MISE EN CAUSE DE LA PROCÉDURE D'ADOPTION DU PROJET DE LOI RELATIF À L'IMMIGRATION, À L'INTÉGRATION ET À LA NATIONALITÉ
Dans un recours adressé au Conseil constitutionnel, les députés membres du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche mettent en cause la procédure au terme de laquelle la loi relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité a été adoptée. Ils font valoir, en particulier, deux arguments portant sur la mise en œuvre du temps législatif programmé : le temps alloué aux groupes aurait été fixé, en première lecture, à un niveau trop bas ; la conférence des présidents aurait opposé « une fin de non-recevoir » à leur demande de temps supplémentaire formulée dans le cours des débats.
Aucun de ces deux arguments n'emporte la conviction.
1. Un temps important a été alloué aux groupes.
1.1. Le temps alloué aux groupes a été fixé par la conférence des présidents du 7 septembre 2010, lorsque celle-ci a décidé de recourir à la procédure du temps législatif programmé.
On rappellera que cette procédure est prévue par les articles 49 et 55 du règlement de l'Assemblée nationale, qui fait application d'une faculté prévue par l'article 17 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l'application de l'article 44 de la Constitution. Elle consiste à fixer aux groupes un temps maximal pour la discussion d'un texte de loi. Ces dispositions ont été validées par le Conseil constitutionnel.
En l'occurrence, alors que la proposition initiale était de 25 heures, le temps des groupes a été porté, d'emblée, à 30 heures. M. Jean-Marc Ayrault a fait usage, en effet, de la faculté prévue par l'article 49, alinéa 9, du règlement de l'Assemblée nationale, qui permet à un président de groupe d'« obtenir, de droit, que le temps programmé sait égal à une durée minimale fixée par la conférence des présidents ».
1.2. Il s'agit d'une durée significative qui correspond à ce qu'il est d'usage d'appeler « temps législatif programmé allongé ». Celui-ci n'est pas systématiquement demandé en cas de recours au temps législatif programmé (moins d'une fois sur deux) et, lorsqu'il l'est, l'opposition n'épuise généralement pas le temps qui lui est imparti.
Le nombre d'amendements en discussion était certes important (545), mais moindre que pour beaucoup d'autres textes également soumis à une durée de 30 heures (jeux et paris en ligne, 1 429 ; concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux, 5 132 ; dialogue social dans la fonction publique, 5 326 ; Grenelle 2, 1 405 ; réforme des collectivités territoriales, 547 ; modernisation de l'agriculture, 1 213 ; réforme des retraites, 597).
1.3. Les groupes d'opposition ont bénéficié de près de 60 % du temps alloué aux groupes, conformément au barème établi par la conférence des présidents du 30 juin 2009 (soit 17 heures environ, dont 11 h 25 pour le seul groupe SRC).
1.4. Le débat, programmé sur deux semaines, a fait l'objet de 13 séances entre le mardi 28 septembre et le jeudi 7 octobre 2011.
Au total, le temps de séance a été de 42 heures (en prenant en compte le temps, non limité, de la commission et du Gouvernement). Les groupes ont utilisé un peu plus de 26 heures.
2. Aucune demande de temps supplémentaire n'a pu être examinée.
2.1. Le président du groupe SRC a certes écrit au président de l'Assemblée nationale, le 4 octobre 2010, pour lui demander, en vertu de l'article 49, alinéa 12, du règlement de l'Assemblée nationale, qu'un temps supplémentaire soit accordé aux groupes. En revanche, la conférence des présidents n'a pas opposé à cette demande « une fin de non-recevoir », contrairement à ce qui est affirmé dans la requête.
2.2. A titre liminaire, il convient de rappeler que la conférence des présidents, qui a désormais une existence constitutionnelle puisqu'elle est mentionnée aux articles 39 et 45 de la Constitution (pour le contrôle des études d'impact et l'opposition à la procédure accélérée), est l'organe compétent pour préparer l'organisation du travail de l'Assemblée nationale en séance publique. Elle prend les décisions nécessaires à la mise en œuvre du temps législatif programmé, en application de l'article 49 du règlement. L'alinéa 12 de cet article indique que c'est elle qui, le cas échéant, peut décider d'augmenter le temps alloué aux groupes. Les demandes qui lui sont faites sont présentées par les présidents des groupes ou des commissions et les décisions prises par consensus ou à la majorité.
2.3. Le président de l'Assemblée nationale, ayant reçu la lettre précitée, a répondu le jour même à M. Jean-Marc Ayrault dans les termes suivants : « Il reviendra à la conférence des présidents, lors de sa réunion de demain, d'examiner l'ordre du jour de la semaine en cours. Vous comprendrez que je ne puisse m'engager sur la suite qu'elle réservera à la demande précise que vous formulez. Il vous appartiendra, personnellement ou par l'intermédiaire de votre représentant, de défendre ce point de vue. La conférence est, vous le savez, un lieu d'échanges et de dialogue destiné à régler les questions de cet ordre. Je vous informe que je suis prêt à appuyer votre demande. »
La conférence des présidents du mardi 5 octobre 2010 s'est cependant déroulée en l'absence des représentants de l'opposition qui, pour des raisons politiques, avaient décidé de boycotter les instances décisionnelles de l'Assemblée. Il en est fait mention, au procès-verbal, dans les termes suivants : « M. le président considère qu'il n'est pas en mesure d'inviter la conférence à se prononcer sur cette demande de temps supplémentaire, le président du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche n'étant pas là pour la présenter et n'ayant mandaté aucun membre de son groupe à cet effet. (Assentiment). »
A ce stade de la discussion, le temps restant aux groupes était encore de 12 h 30, dont 3 h 43 pour le groupe SRC.
2.4. Pour rechercher une solution consensuelle, le président de l'Assemblée nationale a convoqué, le mercredi 6 octobre, dans l'après-midi, une nouvelle conférence des présidents. Les travaux furent suspendus à cet effet, après que le président de séance eut annoncé cette décision dans les termes suivants : « Je vous informe que le président de l'Assemblée nationale a décidé de réunir la conférence des présidents. Elle va se tenir dans les minutes qui suivent. J'invite les différents groupes à s'y faire représenter. (Suspension). » Cette conférence ne put se tenir en raison de l'absence persistante des représentants de l'opposition. A la reprise des travaux, le président de séance déclara : « Je précise à l'ensemble de l'Assemblée que la conférence des présidents a été convoquée à l'initiative du président Accoyer, dans un geste de bonne volonté et un souci d'apaisement. Or on a constaté que les groupes qui sollicitaient une évolution de l'organisation de nos débats n'étaient pas représentés. La conférence des présidents n'a pas pu prendre de décision modifiant l'organisation de nos débats. Nos débats se poursuivent donc tels qu'ils ont été organisés par les précédentes conférences des présidents. »
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Il apparaît, ainsi, que le temps alloué aux groupes pour l'examen de ce texte de loi était important, et que la conférence des présidents n'a pas été en mesure de statuer sur une demande de temps supplémentaire. En tout état de cause, la durée fixée n'était pas insuffisante.
La procédure du temps législatif programmé doit conduire les groupes à définir des priorités et à mettre l'accent sur les points selon eux les plus importants. Manifestement, le groupe SRC n'a pas pu, ou n'a pas voulu le faire.
On observera d'ailleurs que le groupe SRC n'a pas fait usage des dispositions du règlement qui lui auraient permis de s'exprimer davantage. Son président n'a pas épuisé le « temps personnel » dont il bénéficiait en application de l'article 49, alinéa 8, du règlement (il disposait encore de plus de 20 minutes lorsque ses membres ont quitté l'hémicycle). Le groupe n'a pas demandé le temps supplémentaire auquel il avait droit en application de l'article 55, alinéa 6, du règlement, pour chacun des amendements déposés hors délai (10 minutes par amendement). Si les députés du groupe SRC étaient restés dans l'hémicycle, leurs amendements auraient naturellement été mis aux voix. De plus, aucun d'entre eux n'a pris la parole à l'issue de la discussion pour faire une explication de vote personnelle sur le fondement de l'article 49, alinéa 13, du règlement (faculté qui a été utilisée par un député du groupe de la Gauche démocrate et républicaine).
La clarté et la sincérité du débat parlementaire, exigence constitutionnelle réaffirmée par la décision n° 2009-581 DC rendue le 25 juin 2009 sur le règlement de l'Assemblée nationale, n'ont donc pas été entachées, dans le cas présent, par une quelconque irrégularité.