2. La stabilisation des dépenses

Le budget 2013-2015, tout en finançant les priorités du Gouvernement, est construit sur la base d'une stabilisation en euros courants des dépenses. Cette règle de stabilisation s'applique au périmètre de la norme « 0 valeur », qui comprend comme rappelé supra :
― l'ensemble des crédits du budget général de l'Etat, hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires de l'Etat, c'est-à-dire hors contributions au CAS « Pensions », imputées sur le titre 2 ou acquittées par les opérateurs de l'Etat à partir des subventions versées sur le titre 3 ou des ressources affectées ;
― les prélèvements sur recettes établis au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne ;
― le montant total des taxes affectées plafonnées visées à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.
Cette norme du « 0 valeur » exclut tout recyclage de moindres dépenses qu'attendues sur la charge de la dette ou de pensions pour des dépenses nouvelles. Ainsi, les dépenses totales de l'Etat progresseront moins rapidement que l'inflation sur la période 2013-2015 (― 1 % en moyenne en volume).

3. Mesures de périmètre et charte de budgétisation

Le principe du champ constant.
La réalité de la dynamique de la dépense s'apprécie entre deux lois de finances consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre des dépenses de l'Etat peut être amené à évoluer d'une année sur l'autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget de l'Etat, d'autres à l'inverse étant sorties du périmètre du budget de l'Etat. Le budget doit donc être retraité de ces modifications de périmètre pour apprécier la dynamique réelle de la dépense de l'Etat sur un champ identique (« constant ») entre deux exercices. A cette fin, seuls sont intégrés au calcul de la norme de dépense les mouvements de dépense et les affectations de recettes ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique.
A contrario, les mouvements constituant une simple réimputation au sein du périmètre de la norme (par exemple, entre budget général et prélèvements sur recettes) ou les mouvements équilibrés en recettes et en dépenses, entre ce périmètre et une autre entité (par exemple, les collectivités locales), ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements, équilibrés en recettes et en dépenses, sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu au sein du périmètre de la norme ou mesures de périmètre quand ils ont lieu entre ce même périmètre et une autre entité. Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est présenté le projet de loi de finances de l'année, mais ils sont sans influence sur l'appréciation de la dynamique du budget.
La charte de budgétisation.
L'ensemble des règles qui suivent constituent la charte de budgétisation de l'Etat, qui permet, en précisant les modalités de prise en compte des modifications de champ dans le calcul de la norme, de déterminer l'évolution de la dépense à champ constant.
Les mesures de transfert, parce qu'elles concernent des mouvements de crédits à l'intérieur du champ couvert par la norme, n'ont pas d'impact sur le niveau de celle-ci.
Les mesures de périmètre, qui donnent lieu à des inscriptions ou à l'inverse à des suppressions de crédits qui n'ont pas à être intégrées dans l'évolution des dépenses à champ constant, recouvrent les situations dans lesquelles l'Etat :
― transfère à une autre entité une dépense qu'il assumait auparavant, en transférant parallèlement les ressources d'un même montant permettant de la financer ;
― inscrit à son budget une dépense nouvelle auparavant financée par un autre acteur, ainsi que les recettes d'un même montant correspondantes ;
― prend en charge une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.
Les mouvements liés à la décentralisation illustrent le premier cas de figure. Le deuxième correspond à des mesures de rebudgétisation, par exemple la réintégration concomitante et équilibrée au sein du budget général d'une recette affectée à un opérateur et des dépenses qu'elle finance. Le troisième cas de figure, enfin, n'accroît ni la dépense publique ni le déficit public, puisque la dépense existait déjà auparavant et était financée par une recette non prise en compte dans le solde public selon les règles de la comptabilité nationale.
Par ailleurs, la charte présente cette année une évolution, liée à l'intégration en stock de certaines taxes affectées dans la norme de dépense. En effet, depuis 2008, les taxes affectées n'étaient prises en compte dans la norme de dépense qu'au titre du montant prévisionnel de leur variation issue de mesures discrétionnaires. Seul le flux lié à des mesures discrétionnaires était ainsi retracé dans la norme, tandis que le stock de ces taxes n'était pas comptabilisé, ce qui rendait difficile son suivi sur plusieurs années et ne permettait pas de prendre en compte la dynamique de ces taxes. Compte tenu de l'importance de la mobilisation de tous les acteurs pour le redressement des comptes publics, un suivi plus complet et plus systématique des taxes affectées, dans un contexte de plafonnement progressif de celles-ci, est apparu nécessaire et justifie la modification de la charte détaillée ci-dessous.
L'adaptation du périmètre de la norme « 0 valeur » consiste notamment en la prise en compte de toutes les taxes affectées plafonnées en stock, et uniquement de ces dernières. Le champ et le niveau du plafonnement étant amenés à évoluer, la présente charte détaille les modalités de traitement de ces mouvements afin d'en distinguer la part qui constitue une mesure de périmètre et la part qui a un impact sur la norme de dépense.
Les modifications du plafonnement des taxes affectées en PLF de l'année n peuvent recouvrir trois situations différentes :
― modification du plafond d'une taxe existante et déjà plafonnée en loi de finances.
La modification du plafond est assimilée à une variation des ressources allouées par l'Etat à l'entité. La modification de plafond en PLF est donc prise en compte dans la norme de dépense. Si le plafond est abaissé, on comptabilise une économie ;
― ajout dans l'article de plafonnement en PLF d'une taxe déjà existante mais qui n'était pas jusqu'alors plafonnée.
C'est le cas où, compte tenu de la nature de la taxe et de l'affectataire (cf. infra), le plafonnement a été jugé pertinent. La mesure de plafonnement est alors traitée comme une mesure de périmètre pour le montant correspondant à l'évaluation de recette pour l'année du plafonnement. L'économie ou la dépense nouvelle liée, le cas échéant, à la fixation du plafond à un niveau différent de l'évaluation de recette est quant à elle décomptée dans la norme de dépense. Il s'agit bien d'une évolution des ressources allouées à l'entité ;
― création d'une affectation de recette en PLF.
Toute nouvelle affectation de recette à un ODAC, sauf si elle constitue une exception telle que définie infra, est prise en compte intégralement dans la norme de dépense, pour un montant égal au niveau du plafonnement. Cette mesure est en effet assimilable à l'attribution d'une subvention à un organisme.
Afin d'assurer un bon suivi de la dépense de l'Etat, l'objectif est de plafonner à terme toutes les taxes affectées à des tiers autres que les administrations de sécurité sociale et les collectivités territoriales, à l'exception des seules taxes répondant à une logique de redevance pour service rendu, à une logique de pollueur-payeur, ou lorsque le montant recouvré par l'organisme est en rapport avec le coût encouru à cause du fait générateur de la taxe.
Chaque année, les mouvements de dépense et de recettes considérés comme des mesures de périmètre et les propositions d'extension du champ du plafonnement des taxes affectées seront présentés dans l'exposé général des motifs du projet de loi de finances de l'année.

B. ― Nature et portée des autorisations
du budget pluriannuel
1. Les plafonds de crédits et les schémas d'emplois
fixés dans le budget pluriannuel

Le budget pluriannuel détermine deux niveaux de plafonds de crédits de paiement à respecter en construction de loi de finances de l'année, chaque année de la période de programmation.
a) Il comporte d'abord, pour chacune des cinq années de la programmation, un plafond global de crédits de paiement pour les dépenses soumises à la règle du « 0 valeur », conformément à l'article 6 de la présente loi. Ce plafond est indépendant de l'hypothèse d'inflation et correspond, à champ constant, au niveau des crédits fixé en loi de finances pour 2012.
Ce plafond s'inscrit dans un plafond portant sur les dépenses totales (y compris charge de la dette et pensions). Ce plafond global n'augmente pas plus vite, entre deux LFI successives, que l'évolution prévisionnelle des prix associée à la présente loi (article 6) ou que l'évolution prévisionnelle des prix associée au projet de loi de finances de l'année, si celle-ci est différente.

Vous pouvez consulter le tableau dans le
JOn° 1 du 01/01/2013 texte numéro 2

b) Le budget pluriannuel comporte par ailleurs les plafonds 2013, 2014 et 2015 de chacune des missions du budget général (voir article 11 de la présente loi de programmation). Ces derniers sont exprimés en crédits de paiement.
Pour l'année 2013, les plafonds de dépense établis au niveau des missions et la répartition par programme correspondent à ceux du PLF pour 2013.
Pour l'année 2014, les plafonds sont fixés par mission et ne sont pas révisables.
Pour 2015, les crédits par mission pourront faire l'objet d'ajustements, dans le respect du plafond global de dépense.

2. L'articulation entre les budgets pluriannuels
et les lois de finances annuelles

Pour chacune des années de la programmation, le projet de loi de finances est élaboré et présenté au Parlement dans le respect des plafonds fixés dans le budget pluriannuel.
La première année de la programmation constitue le cadre du projet de loi de finances pour 2013, qui procède à la ventilation fine des crédits, par destination et par nature.
La deuxième année de la programmation fera, de la même façon, l'objet d'une déclinaison au niveau prévu par la loi organique relative aux lois de finances (programmes et actions, titres et catégories) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014.
Enfin, la troisième année de la programmation (2015) constituera le point de départ d'un nouveau budget pluriannuel portant sur trois années (ajoutant ainsi deux années par rapport à la programmation initiale), soit 2015 à 2017. Comme précisé supra, des ajustements dans la répartition des crédits par mission seront possibles pour la première année de la nouvelle programmation (2015), tout en respectant le montant global des dépenses prévu dans le budget pluriannuel initial.
Le schéma ci-dessous illustre les différents degrés de rigidité de la programmation.

Vous pouvez consulter le tableau dans le
JOn° 1 du 01/01/2013 texte numéro 2

Le schéma ci-dessous illustre l'enchaînement des différents budgets pluriannuels.

Vous pouvez consulter le tableau dans le
JOn° 1 du 01/01/2013 texte numéro 2

Chaque année, le Gouvernement établit et transmet au Parlement, au plus tard avant le débat d'orientation des finances publiques, un bilan des ajustements opérés par rapport aux plafonds fixés dans le budget pluriannuel, tant en ce qui concerne le plafond global de dépense que les plafonds par mission, conformément à l'article 19 de la présente loi.

C. ― Les règles de fonctionnement du budget triennal

La réussite du budget triennal repose sur des règles qui permettent de gérer les incertitudes inhérentes à la pluriannualité. Ces règles doivent concilier deux impératifs : assurer une visibilité suffisante aux gestionnaires et garantir le strict respect de la norme de dépense, afin d'assurer le respect de la trajectoire de redressement des comptes publics.
La présente partie définit les modalités de fonctionnement du budget pluriannuel.

1. Une règle de fonctionnement essentielle :
la mise en œuvre du mécanisme d'« autoassurance »

Corollaire de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales allouées à chaque mission, le principe de responsabilisation sur les plafonds pluriannuels par mission, ou « autoassurance », est une règle de gouvernance budgétaire, au niveau des missions, qui doit permettre de garantir le respect des plafonds du budget triennal et donc de la trajectoire de redressement des finances publiques.
En construction budgétaire (pour les budgets à venir au-delà de celui de 2013) comme en gestion, ce principe implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies. Ces redéploiements ou économies doivent être mis en œuvre prioritairement au sein du programme qui supporte les aléas ou les priorités nouvelles. A défaut, ils doivent être réalisés entre les programmes de la même mission.
La mise en œuvre du principe d'autoassurance permet ainsi de limiter aux seules situations exceptionnelles les ajustements susceptibles d'affecter en cours d'année les plafonds définis par mission ou leur révision dans le cadre des projets de lois de finances, selon les modalités précisées ci-après.
En tout état de cause, afin de renforcer la logique d'autoassurance et d'inciter au respect de la programmation, les dépassements de crédits réalisés en année n pourront se traduire par une révision à la baisse des ressources disponibles l'année n + 1, par exemple par l'interdiction des reports de l'année n vers l'année n + 1 ou par l'application de taux majorés de mise en réserve de crédits en année n + 1.

2. La mise en réserve de crédits

Le budget triennal 2013-2015 ne prévoit aucune réserve de budgétisation qui permettrait de majorer globalement le plafond des missions. Les crédits budgétés sur la mission « Provisions » sont en effet destinés essentiellement aux dépenses accidentelles et imprévisibles, dont les crédits sont répartis par décret, conformément à l'article 11 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Cela s'explique par l'ambition du budget pluriannuel 2013-2015 en termes de maîtrise des dépenses, qui se traduit par la règle de progression « 0 valeur » et ne permet pas de dégager des marges complémentaires. Elle doit à l'inverse conduire à donner au principe d'« autoassurance » sa pleine portée.
La réserve de précaution constituée suivant les règles posées au 4° bis de l'article 51 de la LOLF permet, pour sa part, de faire face à des aléas importants survenant en cours de gestion. Elle demeure nécessaire pour s'assurer de la maîtrise de la dépense en exécution et sera, comme aujourd'hui, constituée en début de gestion par l'application de taux de mise en réserve différenciés sur le titre 2 et les autres titres des programmes du budget général.
Afin de garantir la constitution juste et équitable d'une réserve suffisante pour faire face aux aléas de gestion et garantir le respect de la trajectoire de redressement des comptes publics, la présente loi précise, dans son article 6, les taux minimaux de mise en réserve des crédits limitatifs.
3. Le respect des règles d'encadrement de l'évolution de la dépense de l'Etat en cas d'évolution des hypothèses d'inflation, de dette et de pensions
La programmation fixée pour les années 2013 à 2017 par l'article 6 de la présente loi respecte deux règles :
― la stabilisation des dépenses de l'Etat du périmètre « 0 valeur » ;
― une progression au plus égale à l'inflation des dépenses totales.
La programmation est basée sur des hypothèses d'inflation, de dette et de pensions présentées dans le présent rapport, qui sont susceptibles d'évoluer d'ici à l'élaboration des projets de loi de finances postérieurs à 2013.
Néanmoins, quelles que soient ces hypothèses et leur variation, les plafonds de dépenses résultant de l'application des normes d'évolution fixées dans la présente loi de programmation des finances publiques seront respectés, la règle la plus contraignante des deux étant retenue pour chaque année. Ainsi, en 2013, l'application stricte de la norme « 0 valeur » est plus contraignante que la règle d'évolution comme l'inflation du champ des dépenses totales : les crédits couverts par cette dernière diminueront en effet en volume de près de 1,4 %.
Les années suivantes, si les prévisions de dépenses relatives à la charge de la dette et aux pensions le permettent, le plafond global de crédits sera révisé à la baisse par rapport à celui déterminé sur le champ des dépenses totales, ce qui contribuera au désendettement de l'Etat.
A l'inverse, si les variations de prévisions d'inflation, dette et pensions ne permettaient plus de respecter le plafond global des dépenses totales, et alors même que les crédits sur le périmètre « hors dette et pensions » respecteraient la règle du « 0 valeur », les plafonds des crédits des missions seraient révisés à la baisse de manière à limiter à l'inflation la progression des dépenses totales.

Annexe 2
Principales définitions

La notion d'« administrations publiques » est celle définie à l'article 2 du protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités européens ; i.e. « les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale, à l'exclusion des opérations commerciales, telles que définies dans le système européen de comptes économiques intégrés (10) ».
La règle d'équilibre est considérée comme respectée si le solde structurel annuel (i.e. le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles et net des mesures ponctuelles et temporaires) correspond à l'objectif à moyen terme (OMT). Chaque Etat membre fixe dans son programme de stabilité cet OMT, qui doit respecter une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 %, ou de 1 % pour les Etats dont le ratio d'endettement est sensiblement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB et dont les risques sur la soutenabilité des finances publiques sont faibles. Il est soumis à l'avis du Conseil européen dans le cadre de l'examen du programme de stabilité.
Conformément à l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, l'objectif à moyen terme (OMT) est fixé à un niveau de solde structurel qui garantit « la soutenabilité des finances publiques ou une progression rapide vers leur soutenabilité, tout en autorisant une marge de manœuvre budgétaire, en tenant compte notamment des besoins en investissements publics ». Le code de conduite pour l'application du pacte de stabilité et de croissance précise que l'objectif de moyen terme est différencié selon les Etats membres pour prendre en compte la diversité des situations économiques et de finances publiques et les risques liés à la soutenabilité (en particulier le niveau de la dette et l'évolution des dépenses futures liées au vieillissement).
Afin de se prémunir des effets du cycle économique, et d'éviter les effets procycliques d'un pilotage par le solde public nominal (c'est-à-dire d'éviter une politique budgétaire expansionniste lorsque la conjoncture est favorable et que les recettes fiscales sont dynamiques, et inversement une politique restrictive en bas de cycle), les Etats contractants mettent en place des règles ancrées sur le solde structurel, qui correspond au solde public ajusté des effets directs du cycle économique, à savoir les effets de la conjoncture économique qu'elle soit bonne ou mauvaise. Sont notamment retirés du solde public les effets du cycle sur les assiettes fiscales et sociales (masse salariale, consommation et revenu des ménages, bénéfice des entreprises etc.) et les évolutions conjoncturelles des prestations chômage.
Il reste néanmoins des éléments dans le solde structurel qui ne sont pas sous le contrôle direct du Gouvernement et du Parlement : par exemple, les sur-réactions des recettes à l'évolution du PIB ou encore les évolutions des recettes non fiscales, comme les dividendes perçus par les administrations publiques.
La notion d'effort structurel correspond à la part de l'évolution du solde structurel résultant de mesures discrétionnaires. Il comprend un effort en recettes et un effort en dépenses.
La notion de « mesures discrétionnaires d'augmentation des recettes », qui correspond à la composante de l'effort structurel portée par les recettes, s'entend comme les mesures fiscales et sociales nouvelles décidées et mises en œuvre par les administrations publiques ; elles peuvent notamment être votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire. La composante de l'effort structurel qui est portée par les dépenses correspond à une analyse de l'évolution de la dépense publique au regard de la croissance potentielle de l'économie : l'effort est d'autant plus important que la dépense croît peu par rapport à la croissance potentielle.
Les évaluations du solde structurel et des efforts structurels nécessitent l'estimation d'une « croissance potentielle » de l'économie française : il s'agit de la croissance qui serait observée en l'absence de tensions sur l'utilisation des capacités de production, et qui correspond par conséquent à une croissance tendancielle qui n'est pas sujette aux fluctuations du cycle économique. Elle est estimée à partir d'une projection des gains tendanciels de productivité et de l'offre potentielle de travail, cette dernière dépendant de la démographie, des taux d'activité et du chômage structurel.

(10) Les quatre départements et régions d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion) font partie des collectivités territoriales résidant sur le territoire économique, et donc du sous-secteur administrations publiques locales (APUL), de même que Mayotte qui est devenue en 2011 le cinquième département d'outre-mer. Les collectivités d'outre-mer (Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon) et les pays d'outre-mer (Polynésie et Nouvelle-Calédonie) sont en revanche classés dans le « reste du monde » en dehors des administrations publiques françaises.

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