2.11. La réserve militaire

Les réserves constituent une partie intégrante du modèle d'armée. A ce titre, il est créé un dispositif permettant, en cas de crise menaçant la sécurité nationale, de recourir à la réserve selon des modalités spécifiques, définies à l'article 15 de la présente loi. S'insérant entre la situation courante et la crise majeure qui autorise le recours à la réserve de sécurité nationale, ce nouveau dispositif devra permettre un continuum de l'action de la réserve. Il permettra une augmentation importante de l'emploi des réservistes, grâce notamment à :

- la réduction du préavis, prévu à l'article L. 4221-4 du code de la défense, de trente à quinze jours - et à cinq jours en cas d'existence d'une clause de réactivité dans le contrat du réserviste ;

- l'augmentation de cinq à dix du nombre de jours annuels d'activité accomplis pendant le temps de travail du réserviste, prévu au deuxième alinéa de l'article L. 4221-4 du code de la défense.

Par ailleurs, le recours à la réserve de disponibilité sera optimisé grâce à l'appel prioritaire à une partie des ressources de celle-ci, selon des modalités qui auront été définies au préalable entre les forces armées, le réserviste et, le cas échéant, son employeur.

2.11.1. La réserve opérationnelle

La réserve opérationnelle est indispensable aux forces armées pour qu'elles remplissent l'ensemble de leurs missions, notamment sur le territoire national ou en cas de crise grave. Elle contribue en outre à la capacité de résilience de la Nation.

La rénovation du dispositif de la réserve opérationnelle du ministère de la défense permettra de renforcer sa contribution aux missions des armées, notamment celle de protection du territoire national, à travers :

- une augmentation des effectifs à hauteur de 40 000 réservistes, principalement en renfort des unités d'active ;

- un accroissement des capacités de la réserve opérationnelle, par l'amélioration de son attractivité, de son employabilité et de la fidélisation du personnel. Il s'agit notamment d'optimiser la cohérence entre les parcours offerts, le niveau de formation et de préparation, la nature et la durée des missions, avec une pyramide des grades adaptée ;

- un élargissement des recrutements, en favorisant l'adhésion de réservistes issus de la société civile. La diversité des réservistes constitue un vecteur majeur pour favoriser l'étroitesse du lien entre la Nation et son armée sur l'ensemble du territoire. La recherche de partenariats avec les entreprises, notamment par l'établissement de conventions, sera poursuivie pour mieux valoriser le rôle des réservistes et accroître l'adhésion des employeurs au principe de la réserve. Le recrutement de réservistes issus de la fonction publique de l'Etat et de la fonction publique territoriale sera favorisé et leur emploi facilité par des durées de services plus longues. Le recrutement de réservistes parmi les Français à l'étranger sera encouragé, en lien avec le réseau diplomatique et consulaire. L'objectif est d'attirer et de conserver en priorité des femmes et des hommes disposés à servir au minimum trente jours par an pendant au moins trois ans et, dans certains cas, jusqu'à deux cent dix jours ;

- un effort prioritaire en direction de l'enseignement supérieur. Des partenariats devront être conclus avec les grandes écoles et les universités afin d'encourager les étudiants à souscrire un engagement à servir dans la réserve et de leur faire effectuer leur formation militaire à l'occasion d'un semestre ou d'une année de césure. Cet engagement sera valorisé dans les parcours de formation des étudiants et des accès privilégiés aux bourses et aux logements étudiants seront mis en place. Une attention particulière sera portée aux écoles dont les élèves ont le statut de fonctionnaire, où la question de sa généralisation sera étudiée ;

- un recours accru et structuré à des réservistes opérationnels dans des domaines déficitaires ou sensibles, tels que la cyberdéfense, la reconstruction post-conflit ou l'intelligence économique. L'objectif sera également de développer et d'animer, au sein de la réserve opérationnelle, des réseaux d'experts susceptibles de renforcer efficacement et utilement la performance de la défense dans des domaines duaux, civils et militaires ;

- la mise en place et la création, en particulier, d'un commandement de la réserve de cyberdéfense et d'une réserve à l'emploi spécifique au profit des armées et plus généralement de l'Etat, qui fera appel aux différents statuts de la réserve militaire ;

- une amélioration du mode de gestion de la réserve opérationnelle afin que, en cas de crise menaçant la sécurité nationale ou de crise majeure sur le territoire national, la France dispose de ressources identifiées et rapidement mobilisables. En particulier, un suivi de la réserve de disponibilité sera instauré en se concentrant particulièrement sur les deux premières années de disponibilité des anciens militaires ;

- le développement d'une politique de communication adaptée vers la société civile.

Les budgets consacrés à la réserve seront adaptés aux effectifs et aux besoins en formation, en entraînement et en équipement des réservistes opérationnels.

2.11.2. La réserve citoyenne

La réserve citoyenne, constituée de bénévoles, appartient pleinement à la réserve militaire. Elle constitue un vecteur de cohésion entre la Nation et les armées et contribue à la diffusion de l'esprit de défense. Elle permet aussi d'apporter aux armées des expertises additionnelles dans des domaines présentant une forte dualité.

Son déploiement sera encouragé, notamment dans les départements ne possédant plus d'implantation militaire autre que la gendarmerie nationale, et à l'étranger, en lien avec le réseau diplomatique et consulaire. Par ailleurs, une attention particulière sera apportée à son recrutement pour qu'elle représente la société française de manière équilibrée et dans toute sa diversité.

Un vivier sera identifié pour faire bénéficier la défense de réseaux et de compétences pointues dans des domaines spécifiques. Ainsi, pour faire face aux enjeux de la cybersécurité, un réseau de réservistes citoyens, constitué sous l'égide de l'état-major des armées pour la cyberdéfense et piloté conjointement par l'EMA, l'ANSSI et la gendarmerie nationale, sera développé afin d'apporter son concours au ministère et plus généralement aux divers services de l'Etat.

Dans le cadre du plan d'égalité des chances du ministère, le réseau des réservistes locaux à la jeunesse et à la citoyenneté (RLJC) sera développé. Leur rôle, à partir des réseaux RLJC mis en place, sera d'améliorer la couverture des quartiers sensibles, en s'adaptant à la nouvelle géographie de la politique de la ville et en encourageant les échanges ainsi que les synergies entre les différents acteurs locaux.

Un réseau de réservistes citoyens consacré à la reconversion contribuera au rapprochement des mondes civil et militaire afin d'accompagner l'action du ministère de la défense dans le domaine de la transition professionnelle. Associant les réservistes citoyens issus du secteur public comme du secteur privé, il facilitera la mise en relation des candidats avec les recruteurs et favorisera la création et la reprise d'entreprises.

Dans le cadre de la "Grande mobilisation de l'école pour les valeurs de la République", la réserve citoyenne du ministère de la défense apportera son concours au développement de la réserve citoyenne d'appui aux écoles et aux établissements, y compris à l'international.

3. La préparation opérationnelle
3.1. L'activité opérationnelle : un objectif prioritaire de la loi de programmation militaire

L'activité opérationnelle des forces revêt une importance prioritaire car elle garantit la qualité, la motivation et l'attractivité de l'armée professionnelle. Elle est une dimension à part entière de la crédibilité du nouveau modèle d'armée et l'une des clés de son efficacité. Elle comprend, d'une part, l'activité conduite en opérations et, d'autre part, la préparation opérationnelle nécessaire à la qualification des forces. La préparation opérationnelle est évaluée par comparaison avec des normes qui traduisent les besoins de régularité des actions d'entraînement ; elle est par ailleurs complétée par le recours à des moyens de simulation. Les normes d'entraînement des armées françaises sont cohérentes avec celles de l'OTAN, qui sont à la fois une référence et une exigence pour l'intégration des moyens nationaux dans ce cadre, bien qu'elles soient loin d'être toujours effectivement respectées par les pays membres, en raison le plus souvent des diminutions budgétaires récentes.

Des indicateurs qualitatifs complètent le suivi des objectifs quantitatifs pour permettre aux chefs d'état-major d'armées de mesurer le niveau d'entraînement (20).
Normes annuelles d'activité (hors simulation) :
Terre :
― journées de préparation opérationnelle (hors opérations extérieures et intérieures) : 90 jours ;
― heures de vol par pilote d'hélicoptère : 180 heures.
Marine :
― jours de mer par bâtiment (bâtiments hauturiers) : 100 jours (110 jours) ;
― heures de vol par pilote de chasse : 180 heures ;
(pilotes qualifiés à l'appontage de nuit : 220 heures) ;
― heures de vol par équipage de patrouille maritime : 350 heures ;
― heures de vol par pilote d'hélicoptère : 220 heures.
Air :
― heures de vol par pilote de chasse : 180 heures ;
― heures de vol par pilote de transport : 400 heures ;
― heures de vol par pilote d'hélicoptère : 200 heures.

(20) Les journées de préparation opérationnelles de l'armée de terre s'ajoutent à la participation aux opérations, alors que dans tous les autres cas les normes d'activité intègrent à la fois le besoin en entraînement et la part d'activité opérationnelle prévisible.

3.2. Un effort financier important au service d'une préparation opérationnelle renouvelée

L'activité opérationnelle a connu une évolution à la baisse dans la période récente, s'inscrivant désormais sous les normes reconnues. Elle résulte de la dynamique des coûts d'entretien à la hausse, sous-tendue par le vieillissement des parcs, l'arrivée de matériels de nouvelle génération au coût d'entretien plus élevé et une hausse du coût des facteurs de production plus rapide que l'inflation. Cette baisse est aggravée par la dégradation des stocks de pièces de rechange dans lesquels les armées ont puisé depuis plusieurs années et dont l'effet est désormais sensible.

L'inversion de cette tendance est une priorité forte de la présente loi de programmation militaire. Elle est indispensable au regard du contexte sécuritaire aggravé, de l'engagement soutenu et des conditions sévères d'environnement des opérations, qui se traduisent par un important besoin de régénération. A cette fin, un effort financier important est réaffirmé dans ce domaine. Les crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels s'établiront à un niveau moyen de 3,5 Md€ courants par an sur la période, intégrant, dans le cadre de l'actualisation, un effort supplémentaire de 0,5 Md€ soit 0,125 Md€ par an en moyenne.

L'effet de cet effort financier sera renforcé par l'application du principe de différenciation à l'activité et à l'entraînement, qui doit permettre à chacune des armées de tirer le meilleur parti de leurs ressources en distinguant :
- un ensemble de forces de coercition apte à s'engager dans les trois milieux terrestre, naval et aérien sous faible préavis contre un adversaire du meilleur niveau, ce qui suppose un entraînement spécifique à l'aide des équipements de premier rang ;
- des forces à même de prendre part à des opérations de gestion de crise dans la durée, dont l'entraînement, au-delà d'un socle commun, est ciblé et modulé en fonction de la variété des missions.
Pour favoriser l'entraînement, il conviendra de s'appuyer à la fois sur des équipements au coût d'entretien moindre, à l'instar des avions de formation des pilotes de chasse ou des hélicoptères Gazelle, et sur des moyens de simulation.
Sur la période 2014-2015, cet effort a permis de contenir les effets d'inertie liés à l'insuffisance des stocks, de commencer à les reconstituer et d'obtenir une stabilisation globale de l'activité à un niveau comparable à celui de 2013 (15 % environ en deçà des normes).

L'effet attendu de la mise en œuvre du nouveau modèle d'armée et des réformes qui sont engagées dans le domaine du maintien en condition opérationnelle, conjugué à l'effort financier consenti sur la période, doit permettre au niveau d'activité d'atteindre les normes mentionnées au paragraphe 3.1 à partir de 2016, au fur et à mesure de la réalisation du nouveau modèle.

3.3. Les espaces d'entraînement

La préparation opérationnelle doit pouvoir s'appuyer sur des espaces d'entraînement et des infrastructures adaptées. Elle doit tenir compte de la montée en puissance de la réglementation nationale et européenne relative à la protection de l'environnement.

Les camps d'entraînement représentent un ensemble d'espaces dédiés à la manœuvre, au tir et à l'aguerrissement. La rationalisation et l'amélioration des espaces d'entraînement s'appuieront sur des modalités nouvelles de soutien, intégrant en permanence les problématiques de prévention, de maîtrise des risques et d'environnement durable. La préservation de ces espaces, outils majeurs de préparation opérationnelle ouverts aussi à nos alliés, conditionne la capacité d'engager des forces entraînées et aptes à remplir leurs missions.

L'entraînement aéromaritime est caractérisé par le besoin de grands espaces aériens et maritimes, mais aussi, dans les mêmes zones, de volumes sous la mer, notamment pour l'immersion de sonars, de sous-marins ou de bouées acoustiques. Les zones d'exercices, Atlantique et Méditerranée principalement, satisfont les besoins, mais l'arrivée des armements nouveaux, notamment les missiles de croisière, nécessitera de nouvelles zones adaptées pour les tirs d'entraînement.

La robustesse du dispositif de l'armée de l'air repose sur un réseau de bases aériennes et d'espaces d'entraînement qui intègre à la fois les contraintes environnementales et les exigences particulières du milieu aérospatial. La répartition harmonieuse des zones d'entraînement et des champs de tir air-sol sur le territoire s'avère indispensable.

4. La politique industrielle

La France fait le choix de considérer que l'industrie de défense est une composante essentielle de son autonomie stratégique. Elle est aussi un facteur de compétitivité pour l'ensemble de l'économie. Elle joue un rôle majeur pour l'emploi industriel.

S'agissant des participations publiques dans les entreprises du secteur de la défense, l'Etat mettra en œuvre une politique d'actionnaire dynamique, d'association des salariés, privilégiant l'accompagnement des entreprises dans leurs choix stratégiques, le contrôle des activités de souveraineté, le renforcement de la dimension européenne de l'industrie de défense ainsi que le soutien au développement et à la protection des technologies critiques.

4.1. Le maintien des grands secteurs industriels

L'industrie de défense garantit notre sécurité d'approvisionnement en équipements de souveraineté et en systèmes d'armes critiques et permet leur adaptation aux besoins opérationnels, tels qu'ils sont définis par le ministère de la défense. Elle fonde aussi l'expression d'une ambition à la fois politique, diplomatique et économique.

Dans une période où les opérations militaires connaissent des évolutions rapides, un effort particulier est nécessaire pour maintenir à un niveau d'excellence mondiale des compétences accessibles ou maîtrisées par l'industrie française et pour être en mesure de développer de nouvelles technologies et de nouveaux types d'armement intégrant les évolutions récentes observées dans les domaines comme la cybernétique, l'espace, le traitement de l'information, les drones, et la robotique, sans que cette liste soit définitive. Le Livre blanc de 2013 a fait du maintien des compétences de ce cœur une priorité de haut niveau.

Les programmes d'armement, mais aussi l'ensemble des activités qui concourent au maintien de ces compétences (études amont, subventions, soutien des matériels...), ont été ajustés de manière à concilier les contraintes calendaires d'équipement en capacités militaires et les principaux impératifs de continuité et de viabilité de l'activité industrielle : bureaux d'études et production. Des négociations de contrats ont été conduites sur la plupart des grands programmes afin d'adapter les cibles et les cadences de production en cohérence avec la trajectoire assurant la réalisation des formats prévus par la présente loi.

Le niveau de la dépense annuelle consacrée aux programmes d'armement permettra d'assurer la poursuite des programmes en cours. Tous les principaux secteurs de compétences de notre industrie de défense seront préservés, à savoir l'aéronautique-drones de combat, les missiles, l'aéronautique de transport, les hélicoptères, les sous-marins, les navires armés de surface, l'armement terrestre, le renseignement-surveillance et les communications-réseaux.

L'industrie de défense, sur ces bases, a d'ores et déjà été en mesure de remporter des succès importants à l'exportation (par exemple, les contrats RAFALE et FREMM avec l'Egypte, RAFALE avec le Qatar ou FALCON EYE avec les Emirats arabes unis). D'autres succès sont attendus : RAFALE, systèmes de missiles, frégates, corvettes et navires de différents types, véhicules blindés VBCI, canons CAESAR, hélicoptères NH 90 et TIGRE permettant à l'industrie de défense de jouer un rôle important sur le marché international.

4.2. Une priorité à la recherche et technologie

Dans une période de forte contrainte financière et alors que la compétition internationale va s'exacerber du fait de la réduction de nombreux marchés nationaux et de l'affirmation de nouveaux acteurs mondiaux dans l'industrie de défense, le maintien d'un effort substantiel de recherche et technologie (R&T) constitue un objectif majeur de la présente loi. La gouvernance de la R&T a été adaptée et organisée par grands domaines industriels, pour relever simultanément les défis capacitaires, industriels et technologiques, souvent dans le cadre de coopérations internationales, en interaction avec le monde civil.

Les crédits destinés aux études amont représenteront 0,73 Md€ en moyenne annuelle sur toute la période de la loi, effort similaire à celui qui a été réalisé depuis le redressement opéré en 2013. Ils permettent de développer les technologies nécessaires aux futures capacités militaires pour lesquelles une autonomie partielle ou totale est requise. Ils assureront la disponibilité, la viabilité et la compétitivité des compétences industrielles et étatiques associées, en exploitant, chaque fois que ce sera justifié, les voies de coopération internationale. Dans le cadre de la stratégie de développement durable du ministère de la défense, ces crédits continueront de favoriser l'écoconception des équipements de défense, qui permet d'augmenter leur autonomie, de diminuer leur consommation énergétique et qui facilite leur démantèlement.

Les priorités 2014-2019 porteront plus spécifiquement sur :

- la préparation du renouvellement des deux composantes de la dissuasion ;

- la conception des futurs aéronefs de combat au travers d'une dépendance mutuelle organisée autour du couple franco-britannique, la préparation des évolutions du Rafale, l'autoprotection et les travaux spécifiquement militaires sur les hélicoptères, l'insertion des drones dans la circulation aérienne en coopération européenne ;

- la montée en puissance de la rationalisation de l'industrie franco-britannique pour le renouvellement et la rénovation des systèmes de missiles ;

- la lutte sous-marine, les systèmes de combat naval modulaires opérant en réseaux, les architectures innovantes pour les bâtiments de surface ;

- la montée en puissance de la cyberdéfense ;

- la poursuite des efforts sur la protection des véhicules, des équipages et des combattants, la surveillance des itinéraires ; les nouvelles technologies pour munitions ;

- la préparation de futurs programmes spatiaux d'écoute, d'observation et de communication ; la poursuite de l'effort sur le traitement des images, la guerre électronique, l'exploitation et le traitement des données de renseignement, la numérisation de l'environnement géophysique, les évolutions des systèmes de radionavigation ;

- la lutte antidrones.

L'excellence des compétences industrielles sera maintenue dans les autres domaines, notamment sur les systèmes de communications.

L'effort de coopération avec la recherche civile sera poursuivi pour susciter et encourager les synergies autour des technologies duales, démultiplier l'efficacité de politiques publiques de soutien à l'innovation et faire partager les enjeux de la défense à la recherche civile. Les axes suivants seront privilégiés : l'augmentation du soutien aux PME-PMI-ETI innovantes au travers des dispositifs du pacte défense PME (21) opérés en partenariat, l'orientation de la recherche civile à partir des attentes de la défense. En mars 2015, ont été réalisées une augmentation de 25 % en trois ans des montants consacrés au dispositif RAPID et la mise en place du dispositif ASTRID Maturation, conformément au pacte défense PME. De plus, le ministère de la défense renforcera les synergies entre les études amont, les activités des organismes et écoles sous tutelle défense (ONERA, ISL...) et la recherche duale (CNES et CEA).

(21) Notamment RAPID (régime d'appui aux PME pour l'innovation duale) et ASTRID (accompagnement spécifique des travaux de recherche et d'innovation défense).

4.3. La coopération industrielle

La coopération industrielle, essentiellement à une échelle européenne, répond à un double objectif pour l'Etat : favoriser la réalisation de programmes d'armement en partageant les coûts de développement et asseoir le maintien de certaines compétences existantes ou le développement de nouvelles sur une base plus large, permettant de faire face, dans les deux cas, à la complexité croissante des équipements et des technologies maîtrisées.

Dans cet esprit, la présente loi s'attache à préserver l'essentiel des programmes d'équipement réalisés en coopération européenne. Ceux-ci touchent des secteurs essentiels de l'activité des forces, hors la dissuasion nucléaire proprement dite : renseignement spatial, transport aérien, bâtiments navals, aéromobilité, missiles, drones de combat... Aucun programme européen n'est, en l'occurrence, supprimé. La France, tout en tirant avec ses partenaires les leçons des erreurs qui ont affecté la vie et le financement de certains programmes en raison des lourdeurs de la coopération, encouragera ces projets concrets. En outre, sur un plan politique, elle défendra les orientations suivantes :

- le partage des activités de développement et de production doit désormais être organisé selon un strict principe d'efficacité industrielle et de performance économique en tenant compte des contributions de chacun ;

- les potentialités de l'Agence européenne de défense (AED) et de l'organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR) doivent être exploitées. A cette fin, des moyens humains et matériels suffisants doivent être mis à la disposition de l'AED. Les programmes industriels européens (dits "Pooling & Sharing") sont encouragés, en particulier au niveau des moyens capacitaires ;

- la France veillera que l'industrie européenne joue tout son rôle s'agissant des initiatives de l'OTAN en matière d'acquisition.

Au niveau européen, la France veillera à la mise en place de cadres communs pour le soutien des capacités technologiques et industrielles partagées. Cette démarche initiée dans le domaine des missiles et fondée sur un principe d'interdépendances librement consenties doit pouvoir être étendue à d'autres domaines, dans le cadre d'accords intergouvernementaux bilatéraux, comme celui de l'aviation de combat ou des drones. Dans cet esprit, un projet de drone de reconnaissance de type MALE élaboré en coopération avec l'Allemagne et l'Italie est en cours de définition. Il viserait à équiper les armées à partir de 2025 et à offrir une alternative européenne dans ce segment.

La réussite d'une démarche de partage efficace des coûts et de répartition des technologies passe aussi par la définition de mécanismes de transfert de technologies optimisés et fluides au sein des groupes industriels construits avec nos partenaires. Différentes initiatives en cours s'inscrivent dans cette démarche, dans le domaine des missiles ou pour la préparation de futurs drones de combat (UCAV). La poursuite des travaux engagés avec l'Allemagne dans le domaine des armements terrestres et le Royaume-Uni dans le domaine des missiles tactiques démontrent la pertinence de cette approche et l'existence de solutions favorables à la compétitivité. La politique industrielle doit aussi favoriser la réussite d'opérations de consolidation industrielle européennes, qui renforceront la pérennité de l'appareil européen dans ce domaine. A l'image du rapprochement en cours avec l'Allemagne dans le domaine de l'armement terrestre, l'Etat favorisera, par sa politique d'acquisition mais aussi par son implication d'actionnaire, tous les mouvements permettant la création de leaders européens compétitifs dans leurs domaines.

La dispersion et la fragmentation actuelles de l'industrie de défense en Europe sont une source de duplications inutiles et coûteuses et un facteur de faiblesse sur le plan de la compétitivité économique comme sur le plan politique par les divisions qu'elles entraînent. La politique industrielle doit aussi favoriser la réussite d'opérations de consolidation industrielles européennes, qui renforceront la pérennité de l'appareil européen dans ce domaine.

4.4. La politique d'exportation

Le soutien aux exportations de défense constitue un volet majeur de la politique industrielle du Gouvernement, allant de pair avec une pratique exigeante du contrôle.

Les exportations d'armement représentent en effet plus de 30 % des 15 milliards d'euros de chiffre d'affaires du secteur de l'industrie de défense dans l'économie française et sont donc à la fois un signe et un facteur de sa compétitivité. La France se conforme strictement aux critères de la position commune 2008/944/PESC du Conseil, du 8 décembre 2008, définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d'équipements militaires.

En 2012, les prises de commande ont été de 4,8 milliards d'euros. En 2013, elles se sont élevées à 6,87 milliards, soit une augmentation de plus de 40 %. En 2014, elles ont excédé tous les résultats enregistrés jusqu'ici en atteignant 8,3 milliards d'euros, soit un nouvel accroissement de 20 %. La conclusion de la vente de 24 RAFALE à l'Egypte début 2015, puis la signature avec le Qatar d'un contrat pour 24 autres appareils, laissent présager une année exceptionnelle qui consacre une méthode associant de façon coordonnée les autorités politiques, les armées et les industriels. L'importance du soutien des armées aux opérations d'exportation justifie un effort particulier en matière d'effectifs, qui est traduit dans la présente loi. L'intervention étatique de la DGA est de plus en plus requise par les Etats clients pour assurer l'accompagnement de l'exécution des contrats commerciaux. Celui-ci pourra conduire à la mise en place in situ de personnel de la défense.

Les exportations d'armement passent de plus en plus par la mise en œuvre de coopérations industrielles et techniques au service de partenariats stratégiques et des relations globales de défense que la France entend développer. En s'engageant dans des relations d'armement avec la France, notamment par la signature de grands contrats, ces pays renforcent durablement nos liens, tant au niveau militaire qu'au niveau politique, économique et industriel, et deviennent ainsi de véritables partenaires. En alimentant les chaînes de production principalement, les commandes à l'exportation contribuent à la pérennité de nos entreprises ainsi qu'à notre autonomie stratégique. Elles concourent aux capacités d'autofinancement de l'industrie. Les contraintes budgétaires et le coût croissant des systèmes d'armes les rendent indispensables comme complément du marché intérieur, réduisant la dépendance des entreprises par rapport aux évolutions des commandes de l'Etat et renforçant leurs capacités d'autofinancement.

La stratégie d'exportation d'armement s'inscrit pleinement dans le cadre de la Charte des Nations unies, qui reconnaît, dans son article 51, à tout Etat membre le droit de la légitime défense, individuelle ou collective. Elle s'appuie sur l'application de normes internationales interdisant ou réglementant l'usage de certaines armes, tout en luttant contre la prolifération et les trafics illicites. La France continue de s'impliquer dans l'élaboration de normes internationales rigoureuses, comme les traités visant à interdire certaines armes frappant sans discrimination des populations civiles, le traité sur le commerce des armes, signé le 3 juin 2013 à New York, et les outils internationaux et européens de contrôle des flux de matériels sensibles.

Il est régulièrement rendu compte des résultats de la stratégie d'exportation au Parlement, par les rapports annuels réalisés à cette fin et le débat devant les commissions parlementaires auxquels ils donnent lieu.

5. Les ressources financières

A compter de la promulgation de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense, le périmètre de la présente loi de programmation porte sur l'ensemble de la mission “ Défense ”, hors contribution au compte d'affectation spéciale “ Pensions ” et dans la structure de la loi de finances pour 2015 (1).

Face à l'évolution du contexte international et intérieur, le Président de la République a fait le choix d'accroître la dépense de défense de 3,8 Md € par rapport à la trajectoire initiale de la loi de programmation militaire, afin de donner à la France les moyens de mettre en œuvre un modèle d'armée ambitieux à l'horizon 2025, apte à répondre à l'évolution des enjeux internationaux et au besoin de sécurisation du territoire national. Cet effort s'élèvera à 162,41 Md € courants sur la période 2015-2019.

Ressources sur le périmètre de la loi de programmation militaire telle que modifiée par l'actualisation

(En milliards d'euros)

Dès l'année 2015 et pour les années suivantes, les ressources de la programmation militaire proviendront intégralement des crédits budgétaires de la mission “ Défense ” et des ressources issues des cessions d'emprises immobilières et de matériels militaires.

Ainsi, les crédits budgétaires ouverts en loi de finances initiale pour 2015 sur la mission “ Défense ” seront complétés dans la plus prochaine loi de finances rectificative par une ouverture de 2,14 Md € en substitution des crédits inscrits en 2015 sur le compte d'affectation spéciale “ Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat ”.

(22) Il inclut également les ressources exceptionnelles retracées en dehors de la mission Défense , mais ne prend pas en compte les fonds de concours et attributions de produit rattachés à cette mission.

Ressources sur le périmètre de la loi de programmation

(En milliards d'euros)

	2013 (pour information)	2014	2015	2016	2017	2018	2019	Total 2014-2019
Ressources totales	31,38	31,38	31,38	31,38	31,56	31,78	32,51	189,98
Dont crédits budgétaires	30,11	29,61	29,61	30,13	30,65	31,50	32,36	183,86

Les ressources indiquées dans le tableau pourront être complétées d'un montant de 0,5 milliard d'euros, conduisant au total révisé de 190,48 milliards d'euros courants sur la période, en cas de besoin, afin que la soutenabilité financière des opérations d'investissement soit garantie sur toute la durée de la programmation.

5.1. Nature des ressources

A compter de son actualisation, les ressources définies par la présente loi de programmation militaire se composent de :

-161,48 Md € courants de crédits budgétaires ouverts en loi de finances initiale sur le périmètre du budget général sur la période 2015-2019 et, pour 2015, dans la plus prochaine loi de finances rectificative. S'élevant à 31,15 Md € courants en 2015, la ressource budgétaire augmentera pour atteindre 33,87 Md € en 2019 selon la chronique figurant ci-dessus ;

-0,93 Md € de ressources issues de cessions immobilières et de cessions de matériels militaires sur la période 2015-2019.

Montant et calendrier des ressources issues de cessions immobilières et de cessions de matériels militaires

(En milliards d'euros)

	2015	2016	2017	2018	2019	TOTAL 2015-2019
Ressources issues de cessions	0,23	0,25	0,15	0,15	0,15	0,93

5.2. L'effort au profit de l'équipement est consolidé

Le renouvellement de nos matériels continuera à bénéficier d'un volume de crédits significatif sur toute la période de programmation, tout en intégrant un effort supplémentaire sur certaines capacités critiques, notamment l'entretien programmé des matériels, la composante “ hélicoptères ”, la capacité de projection aérienne tactique ou encore le renseignement. Une enveloppe de 88 Md € courants sur la période 2015-2019 sera ainsi consacrée à l'équipement. En moyenne, la dotation annuelle s'élèvera à près de 17,6 Md € courants.

En sus d'une majoration des crédits budgétaires de 1 Md € par rapport à la loi de programmation militaire 2014-2019 avant son actualisation au profit de l'équipement (500 M € pour l'entretien programmé des matériels et 500 M € pour les programmes à effet majeur), 1 Md € sont redéployés au bénéfice des opérations d'armement, du fait de l'évolution favorable des indices économiques depuis le vote de la loi de programmation militaire 2014-2019 avant son actualisation.

(En milliards d'euros)

Parmi les équipements, l'effort au profit de la dissuasion nucléaire s'élèvera, sur la période 2015-2019, à environ 19,7 Md € courants.

Les opérations d'équipement conventionnel seront financées à hauteur de 41,8 Md € sur la période 2015-2019. Celles-ci regroupent :

-les programmes à effet majeur, auxquels sera consacrée une ressource d'environ 29 Md € ;

-les programmes d'environnement et les équipements d'accompagnement qui complètent la cohérence capacitaire et organique des forces (12,8 Md €).

Pour les crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels et à l'infrastructure, la programmation prévoit d'y consacrer, respectivement, 18,2 Md € et 5,3 Md € entre 2015 et 2019.

Les études amont seront également préservées, avec une dotation annuelle moyenne de 0,73 Md € courants (y compris les études relatives aux opérations de dissuasion).

5.3. Le financement des opérations extérieures

Afin de sécuriser le financement des opérations extérieures, la programmation repose sur une dotation prévisionnelle annuelle dans le budget de la mission Défense en adéquation avec les nouveaux contrats opérationnels et les priorités stratégiques définis dans le Livre blanc. Par rapport à la période précédente, il est en particulier tenu compte de la limitation de nos engagements, dans le modèle retenu, à une moyenne de trois théâtres importants, de l'adaptation de notre dispositif en Afrique aux nouvelles menaces sur la sécurité des pays amis et de la nécessaire reconfiguration du dispositif actuel des forces prépositionnées, en cohérence avec les analyses précitées.

La présente programmation retient un montant de 450 M€ pour la dotation prévisionnelle annuelle au titre des opérations extérieures.
En gestion, les surcoûts nets (hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales) non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel.

5.4. Le financement des dépenses de fonctionnement et d'activité

Le ministère de la défense poursuivra les efforts d'économies entrepris sur ses coûts de fonctionnement. Dans le même temps, les forces armées sont appelées à renforcer leur activité opérationnelle tant en intensité que dans la durée.

L'effort qui en résulte permettra de stabiliser en valeur les crédits au profit du fonctionnement et de l'activité (3,5 Md € courants en moyenne par an, hors provision OPEX).

Toutefois, en cas de hausse du prix constaté des carburants opérationnels, la mission “ Défense ” bénéficiera de mesures financières de gestion et, si la hausse est durable, des crédits supplémentaires seront ouverts en construction budgétaire, pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation et à l'activité opérationnelle des forces.

(1) Il inclut également les ressources issues de cessions immobilières retracées en dehors de la mission “ Défense ”, ainsi que les produits de cessions de matériels militaires sur 2016-2019, mais ne prend pas en compte les autres fonds de concours et attributions de produit rattachés à cette mission.

6. Politique de ressources humaines et évolution des effectifs

Le niveau d'engagement maximal et l'accroissement de la menace sur le territoire national imposent une mobilisation et une disponibilité d'effectifs rendant nécessaire une révision des déflations initialement prévues.

Les besoins opérationnels nouveaux requièrent des créations de postes (maintien dans la durée du dispositif de protection, renforcement des compétences expertes en renseignement et cyberdéfense) et le renoncement à un certain nombre de suppressions (nouveau format de la force opérationnelle terrestre, protection des sites sensibles, soutien).

Cependant, ces créations et moindres suppressions n'ont pas pour effet d'annuler la totalité des déflations prévues, pas plus qu'elles n'aboutissent, sur la durée de la loi de programmation militaire, à un solde de créations nettes d'emploi pour la mission "Défense".

Ce sont ainsi 22 317 postes qui seront supprimés sur la période 2015-2019, pour notamment gager les créations brutes de postes indispensables pour assurer le contrat "protection" et poursuivre la transformation du ministère.

Les hommes et les femmes du ministère de la défense partagent des valeurs communes. Ils ont choisi, sous divers statuts, de servir leur pays, qui, grâce à eux, est en mesure de faire face à tout type de crise et qui a vis-à-vis d'eux un devoir de solidarité. C'est pourquoi, au moment où l'évolution du ministère de la défense prévue par le Livre blanc impose la conduite d'actions particulièrement délicates dans le domaine des ressources humaines, une gestion attentive, proche du personnel, devra être entreprise, compte tenu de l'importance des déflations déjà opérées et de celles qui résultent de la présente loi. En effet, à son échéance, ce sont 63 250 suppressions de postes, hors externalisation, qui auront été réalisées au ministère de la défense en douze ans, entre 2008 et 2019.

6.1. La condition du personnel

Le ministère de la défense engage une nouvelle évolution de grande envergure, qui ne pourra être conduite efficacement à son terme sans l'adhésion et la mobilisation de l'ensemble des personnels civils et militaires. Une attention particulière devra être portée à la condition du personnel en assurant une équité de traitement. Les conditions de vie et d'exercice dans lesquelles civils et militaires remplissent leurs missions, au-delà des compensations financières existantes, devront être mieux prises en compte.

Cette prise en compte s'est déjà traduite, en 2014, par un plan ministériel d'amélioration de la condition du personnel sous enveloppe budgétaire, visant à rechercher des pistes d'amélioration, notamment dans les domaines du logement, de l'aide sociale, du soutien familial et de la chaîne des soutiens.

Elle se traduira également par le maintien d'un réseau territorial de compétences en matière de ressources humaines de proximité, au sein de chaque unité et de chaque formation.

En ce qui concerne plus spécifiquement la condition militaire, qui recouvre l'ensemble des obligations et des sujétions propres à l'exercice du métier militaire, ainsi que les garanties et les compensations que la Nation estime nécessaire d'apporter aux militaires, elle doit être appréhendée à l'aune de son impact sur l'emploi des forces. Par sa répercussion sur le moral du personnel, elle est un élément constitutif de la capacité opérationnelle des forces et, partant, du succès de leur engagement sur tous les théâtres, en métropole, en outre-mer et à l'étranger. L'engagement de la Nation dans ce domaine doit être sans faille et prendre en compte le militaire et sa famille.

L'indispensable simplification du dispositif indemnitaire des militaires sera poursuivie, à enveloppe constante.

De même, un effort particulier de reconnaissance sera entrepris à l'égard des militaires blessés au service de notre pays. Les modalités de la généralisation du droit au port de l'insigne des blessés, actuellement régi par la loi n° 52-1224 du 8 novembre 1952 réglementant le port de l'insigne des blessés de guerre, à l'ensemble des militaires ayant subi, en situation de guerre comme en opération extérieure, une blessure physique ou psychique constatée par le service de santé des armées seront déterminées par un décret pris après avis du Conseil d'Etat.

Enfin, dans l'attente de la mise en place du nouveau calculateur "Source Solde", le dispositif de suivi mis en place pour rendre compte au ministre de la défense des réponses apportées aux dysfonctionnements du système de solde Louvois sera pérennisé.

6.2. La concertation et le dialogue social

La rénovation de la concertation et du dialogue social seront la règle afin que les attentes et les interrogations soient mieux entendues.

L'évolution de la concertation se traduira pour les militaires par le droit de créer et d'adhérer à des associations professionnelles nationales de militaires (APNM). Le cadre de ces associations nouvelles est donc créé par la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense. Dans le respect en particulier des obligations de neutralité, de disponibilité et d'obéissance requises par l'état militaire, ces associations auront pour objet de préserver et de promouvoir les intérêts des militaires en matière de condition militaire.

Avec ces nouveaux acteurs du dialogue interne aux armées, directions et services, et au ministère, le dispositif actuel de concertation sera renforcé. Pour être plus réactif et plus efficace, le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) - auquel les APNM pourront participer en fonction de leur représentativité - verra le nombre de ses membres réduit et sera professionnalisé. Ses membres gagneraient en légitimité s'ils étaient choisis parmi les présidents de catégorie ou anciens présidents de catégorie, élus par leurs pairs et rompus au dialogue avec le commandement.

Les APNM représentées au Conseil supérieur de la fonction militaire auront vocation à être représentées aussi aux conseils d'administration des établissements publics dont l'activité a trait à la condition militaire, comme la Caisse nationale militaire de sécurité sociale, l'institution de gestion sociale des armées et les fonds de prévoyance.

Les conseils de la fonction militaire (CFM) resteront l'outil du dialogue interne à chaque armée, direction ou service.

Enfin, sur le plan de l'expression et des libertés fondamentales, sera poursuivi le chantier ouvert à l'occasion de la quatre-vingt-dixième session du CSFM, en décembre 2013, afin de déterminer les évolutions possibles, en cohérence avec les exigences propres à la neutralité des armées et à leur cohésion. Des travaux qui associeront étroitement les parlementaires seront engagés pour tirer les conséquences, notamment législatives, des récentes décisions du Conseil constitutionnel en matière de droit des militaires à se présenter à des élections locales. Cette démarche devra aboutir à temps pour les prochaines élections locales.

L'évolution du dialogue social pour les personnels civils passera, quant à lui, par une association plus étroite des organisations représentatives de ces personnels à la mise en œuvre des mesures de réorganisation du ministère de la défense.

6.3. L'évolution des effectifs

Les réformes engagées dans le domaine des ressources humaines visent à obtenir un modèle permettant au ministère de répondre aux besoins des armées et de s'adapter aux évolutions futures, attractif et maîtrisé en termes de masse salariale.

Le pilotage de la manœuvre “Ressources humaines” relative à la loi de programmation militaire est confié au secrétaire général pour l'administration, secondé par le directeur des ressources humaines du ministère de la défense et par le directeur des affaires financières. Le secrétaire général est responsable devant le ministre de la maîtrise des effectifs et de la masse salariale au sein du programme 212, qui regroupe les crédits du titre 2. Le succès de cette gouvernance rénovée reposera sur la capacité du ministère à mettre en œuvre des systèmes d'information performants, interconnectés et sécurisés, propres à garantir une vision “Ressources humaines” ministérielle des effectifs, des emplois et des compétences.

Les évolutions d'effectifs obéiront à un triple principe de prévisibilité, d'équité et de transparence. Les arbitrages rendus, année après année, veilleront par conséquent à préserver le plus possible les unités opérationnelles, à éviter au maximum les dissolutions d'unités, à faire des choix en cohérence avec le schéma d'organisation fonctionnelle de nos forces, à intégrer les contraintes économiques, y compris en termes d'aménagements existant dans les garnisons, à prendre en considération les paramètres d'aménagement mais aussi socio-économiques des territoires et à préserver le lien armée-Nation par une présence géographique de nos armées cohérente. A cet égard, tous les organismes du ministère contribueront à la réalisation de l'objectif, tout particulièrement les services centraux, les soutiens et les états-majors.

La diminution des effectifs de la mission “Défense”, initialement prévue à hauteur de 33 675 équivalents temps plein (ETP), est atténuée de 18 750 ETP et s'établira sur la période 2014-2019 à 14 925 déflations, hors effectifs de volontaires liés à l'expérimentation du service militaire volontaire (SMV). Cette réévaluation répond aux objectifs opérationnels et de gestion fixés dans le Livre blanc et à la nécessité de renforcer dans la durée la protection du territoire national.

Les éventuelles diminutions d'effectifs du service industriel de l'aéronautique viendront en déduction de cette cible. Les éventuelles augmentations d'effectifs de ce service viendront en augmentation du plafond des emplois autorisés du ministère de la défense et des contingentements d'effectifs militaires par grade et échelle de solde. De même, les gains en effectifs obtenus au titre des éventuelles externalisations seront comptabilisés, pour la part excédant le transfert de ressources de masse salariale nécessaire aux contrats d'externalisation.

L'évolution totale des 14 925 effectifs respectera le cadencement suivant, hors effectifs liés à l'expérimentation du SMV :

Les effectifs du ministère de la défense atteindront ainsi 261 161 équivalents temps plein employés (ETPE) en 2019, dont 256 579 rémunérés par le titre 2 de la mission “Défense” (2).

Sur la durée de la présente loi, la répartition des déflations devra veiller, en fonction de leurs missions respectives, à une réduction équitable entre personnel militaire et personnel civil et permettre à chaque catégorie de personnel, dans le cadre de la politique mise en œuvre par les gestionnaires, de disposer d'une visibilité réelle sur ses perspectives professionnelles.

S'appuyant sur un modèle ressource humaine stabilisé, la déflation des effectifs militaires entre 2014 et 2019 sera de l'ordre de 9 400.

Au sein de la catégorie des officiers, l'effort de dépyramidage sur les grades supérieurs sera résolument poursuivi, conformément aux orientations de “Politique RH 2025”. Il s'attachera donc à réduire le poids relatif des effectifs d'officiers supérieurs, en particulier de colonels et de lieutenants-colonels ou assimilés.

La réalisation des effectifs intégrera également un effort de rééquilibrage des compétences au profit des spécialités déficitaires.

Des outils incitatifs d'aide au départ seront consolidés et ciblés et des mesures incitatives au recrutement dans des spécialités déficitaires sensibles seront mises en place pour réaliser ces objectifs.

Si les effectifs du personnel civil seront réduits de l'ordre de 5 500 postes, une augmentation de la proportion de personnel de catégories A et B sera dans le même temps autorisée afin de mettre en œuvre les renforts décidés, notamment dans le domaine de la cybersécurité, et pour répondre aux besoins de montée en compétences des employeurs dans certains métiers et dans la durée. Cette manœuvre, alliée à la poursuite de l'accroissement de la proportion du personnel civil dans les postes de niveaux I et II, notamment dans les fonctions d'administration et de soutien, en confortera la place et le rôle au sein du ministère de la défense.

Les évolutions d'effectifs des différentes catégories de personnel civil feront l'objet d'un suivi objectif, qui permettra d'en assurer la traçabilité et la visibilité, et d'un dialogue renforcé reposant sur des parcours professionnels clairement identifiés.

Les déflations restant à conduire résulteront des plans de transformations. Les chantiers d'analyse fonctionnelle sont déjà engagés et portent sur l'ensemble du périmètre des soutiens, administrations et états-majors (cf. 7.2).

6.4. La maîtrise de la masse salariale

Le renforcement du pilotage des effectifs et de la masse salariale du ministère est engagé. L'action déterminée de l'ensemble des acteurs en charge de ce domaine a permis, en 2014, de tenir l'ensemble des objectifs qui leur avaient été fixé.

En cas de risque de dépassement de la masse salariale (hors dépenses hors socle ) qui ne serait pas dû à une mesure générale non connue au moment de la construction de la loi de finances, le ministère de la défense proposera et mettra en œuvre des mesures d'économies permettant de couvrir ce risque.

La rénovation de la gouvernance de la politique de ressources humaines et de son volet budgétaire confie la responsabilité des dépenses de personnel aux gestionnaires, précisément chargés de la gestion de ces personnels, sous l'autorité fonctionnelle du directeur des ressources humaines, et du directeur des affaires financières, responsables opérationnels, dans leurs domaines de compétence, de la gestion et de la maîtrise des crédits du titre 2.

Pour une meilleure visibilité de l'effet des déflations sur la masse salariale, la présentation du titre 2 (27) dans le rapport annuel d'exécution de la loi de programmation militaire fera apparaître, pour chaque annuité, l'évolution :

- d'une part, des rémunérations et charges afférentes (économies brutes liées à la déflation, atténuées des mesures générales et catégorielles et complétées du glissement vieillesse technicité) ;

- d'autre part, des dépenses conjoncturelles de l'accompagnement des restructurations.

(27) Hors CAS pensions et OPEX, mais y compris le Service de santé des armées.

6.5. Les mesures d'accompagnement

La réalisation des objectifs de déflation, de dépyramidage, d'évolution de compétences et de maîtrise de la masse salariale, dans la logique de flux qui caractérise la gestion du personnel militaire, est conditionnée par la mise en œuvre effective de mesures d'aide au départ. Ces mesures d'accompagnement seront mises en œuvre afin que les départs et les mobilités s'effectuent dans le respect de chacun, avec équité et transparence, et en garantissant des préavis suffisants. Elles concernent ainsi les personnels civils comme militaires et sont adaptées aux statuts et besoins de chaque catégorie et aux objectifs de déflation par catégorie. Ces leviers portent sur :

- le renforcement de la reconversion, pour les personnels militaires ;

- des mesures financières d'incitation au départ, intéressant environ en moyenne 1 500 militaires et 400 civils par an, et d'incitation à la mobilité ;

- les reclassements dans les fonctions publiques, avec un potentiel supérieur à 2 100 par an pour le personnel militaire.

6.5.1. Les mesures spécifiques pour le personnel militaire

Pour atteindre l'objectif fixé par le nouveau modèle d'armée, des mesures conjoncturelles d'accompagnement viseront à permettre la réalisation des objectifs de déflation, tout en participant à l'atteinte de la pyramide cible. Elles concernent notamment la promotion fonctionnelle (PF), la pension afférente au grade supérieur (PAGS) et le pécule d'incitation au départ (PMID). Ces mesures s'ajoutent au dispositif pérenne de la disponibilité rénovée.

L'ensemble de ces mesures doit permettre d'élargir le vivier des officiers et des sous-officiers éligibles au bénéfice d'une aide au départ, d'en faciliter la reconversion en permettant un départ plus jeune et de conduire la manœuvre de dépyramidage.

6.5.2. Des mesures spécifiques nécessaires pour le personnel civil

Un plan d'accompagnement des restructurations proche du dispositif utilisé lors de la précédente loi de programmation est également indispensable. Il visera à favoriser la mobilité interne au ministère et vers les autres fonctions publiques, en encourageant la recherche de solutions individualisées, tenant compte des attentes et des contraintes de chaque personnel. Il comporte également un volet incitatif aux départs volontaires. Les mesures spécifiques au ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2019, porteront donc sur :
- le complément spécifique de restructuration pour les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée ;
- l'indemnité de conversion attribuée aux ouvriers de l'Etat ;
- le complément exceptionnel de restructuration attribué aux ouvriers de l'Etat ;
- l'indemnité de départ volontaire accordée aux personnels ouvriers de l'Etat ;
- l'indemnité de départ volontaire pour création ou reprise d'entreprise pouvant être attribuée aux ouvriers de l'Etat quittant l'administration et créant ou reprenant une entreprise privée.

Les principales évolutions du dispositif par rapport à celui de la loi de programmation militaire précédente concernent les conditions d'octroi des indemnités destinées aux ouvriers de l'Etat, qui ne nécessitent plus d'occuper un poste restructuré.

7. La modernisation du ministère de la défense

7.1. La réforme de l'organisation et de la gouvernance du ministère de la défense

La rénovation de la gouvernance et de l'organisation des grandes fonctions d'administration et de soutien du ministère de la défense favorisera la réalisation du modèle d'armée défini dans le Livre blanc. Elle s'inscrira dans l'effort de modernisation de l'action publique. Elle prend la forme d'un programme ministériel de modernisation et de simplification qui détaille l'ensemble des projets de transformation organiques, fonctionnels et transverses du ministère.

L'action publique au sein du ministère de la défense associera, sous l'autorité du ministre, ses grands subordonnés :

- le chef d'état-major des armées en tant que responsable des contrats opérationnels, de la préparation et de l'emploi des forces ainsi que de la préparation de la programmation ;

- le délégué général pour l'armement en tant que responsable de l'équipement des forces et de la préparation de l'avenir technologique et industriel du pays ;

- le secrétaire général pour l'administration comme seul responsable fonctionnel transversal pour l'ensemble des fonctions d'administration générale, budgétaires, financières et de ressources humaines.

Au regard des enjeux opérationnels, financiers et organisationnels, sont considérés comme prioritaires, dans le périmètre des fonctions d'administration et de soutien, les six domaines suivants : la gestion des ressources humaines, l'organisation de la chaîne financière, l'organisation des soutiens en bases de défense, le maintien en condition opérationnelle des matériels (MCO), les relations internationales et la sécurité des installations. Pour chacun de ces domaines, les décisions suivantes ont été arrêtées et mises en œuvre :

- l'unification des crédits de personnel (titre 2) sous la responsabilité du secrétaire général de l'administration, appuyé sur une direction des ressources humaines ministérielle dotée d'une autorité fonctionnelle renforcée sur tous les organismes gestionnaires, pour simplifier la répartition des compétences et garantir le pilotage et la maîtrise des effectifs et de la masse salariale ;

- le renforcement de l'autorité fonctionnelle de la direction des affaires financières pour améliorer la qualité et le contrôle de l'information budgétaire et comptable utilisée par les acteurs du ministère et les décideurs budgétaires externes, pour les budgets annuels et la programmation, sur tous les types de dépenses ;

- la simplification et l'optimisation de l'organisation territoriale des soutiens pour améliorer la qualité du soutien rendu aux forces et aux formations soutenues en bases de défense, tout en favorisant l'efficience des services. Cette démarche s'appuie sur une rénovation de la gouvernance ministérielle, l'intégration des groupements de soutien des bases de défense au service du commissariat des armées et le renforcement du pilotage du commandement des bases de défense, centré sur la coordination des services de soutien et la qualité du service rendu ;

- l'amélioration de l'organisation de l'entretien des matériels et le déploiement du projet relatif à la chaîne de soutien permettront de mieux maîtriser la programmation et les coûts logistiques et d'améliorer la disponibilité des matériels ;

- l'unification et la simplification de la fonction internationale sont réalisées avec la création d'une direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS), afin, notamment, de garantir une meilleure cohérence dans les multiples aspects de l'action internationale d'un ministère très sollicité et dans l'élaboration de la stratégie de défense, tout en optimisant les effectifs et la masse salariale concernée au sein du ministère ;

- le renforcement, d'une part, de la protection des installations, des moyens et des activités du ministère de la défense et, d'autre part, de la protection des opérateurs privés relevant des secteurs d'activité d'importance vitale "activité militaire de l'Etat" et "activités industrielles de l'armement", par la création d'une direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense (DPID).

Dans le même temps, le projet "Balard" regroupera, dès 2015, sur un site unique, les états-majors, directions et services auparavant dispersés en Ile-de-France.

Ce projet, levier de modernisation, a notamment pour objectifs :

- l'amélioration de la gouvernance du ministère grâce à la colocalisation de l'administration et des états-majors sur un seul site ;

- la rationalisation des effectifs de l'administration centrale ;

- l'optimisation du coût du soutien grâce à la mutualisation ou l'externalisation des services ;

- la modernisation des conditions de travail pour les agents civils et militaires qui travailleront sur le site ;

- la rationalisation de la gestion des emprises immobilières de la défense et la valorisation immobilière résultant de l'optimisation du site et de la cession d'une ressource foncière importante en plein Paris ;

- la déconcentration en province des services dont le maintien en région parisienne n'est pas indispensable.

7.2. L'accompagnement social et économique des restructurations

La poursuite de la transformation de l'organisation du ministère, la modernisation de ses modes de fonctionnement et l'adaptation du format aux nouveaux contrats opérationnels se traduiront par des déflations d'effectifs et des mesures de restructuration.

Ces restructurations seront coordonnées afin d'optimiser le plan de stationnement du ministère, dans un souci de mutualisation des soutiens, de densification des emprises et de réduction des dépenses de fonctionnement.

Le dispositif d'accompagnement comprendra un accompagnement social des agents du ministère, un accompagnement économique des territoires impactés par les mesures de restructuration et un accompagnement immobilier.

7.2.1. L'accompagnement social des restructurations

Les hommes et les femmes de la défense méritent une attention toute particulière. Elle se traduira par des mesures d'accompagnement social, adaptées aux enjeux des déflations décidées et des restructurations à conduire.
Le plan d'accompagnement des restructurations (PAR) comportera des mesures financières d'incitation et d'accompagnement au départ et à la mobilité. Elles comprendront pour les militaires la promotion fonctionnelle, l'octroi d'une pension afférente au grade supérieur et le pécule défiscalisé d'incitation au départ. Le volet civil du PAR visera à favoriser la mobilité interne au ministère et vers les autres fonctions publiques en favorisant la recherche de solutions individualisées. Il comportera également un volet incitatif aux départs volontaires.

(En millions d'euros)

7.2.2. L'accompagnement économique des territoires

Un accompagnement économique adapté à la situation spécifique de chacun des territoires les plus sévèrement affectés par les conséquences des mesures de restructuration de la défense sera réalisé au travers, principalement, d'une démarche de contractualisation au bénéfice des territoires et de mesures d'ordre fiscal. L'instrument privilégié de cette démarche sera le contrat de redynamisation de site de défense (CRSD) élaboré, sous l'égide du préfet et conjointement avec l'ensemble des collectivités territoriales concernées, par les services du commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) et de la délégation à l'accompagnement des restructurations (DAR). Le dispositif de cession à l'euro symbolique de certaines emprises libérées par la défense a été reconduit par la loi de finances pour 2015, moyennant quelques aménagements, pour les collectivités les plus fortement affectées par les restructurations.

Les préfets seront chargés d'assurer la mise en œuvre de ce dispositif et le suivi des CRSD, en relation étroite avec les administrations centrales concernées. Les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) seront intégrés au volet territorial des contrats de plan Etat-régions (CPER).

Les interventions de l'Etat seront recentrées et concentrées sur un nombre limité d'actions choisies parmi les plus structurantes et les plus efficientes, parmi lesquelles figureront nécessairement celles dont la finalité principale sera la reconversion des sites libérés par la défense.

Un montant global de 150 M€ sera affecté à cet accompagnement économique via le fonds pour les restructurations de la défense (FRED) à hauteur des deux tiers du total et le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) à hauteur d'un tiers du total.

Par ailleurs, un dispositif de prêt participatif de revitalisation (reprise et développement) au bénéfice de PME situées dans les territoires affectés par les restructurations de défense a été mis en place dans le cadre de la Banque publique d'investissement, dans la continuité de l'action antérieure de la société SOFIRED et en association avec le ministère de la défense.

Le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT), instauré par l'article 173 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 (article L. 2335-2-1 du code général des collectivités territoriales) pour leur apporter une aide au fonctionnement, sera maintenu jusqu'au 1er janvier 2022.

7.3. La politique immobilière

Pour remplir ses missions, accueillir la préparation opérationnelle des forces, développer et maintenir en condition ses équipements et soutenir son personnel et son fonctionnement, le ministère de la défense utilise un parc immobilier important en métropole, outre-mer et à l'étranger.

Le ministère de la défense est chargé de l'infrastructure militaire et établit, à ce titre, la programmation des équipements et des infrastructures. Il en contrôle la mise en œuvre. Il prépare les infrastructures nécessaires à l'accueil des unités et des matériels, rationalise les implantations des organismes au sein des villes et cède les emprises et les bâtiments inutiles pour réduire les surfaces utilisées. Cette optimisation de l'infrastructure nécessaire aux forces et aux services est mise en œuvre par la réalisation des schémas directeurs immobiliers.

Les grands programmes nécessitent des infrastructures spécifiques pour accueillir Scorpion, Barracuda, Rafale, A400M, MRTT, FREMM, NH 90 et Tigre. Il faut ajouter les rénovations des réseaux électriques des grands ports rendues indispensables, notamment, par l'arrivée de nouveaux navires ainsi que la rénovation de certaines installations nucléaires. Il est par ailleurs nécessaire de mener une rénovation des hôpitaux et centres médicaux des armées.

Le ministère doit poursuivre et intensifier la mise à niveau des espaces d'entraînement de l'armée de terre, des plates-formes aériennes ou des installations portuaires liées à l'exploitation nucléaire imposée par l'autorité de sûreté nucléaire de défense. Un effort financier doit également être consenti afin de renforcer, sur l'ensemble du territoire national, la sécurité des emprises militaires face aux menaces de tout ordre.

Les investissements de soutien général ou d'environnement - composante essentielle de la vie quotidienne du personnel et de la condition militaire - la maintenance lourde et l'entretien du patrimoine sont maintenus.
Les ressources budgétaires sont complétées du produit des cessions des immeubles devenus inutiles à la défense. L'intégralité des produits des cessions immobilières réalisées sur la période 2014-2019 sera affectée au financement de l'infrastructure de la défense. La consommation des crédits correspondants est effectuée selon des modalités adaptées. Ce dispositif sera complété par la possibilité ouverte au ministère de la défense d'une indemnisation, à son profit, du transfert des immeubles vers d'autres services de l'Etat. Cette possibilité sera mise en œuvre pour atteindre les hypothèses de cessions de biens immobiliers prévues par la présente loi de programmation militaire.

Le dispositif spécifique de conduite des négociations en vue de l'aliénation des immeubles domaniaux reconnus inutiles au ministère de la défense sera reconduit pour permettre une reconversion des sites par la réalisation de projets d'aménagement urbain ou de développement économique. A cet effet, la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) mènera, en lien avec France domaine, et avec les collectivités concernées, les études d'aménagement et négociera, le cas échéant, la cession amiable sans mise en concurrence.

La réforme engagée du cadre juridique de la dépollution pyrotechnique devra être parachevée avant le 31 décembre 2016 pour faciliter la cession des emprises immobilières.

8. Le renforcement du lien armée-Nation

8.1. Un lien armée-Nation vecteur de cohésion nationale

Le Livre blanc de 2013 souligne l'importance d'un lien fort entre l'armée et la Nation. La cohésion nationale, l'adhésion de la Nation aux politiques mises en œuvre mais également le recrutement, la reconnaissance du métier des armes, le soutien de la population à l'action des forces ainsi que la capacité de résilience face aux crises passent notamment par la pérennité et le renforcement du lien entre les forces armées et la Nation.

A cet égard, renforcer la diffusion de l'esprit de défense est une des clés pour permettre aux Français de mieux appréhender les enjeux liés à la défense et à la sécurité nationale et de comprendre la légitimité des efforts qui leur sont consacrés.

Cette densification de la relation doit se faire au profit de l'ensemble des strates de la population. Le Livre blanc identifie néanmoins un certain nombre d'acteurs à privilégier, parmi lesquels les élus, grâce notamment aux correspondants défense, les trinômes académiques et plus largement les enseignants, l'IHEDN, y compris au travers de son réseau régional, les futurs dirigeants publics ou privés, les réservistes, la jeunesse en général et les étudiants, futurs cadres de la Nation, en particulier, tous susceptibles d'être des relais au sein de la société pour maintenir et développer l'esprit de défense, véritable vecteur de cohésion nationale.

8.2. Un lien armée-Nation densifié et renouvelé

Conformément aux conclusions du Livre blanc, le renforcement de la relation entre tous les secteurs de la défense et la société passe par plusieurs axes d'action concrets :

- renforcer l'implication de la représentation nationale en matière de contrôle de l'activité gouvernementale dans des domaines clés : le suivi et l'actualisation des grands choix de la programmation militaire, le renseignement, les opérations extérieures, la politique d'exportation, notamment. Le lien entre les armées et le pays passe en effet par une pleine association des élus aux décisions concernant la politique de défense ;

- rénover le parcours de citoyenneté, notamment au travers de l'enseignement de défense et d'une refonte des protocoles existants entre la défense et l'éducation nationale ainsi que la défense et l'enseignement supérieur et la recherche. Il s'agit notamment de l'étendre à l'enseignement agricole, jusqu'alors oublié, de renforcer la lisibilité et le dynamisme de chacun des acteurs (trinômes académiques, référents défense, chercheurs, etc.), de développer la formation initiale des enseignants à la défense, en particulier dans le cadre des futures ESPE (26). Il s'agit en outre de développer davantage de synergies dans les domaines de l'égalité des chances, de l'insertion professionnelle des jeunes adultes et de la cohésion sociale. Enfin, il s'agit d'accroître les partenariats avec le monde universitaire et les grandes écoles pour favoriser le rayonnement et le développement de la recherche stratégique et contribuer à la formation des futurs cadres de la Nation sur les questions de défense ;

- renforcer l'impact de la Journée Défense et citoyenneté (JDC). Seul lien institutionnel formel subsistant aujourd'hui entre les jeunes et la défense, la JDC est un complément indispensable à une armée professionnelle pour favoriser l'adhésion du citoyen aux objectifs de défense. Il s'agit non seulement de renforcer le volet défense, mais également de moderniser les vecteurs pédagogiques mis en œuvre afin de mieux les adapter aux modes de communication et aux sujets d'intérêt des jeunes. Un effort particulier sera en outre réalisé pour créer une continuité en amont et en aval de la JDC afin de poursuivre le lien au-delà de cette simple journée ;

- développer le volontariat dans les armées, qui permet à des jeunes de connaître une première intégration parmi les acteurs de la défense nationale ;

- expérimenter, conformément à la demande du Président de la République, pour une durée de deux ans, un service militaire volontaire (SMV) en métropole, inspiré du service militaire adapté (SMA). Ce dispositif, capable d'accueillir jusqu'à mille jeunes Français en situation de décrochage ou de chômage, sera mis en œuvre par le ministère de la défense. Le PMEA du ministère sera abondé à due concurrence en loi de finances pour 2016. Ce dispositif sera adossé à différents partenaires (entreprises, collectivités territoriales, centres de formation) en vue de l'insertion professionnelle de ses stagiaires. Il disposera d'un encadrement militaire et dispensera une formation militaire et professionnelle fondée sur les valeurs humaines reconnues dans les armées. Cette expérimentation fera l'objet d'une évaluation, notamment de l'efficacité du dispositif (taux d'insertion) et de sa soutenabilité financière dans le temps (pérennité des financements partenaires) ;

- proposer à des élèves une aide financière (bourse), au titre d'une formation spécifique, en contrepartie d'un engagement à servir dans les armées comme militaire sous contrat pour une durée déterminée ;

- favoriser la participation des jeunes à différentes activités liées aux commémorations nationales ;

- valoriser le patrimoine des armées. La défense est le deuxième acteur culturel de l'Etat. Elle dispose en effet d'un important patrimoine : archives, bibliothèques, collections des musées nationaux, musées de tradition , etc. Ce patrimoine est à la fois le creuset de l'identité des armées et un levier fort pour rappeler l'héritage de la Nation et entretenir l'esprit de défense. L'objectif est, en particulier, de mieux valoriser l'ensemble de ce patrimoine et de faciliter son accès au plus grand nombre ;

- développer la politique mémorielle. Connaître le passé et sauvegarder l'héritage de nos aînés, c'est aussi une manière d'apprendre à être citoyen et de comprendre les enjeux de la défense. L'objectif est de préserver et de transmettre à tous, en particulier aux plus jeunes, la mémoire et les valeurs républicaines ;

- renforcer la communication sur l'action de la défense au profit de la Nation, en particulier au travers d'un effort accru d'information concernant les moyens matériels et humains que constituent nos forces, de la poursuite des actions destinées à expliquer la nature de nos engagements, mais également au travers d'illustrations concrètes de l'implication de la défense au profit de la vie socio-économique de notre pays.

(26) Ecole supérieure du professorat et de l'éducation.

L'exécution de la présente loi de programmation fera l'objet d'un suivi annuel qui sera examiné en Conseil de défense. Un rapport annuel d'exécution sera également transmis aux commissions compétentes du Parlement.