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Article undefined AUTONOME VIGUEUR, en vigueur depuis le 20/12/2023 (LOI n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (1))

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Article undefined AUTONOME VIGUEUR, en vigueur depuis le 20/12/2023 (LOI n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (1))

Annexe 4. Précisions méthodologiques concernant le budget quinquennal
I. - Définition du nouvel agrégat de suivi et de pilotage des dépenses de l'Etat
A. - La nécessité de rénover les instruments de maîtrise des dépenses de l'Etat

La présente loi de programmation définit un nouveau périmètre de dépenses appelé périmètre des dépenses de l'Etat (PDE), qui constitue l'outil de référence dans la construction du budget de l'Etat et le pilotage de l'exécution des dépenses.
La LPFP 2018-2022 avait consacré l'existence de deux normes relatives aux dépenses de l'Etat :

- la norme de dépenses pilotables (NDP) visait à recentrer le périmètre de la norme sur les dépenses les plus pilotables de l'Etat. La NDP était composée des dépenses du budget général, des budgets annexes, hors remboursements, dégrèvements et investissements d'avenir, hors charge de la dette et hors contributions au compte d'affectation spéciale des pensions, ainsi que des plafonds de taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, la sécurité sociale et l'Union européenne et des dépenses des budgets annexes, de certains comptes d'affectation spéciale et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » ;
- l'objectif de dépenses totales de l'Etat (ODETE) visait, quant à lui, à se rapprocher des dépenses totales des administrations publiques centrales, en intégrant également des dépenses moins pilotables. Outre la NDP, l'ODETE comprenait donc la charge de la dette, les pensions et les prélèvements sur recettes, les dépenses d'urgence, de relance et d'investissement d'avenir ainsi que les dépenses des comptes d'affectation spéciale non compris au sein de la NDP.

Ces deux normes ont un bilan contrasté. En 2018 et 2019, les objectifs de NDP et d'ODETE fixés en LPFP ont été respectés. Mais la survenance de la crise sanitaire a par la suite rendu caduques les cibles fixées à l'article 8 de la même loi. Surtout, la mise en place de diverses mesures d'urgence et de vecteurs ad hoc de réponse à la crise a contribué à fragiliser la capacité réelle de pilotage des dépenses sous NDP, tout en menant à des retraitements qui ont progressivement brouillé la frontière entre les deux normes. Leur utilité en tant qu'outils de suivi et de pilotage en a été fortement réduite, la plus grande sophistication de cette norme à deux niveaux se faisant au détriment de sa lisibilité et de son appropriation. De surcroît, il est apparu que le périmètre le plus réduit de la NDP présentait des points de fuite sur des dépenses dont la dynamique doit être pleinement considérée pour construire une trajectoire de dépenses de l'Etat pleinement cohérente avec les cibles de dépenses globales et l'objectif de maîtrise et de redressement des comptes publics.
Plusieurs ajustements sont donc apparus souhaitables pour renforcer l'effectivité du pilotage de la dépense de l'Etat et indirectement celui de la dépense des opérateurs et établissements constituant le champ des ODAC : la simplification et l'élargissement de l'agrégat de suivi des dépenses de l'Etat constituent les deux principes centraux des évolutions portées par la LPFP.

B. - Le périmètre des dépenses de l'Etat, un agrégat unique et élargi

Le nouveau périmètre des dépenses de l'Etat (PDE) inclut :

- l'ensemble des crédits du budget général, hors dépenses de contribution aux pensions civiles et militaires, traitement de la dette et remboursements et dégrèvements ;
- les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne ;
- les budgets annexes, l'essentiel des comptes d'affectation spéciale et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » ;
- les taxes affectées plafonnées à des tiers autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale.

Le nouveau périmètre des dépenses de l'Etat n'inclut ni les charges liées à la dette de l'Etat (programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » et programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'Etat »), ni les crédits résultant du mécanisme de cantonnement de la dette covid (programme 369 « Amortissement de la dette de l'Etat liée à la covid-19 »), dont la dynamique, liée directement à l'évolution pluriannuelle des recettes et à la conjoncture, ainsi que les circuits particuliers justifient l'exclusion. Les nouvelles dispositions de la loi organique relative aux lois de finances permettront par ailleurs un suivi renforcé de la trajectoire d'endettement et de la charge de la dette, avec un rapport dédié au Parlement remis chaque année.
Concernant les prélèvements sur recettes, leur réintégration se justifie par le caractère structurant de ces dépenses dans la trajectoire de dépenses de l'Etat. Si le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne est peu pilotable en infra-annuel, sa trajectoire n'est pas exogène et résulte de négociations dont les conséquences doivent être tirées sur le pilotage d'ensemble des dépenses de l'Etat. Par ailleurs, sa dynamique est à considérer dans la définition du juste niveau des crédits budgétaires ministériels, dans un contexte où la croissance de la contribution au budget de l'Union européenne offre en retour des perspectives de financement des politiques publiques qui doivent être mobilisées. Concernant les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, leur exclusion du périmètre de la norme avait été justifiée par un mode de pilotage renouvelé des relations entre Etat et collectivités, ciblé sur la maîtrise des dépenses des collectivités plutôt que l'ajustement du soutien financier de l'Etat. Si ce mode de pilotage est reconduit et ajusté, la trajectoire des concours financiers de l'Etat aux collectivités doit néanmoins être prise en compte dans la construction d'une trajectoire soutenable de dépenses de l'Etat.
Compte tenu du poids des dépenses de pensions dans le budget de l'Etat, de leur dynamique et de leur relative rigidité, il est enfin opportun d'intégrer ce poste au périmètre de référence pour la construction et le suivi des dépenses de l'Etat. Les dépenses finales du CAS « Pensions » sont ainsi intégrées au périmètre des dépenses de l'Etat, les dépenses intermédiaires intervenant en financement du CAS « Pensions » (contributions au CAS « Pensions ») étant retraitées pour éviter tout double compte.
Au total, ce périmètre de dépenses élargi et unique vise à faciliter l'appropriation et la compréhension de cet outil de mesure de la dynamique des dépenses de l'Etat et des choix d'allocation qui doivent être réalisés en son sein pour sécuriser la trajectoire de redressement des comptes sur la sphère de l'Etat. A titre indicatif, ces modifications conduisent, sur la base de la loi de finances pour 2023, à un périmètre de 496 milliards d'euros contre 350,9 milliards d'euros sur le périmètre de la NDP.

II. - Champ constant et charte de budgétisation
A. - Le principe du champ constant

La réalité de la dynamique de la dépense s'apprécie, entre deux lois de finances consécutives, à périmètre ou champ constant.
En effet, le périmètre des dépenses de l'Etat peut être amené à évoluer d'une année sur l'autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget de l'Etat, d'autres à l'inverse étant sorties du périmètre du budget de l'Etat.
Pour apprécier la dynamique réelle de la dépense de l'Etat sur un champ identique, c'est-à-dire un champ « constant » entre deux exercices, le budget doit donc être retraité de ces modifications de périmètre. A cette fin, seuls sont intégrés au calcul du périmètre des dépenses de l'Etat prévu à l'article 10 de la présente loi les mouvements de dépenses et les affectations de recettes ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique.
A contrario, les mouvements constituant une simple réimputation au sein du périmètre des dépenses de l'Etat, par exemple entre le budget général et des comptes spéciaux inclus dans ce périmètre, ou les mouvements équilibrés en recettes et en dépenses, entre ce périmètre et une autre entité (par exemple, les collectivités territoriales), ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul.
Ces mouvements, équilibrés en recettes et en dépenses, sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu au sein du périmètre des dépenses de l'Etat et mesures de périmètre quand ils ont lieu entre ce même périmètre et une autre entité. Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est présenté le projet de loi de finances de l'année, mais ils doivent être neutralisés pour apprécier la dynamique réelle du budget.

B. - La charte de budgétisation

L'ensemble des règles qui suivent constituent la charte de budgétisation de l'Etat, qui permet, en précisant les modalités de prise en compte des modifications de champ dans le calcul du périmètre des dépenses de l'Etat, de déterminer l'évolution de la dépense à champ constant.
1. Les mesures de périmètre donnent lieu à des inscriptions ou, à l'inverse, à des suppressions de crédits qui n'ont pas à être intégrées dans l'évolution des dépenses à champ constant.
Les mesures de périmètre ont deux caractéristiques : elles sont équilibrées en ressources et en dépenses ; elles sont pérennes et non temporaires.
Elles recouvrent les trois cas de figure dans lesquels l'Etat :

- transfère à une autre entité une dépense qu'il assumait auparavant, en transférant parallèlement les ressources d'un même montant permettant de la financer ;
- inscrit à son budget, au sein du périmètre des dépenses de l'Etat, une dépense nouvelle auparavant financée par une autre entité ainsi que des recettes d'un même montant ;
- prend en charge une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.

Les mouvements liés à des transferts de compétence entre Etat et collectivités territoriales illustrent le premier cas de figure.
Le deuxième correspond à des mesures de rebudgétisation, par exemple la réintégration concomitante et équilibrée au sein du budget général d'une recette affectée non plafonnée à un opérateur et des dépenses qu'elle finance, ou à la création d'un compte spécial avec intégration au sein du périmètre des dépenses de l'Etat d'une recette et de la dépense qu'elle finance via le compte spécial.
Le troisième cas de figure, enfin, n'accroît ni la dépense publique ni le déficit public, puisque la dépense existait déjà auparavant et était financée par une recette non prise en compte dans le solde public selon les règles de la comptabilité nationale.
Enfin, des mesures de périmètre spécifiques aux modifications des taxes et autres recettes affectées existent également. Ces cas particuliers sont détaillés ci-dessous.
2. Les mesures de transfert concernent des mouvements de crédits à l'intérieur du périmètre des dépenses de l'Etat.
Les mouvements de transferts les plus fréquents sont réalisés entre missions du budget général ; néanmoins, ils peuvent également être effectués entre crédits du budget général ou comptes spéciaux intégrés dans le périmètre des dépenses de l'Etat par exemple.
De même, la baisse du plafond d'une taxe affectée à un organisme accompagnée de la création ou d'une hausse à due concurrence d'une subvention à ce même organisme constitue une mesure de transfert.
3. Les modifications du plafonnement des taxes et autres recettes affectées peuvent recouvrir quatre situations différentes :
a) Modification du plafond d'une taxe ou autre recette existante et déjà plafonnée en loi de finances
La modification du plafond se traduit par une variation des ressources allouées par l'Etat à l'entité. La modification de plafond dans la loi de finances a le même effet que l'évolution à la baisse ou à la hausse d'une subvention pour charges de service public inscrite en dépense. Elle est donc prise en compte dans le périmètre des dépenses de l'Etat. Il existe trois situations :

- le plafond est relevé : une mesure nouvelle est comptabilisée au sein du périmètre des dépenses de l'Etat ;
- le plafond est abaissé : une économie est comptabilisée dans la mesure où le niveau du plafond est inférieur ou égal au rendement prévisionnel de la taxe présenté dans l'annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances (PLF), pour un montant correspondant à la baisse effective des ressources de l'organisme ; de la même façon, la suppression d'une taxe affectée, qui peut être assimilée à la suppression de tout ou partie des ressources allouées par l'Etat à l'entité, si elle n'est pas remplacée par une dotation budgétaire équivalente, est comptabilisée comme une économie au sein du périmètre des dépenses de l'Etat.

Si le plafond est abaissé mais qu'il demeure supérieur au rendement prévisionnel de la taxe, une mesure de périmètre est comptabilisée.
b) Plafonnement d'une taxe ou autre recette déjà existante mais qui n'était pas jusqu'alors plafonnée
La mesure de plafonnement est traitée comme une mesure de périmètre pour le montant correspondant au plafond qui est décompté dans l'évolution du périmètre des dépenses de l'Etat. Au cas où le plafond serait fixé à un niveau inférieur à celui de l'évaluation de la recette, une mesure d'économie est décomptée à hauteur de l'écart séparant le niveau prévisionnel de la recette et le niveau du plafond introduit.
c) Nouvelle affectation de recette
Toute nouvelle affectation de recette à un organisme public autre que les administrations de sécurité sociale, les collectivités territoriales, et les établissements publics de coopération intercommunale est prise en compte intégralement en mesure nouvelle au sein du périmètre des dépenses de l'Etat, pour un montant égal au niveau du plafonnement. Cette mesure est en effet assimilable à l'attribution d'une subvention à un organisme.
d) Rebudgétisation d'une recette affectée plafonnée
La rebudgétisation de la recette affectée à un organisme fait l'objet d'un plafonnement en loi de finances et figure à ce titre au sein du périmètre des dépenses de l'Etat.
Si le rendement prévisionnel de la recette est supérieur ou égal au plafond de celle-ci, la rebudgétisation constitue une mesure de transfert à hauteur du plafond. L'écart entre la subvention versée et le plafond constitue une mesure d'économie dans le cas où la subvention serait inférieure à l'ancien plafond. Il constitue une mesure nouvelle dans le cas où la subvention serait supérieure à l'ancien plafond.
Si le rendement prévisionnel de la recette est inférieur au plafond de celle-ci, la rebudgétisation constitue une mesure de transfert à hauteur du rendement prévisionnel. De plus, la rebudgétisation donne également lieu à une mesure de périmètre diminuant le niveau du périmètre de dépenses pour un total égal à l'écart entre le plafond et le rendement prévisionnel. En cas d'écart entre le rendement prévisionnel de la recette ou de la taxe affectée et la subvention, il est comptabilisé au sein du périmètre des dépenses de l'Etat :

- une économie, si la subvention est inférieure aux prévisions d'affectation préexistant à la rebudgétisation ;
- une dépense nouvelle si la subvention y est supérieure.

III. - Nature et portée des autorisations du budget pluriannuel

La LPFP détermine des montants de crédits de paiement pour chaque année de la période de programmation.
1. Elle prévoit d'abord, pour les cinq premières années de la programmation, un plafond global de crédits de paiement pour le périmètre des dépenses de l'Etat, selon les termes de l'article 10 de la présente loi de programmation.
2. Elle définit ensuite un montant plafond pour les crédits alloués à chacune des missions du budget général pour les annuités 2023, 2024 et 2025 (article 13).
Pour l'année 2023, les plafonds de crédits établis au niveau des missions correspondent à ceux du PLF pour 2023.
Pour les années 2024 et 2025, les crédits par mission sont des plafonds limitatifs. Ils feront l'objet d'une déclinaison au niveau prévu par la loi organique (programmes, actions, titres et catégories) dans le cadre des projets de loi de finances associés.
Compte tenu des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances modifiée, chaque prochain PLF s'accompagnera d'une présentation à titre prévisionnel, dans les documents budgétaires, de la ventilation des crédits entre programmes à un horizon de trois ans. Si des ajustements devaient intervenir dans la répartition des crédits par mission prévue à l'article 13 de la présente loi de programmation, ils auraient vocation à se faire dans le respect du montant global de dépenses fixé sur le périmètre des dépenses de l'Etat à l'article 10.
Enfin, chaque année, le Gouvernement transmet au Parlement une présentation précise et détaillée du périmètre des dépenses de l'Etat, contenue dans l'exposé général des motifs du projet de loi de finances, conformément au même article 10.

Annexe 5. Précisions méthodologiques concernant la mesure de la croissance des dépenses au sein de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM)
I. - Le principe du champ constant

La réalité de la dynamique de la dépense au sein de l'ONDAM s'apprécie entre deux lois de financement de la sécurité sociale consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre de l'ONDAM peut être amené à évoluer d'une année sur l'autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement intégrées dans le champ de l'objectif, d'autres à l'inverse en étant sorties. Pour apprécier la dynamique réelle de la dépense au sein de l'ONDAM sur un champ identique (champ constant) entre deux exercices, l'ONDAM doit en conséquence être retraité de ces modifications de périmètre, selon les règles décrites ci-après. Les mouvements constituant une simple réimputation entre les sous-objectifs de l'ONDAM, les mouvements d'intégration ou de sortie du périmètre de l'ONDAM de dépenses demeurant financées par les régimes d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès ou les mouvements qui traduisent une évolution entre le champ des dépenses de ces régimes d'assurance et celui d'autres entités (par exemple, l'Etat) équilibrée par un mouvement similaire en recettes ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu entre sous-objectifs ou mesures de périmètre quand ils ont lieu entre le périmètre de l'ONDAM et une autre entité (qui peut être la sécurité sociale). Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est présenté l'ONDAM de l'année, mais ils sont sans influence sur l'appréciation de la dynamique de ces dépenses.

II. - La charte relative à la détermination de l'évolution de l'ONDAM

L'ensemble des règles qui suivent constituent la charte relative à la détermination de l'évolution de l'ONDAM, qui permet, en précisant les modalités de prise en compte des modifications de champ dans le calcul de la norme, de déterminer l'évolution de la dépense au sein de l'ONDAM à champ constant.
1. Les mesures de périmètre, qui intègrent au sein de l'ONDAM, ou à l'inverse sortent de son champ, des dépenses, qui n'ont pas à être prises en compte dans le calcul du taux d'évolution de l'ONDAM à champ constant, recouvrent les situations dans lesquelles :

- la sécurité sociale transfère à une autre entité une dépense qu'elle assumait auparavant au sein de l'ONDAM, en transférant parallèlement des recettes d'un même montant permettant de la financer ;
- la sécurité sociale prend en charge au sein de l'ONDAM une dépense auparavant financée par une autre entité et reçoit des recettes d'un même montant permettant de la financer ;
- est intégrée dans le périmètre de l'ONDAM, ou à l'inverse sortie de son champ, une dépense déjà prise en charge par la sécurité sociale dès lors que cette opération n'a pas d'impact sur son solde ;
- est intégrée dans le périmètre de l'ONDAM une nouvelle dépense de la sécurité sociale qui reçoit en contrepartie une recette nouvelle d'un même montant.

Les deux premiers cas de figure correspondent essentiellement à des transferts de dépenses entre l'Etat et la sécurité sociale, compensés par des transferts de recettes équivalents, visant à rationaliser les financements compte tenu de la nature des dépenses. L'élargissement du champ de l'ONDAM pour y intégrer des dépenses d'assurance maladie que l'on souhaite soumettre à la norme illustre le troisième cas de figure. Enfin le quatrième cas de figure comprend la création de prestations financées par un prélèvement entièrement nouveau (et non un transfert).
Ces opérations sont intégralement neutralisées dans le calcul de l'évolution de l'ONDAM à périmètre constant. Dans le cas où le montant de la dépense diffère de celui de la recette perçue ou transférée en contrepartie, la différence est prise en compte dans l'ONDAM en tant qu'économie dans le cas d'une diminution des dépenses nettes de la sécurité sociale (recette perçue supérieure à la dépense intégrée à l'ONDAM, ou recette rendue inférieure à la dépense transférée à une autre entité) ou en tant que dépense supplémentaire dans le cas d'une augmentation.
2. Les mesures de transfert, parce qu'elles concernent des réimputations de dépense entre sous-objectifs de l'ONDAM, n'ont pas d'impact sur le niveau de celle-ci. Les mouvements de transferts les plus fréquents concernent les opérations de fongibilité entre les crédits hospitaliers et les crédits médico-sociaux.
3. Dès lors que l'évolution de l'ONDAM est présentée en projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), les éventuelles mesures d'annulation de crédits décidées au sein des enveloppes fermées listées ci-après et intervenant en fin de gestion (après le vote de la loi de financement de la sécurité sociale) ne sont pas prises en compte dans le calcul du taux d'évolution des dépenses de l'ONDAM, dans la limite du montant de la sous-consommation de l'ONDAM constatée, le cas échéant.
Les crédits concernés portent sur les missions d'intérêt général, les aides à la contractualisation, la dotation annuelle de financement, les mises en réserve au titre du coefficient prudentiel et la dotation au fonds d'intervention régional.

Annexe 6. Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances et le présent rapport annexé