Articles

Article Rapport AUTONOME ABROGE, en vigueur du au (LOI n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (1))

Article Rapport AUTONOME ABROGE, en vigueur du au (LOI n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (1))


RAPPORT À LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2014 À 2019

I. - Le contexte macroéconomique.
A. - Les perspectives à court terme (2014-2015).
B. - Les perspectives à moyen terme (2016-2019).
II. - La politique budgétaire proposée par le Gouvernement pour la seconde partie de la législature.
A. - La poursuite de l'assainissement budgétaire.
1. L'évolution des recettes, des dépenses et du solde des administrations publiques.
2. La trajectoire à politique inchangée.
3. L'évolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques.
4. Trajectoire de dette des administrations publiques (écart au solde stabilisant, flux de créances).
5. Le cadre européen.
B. - La maîtrise de la dépense publique, condition de la baisse des prélèvements obligatoires.
1. La maîtrise de la dépense publique.
2. La baisse des prélèvements : le pacte de responsabilité et de solidarité.
III. - La trajectoire des finances publiques : analyse par sous-secteur et règles de gouvernance.
A. - La trajectoire de l'Etat.
1. Une contribution essentielle de l'Etat et de ses agences au retour vers l'équilibre des finances publiques.
2. Une répartition équilibrée des économies qui garantit l'efficacité de l'action publique et s'appuie sur la modernisation de l'ensemble des politiques conduites par l'Etat.
3. Un budget triennal qui décline l'effort de l'Etat et de ses agences mais marque également les priorités du Gouvernement.
B. - La trajectoire des organismes divers d'administration centrale.
C. - La trajectoire des administrations de sécurité sociale.
1. Maîtriser les dépenses d'assurance maladie en garantissant la qualité des soins.
2. Les dépenses d'assurance vieillesse et d'allocations familiales pour chacun des exercices de la période de la programmation.
3. Les dépenses des régimes complémentaires de retraite et de l'assurance chômage pour chacun des exercices de la période de la programmation.
D. - La trajectoire des administrations publiques locales.
E. - Les règles de gouvernance.
1. Les mesures transversales de pilotage des finances publiques, préventives et correctives.
2. Les mesures de gouvernance portant sur les ODAC et sur les agences de l'Etat.
3. Les mesures de gouvernance portant sur les collectivités locales.
4. Les mesures de gouvernance portant sur les administrations de sécurité sociale.
5. Les mesures de gouvernance portant sur les dépenses fiscales et les niches sociales.
6. L'amélioration de l'information au Parlement.
Annexes :
Annexe 1 : Effort structurel par sous-secteur.
Annexe 2 : Précisions méthodologiques concernant le budget triennal.
Annexe 3 : Changements méthodologiques et conceptuels en lien avec l'application des nouvelles conventions de comptabilité nationale.
Annexe 4 : Principales définitions.
Annexe 5 : Périmètre des mesures exceptionnelles et temporaires à exclure du solde structurel.
Annexe 6 : Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé.

I. - Le contexte macroéconomique
A. - Les perspectives à court terme (2014-2015)

Après les espoirs suscités par l'amélioration des perspectives conjoncturelles tout au long de 2013, la reprise de l'activité dans la zone euro a déçu au premier semestre 2014. Si les économies extérieures à la zone semblent avoir retrouvé une croissance dynamique, notamment les Etats-Unis et le Royaume-Uni, l'activité économique ralentirait au Japon et la croissance repartirait à un rythme plus faible qu'avant la crise dans les principales économies émergentes.
L'environnement international de la France demeure ainsi marqué par de profondes incertitudes. Dans la zone euro, l'inflation se maintient durablement à un niveau très faible (+ 0,4 % en août 2014), du fait de l'appréciation de l'euro jusqu'au début de 2014, de la baisse plus récente du prix du pétrole, mais aussi de la faiblesse prolongée de la demande. Le risque de déflation ne peut dès lors pas être totalement écarté. La Banque centrale européenne (BCE) a dans ce contexte récemment assoupli de nouveau sa politique monétaire. Le rythme de sortie des politiques monétaires accommodantes aux Etats-Unis et au Royaume-Uni sera également déterminant, comme en ont témoigné les tensions financières chez certains pays émergents en 2013. Le contexte géopolitique est lui aussi porteur de risques : crises en Ukraine et au Moyen-Orient en particulier.
La croissance française serait de + 1,0 % en 2015 après + 0,4 % en 2014. Ce scénario de croissance est identique à celui publié par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) le 15 septembre 2014 et légèrement moins favorable que celui publié par le Consensus Forecasts de septembre 2014 qui prévoit + 0,5 % de croissance en 2014 et + 1,1 % en 2015. L'inflation progresserait de 0,6 % en 2014 et de 0,9 % en 2015 (respectivement 0,5 % et 0,9 % hors tabac), globalement similaire aux prévisions de septembre 2014 de la BCE pour la zone euro.
Ce scénario intègre une accélération très progressive de la demande mondiale, tenant notamment à la faible croissance de la zone euro à court terme. En outre, les exportations subissent encore l'effet de l'appréciation de l'euro observée entre l'été 2012 et le printemps 2014, en dépit de sa dépréciation récente. Les exportations n'accélèreraient ainsi que graduellement à + 2,8 % en 2014 et à + 4,6 % en 2015.
L'activité économique en France serait néanmoins soutenue par les mesures prises en faveur de la compétitivité, de la croissance et de l'emploi. Le déploiement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du pacte de responsabilité et de solidarité allégera le coût du travail et permettra aux entreprises de retrouver des marges de manœuvre pour embaucher, investir ou innover. Le volet solidarité est quant à lui favorable au pouvoir d'achat des ménages, soutenu par ailleurs par la faible inflation. Des mesures sont également prises pour créer les conditions d'une reprise de l'activité dans la construction.
Dans ce contexte, l'investissement des entreprises repartirait, encore de manière modérée en 2015 (+ 0,9 %) avant d'accélérer. La consommation des ménages, encore faible en 2014 sous l'effet de facteurs temporaires (douceur du climat notamment l'hiver dernier), s'accroîtrait de 1,3 % en 2015, en lien avec un pouvoir d'achat plus dynamique. L'emploi augmenterait également progressivement.
Cette prévision reste soumise à de nombreux aléas. Le dynamisme des exportations françaises dépendra de la croissance de nos partenaires et de la résolution des risques géopolitiques (Russie/Ukraine notamment). La reprise de la demande intérieure privée pourrait être plus vigoureuse en France si les anticipations venaient à s'améliorer, même si les données conjoncturelles disponibles ne permettent pas non plus d'exclure une période d'atonie plus prolongée. Enfin, si la récente dépréciation de l'euro ou la baisse du prix du pétrole devaient se maintenir voire s'amplifier, la croissance pourrait être plus élevée en 2015. Ce serait également le cas si le prix des matières premières et notamment du pétrole baissait.

B. - Les perspectives à moyen terme (2016-2019)

Les projections de finances publiques reposent sur une hypothèse d'accélération progressive de l'activité, avec une croissance de 1,7 % en 2016, 1,9 % en 2017, puis de 2 % en 2018-2019.
Cette projection tient d'abord au potentiel de croissance de l'économie à cet horizon. Les estimations de croissance potentielle retenues pour la présente loi de programmation des finances publiques sont les estimations publiées par la Commission européenne dans ses prévisions économiques de printemps 2014, en date du 5 mai 2014. D'après ces estimations, la croissance potentielle s'établirait à 1,2 % par an en moyenne sur la période 2014-2019. L'écart de production serait de - 2,7 % en 2013, égal à l'estimation de la commission pour cette même année.
Des incertitudes fortes demeurent sur le potentiel de l'économie au sortir de la crise récente. Aussi, le choix conventionnel de retenir la croissance potentielle de la Commission européenne est une hypothèse prudente : elle correspond à une révision à la baisse comprise entre 0,3 et 0,4 point par an sur l'ensemble de la période 2014-2017 par rapport à la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Elle permet de plus un rapprochement avec le cadre institutionnel européen. Elle présente en revanche l'inconvénient d'être estimée sur la base des comptes dans le Système européen comptable antérieur (SEC 95).
Selon cette estimation de la croissance potentielle, après un choc négatif pendant la crise, les gains de productivité commenceraient à retrouver un rythme un peu plus important, et contribueraient à la croissance potentielle à hauteur de 0,4 point par an en moyenne. Ce rythme resterait malgré tout inférieur à celui qui prévalait avant la crise. De même, l'investissement des entreprises se redressant, la contribution de l'accumulation du capital à la croissance potentielle augmenterait légèrement, pour atteindre 0,6 point par an en fin de période. Malgré le départ à la retraite des générations du baby-boom, la population active resterait dynamique, et contribuerait à la croissance potentielle à hauteur de 0,4 point par an.
Les hypothèses de croissance pour 2016 et au-delà, légèrement supérieures à la croissance potentielle, traduisent la réduction progressive du déficit d'activité accumulé - supérieur à 3 points de produit intérieur brut (PIB) en 2015 - qui serait significativement rattrapé à l'horizon de la programmation. Cette résorption du déficit d'activité dépendra néanmoins du redémarrage des moteurs de la croissance et de la capacité de l'économie française à en tirer parti.
En anticipant le retour de la demande adressée par nos partenaires commerciaux vers son rythme habituel (+ 6,5 % par an), les exportations accéléreraient progressivement pour atteindre un rythme dépassant 6 % par an à partir de 2016.
Par ailleurs, les entreprises retrouveraient des conditions propices à l'investissement. Utilisant le CICE et le pacte de responsabilité et de solidarité en partie pour améliorer leurs marges, les entreprises pourraient investir à nouveau face au regain de demande. Les taux d'intérêt devraient logiquement s'accroître avec la reprise, mais sans obérer leur capacité à investir.
La consommation des ménages retrouverait davantage de vigueur, à un rythme de l'ordre de 2 % en fin de période, notamment grâce à l'amélioration progressive du marché du travail. Le taux d'épargne des ménages devrait baisser, en particulier avec la dissipation de l'épargne de précaution liée aux incertitudes actuelles. En revanche, la demande publique n'apporterait pas de contribution à la croissance, en cohérence avec la programmation pluriannuelle de finances publiques.
Le scénario macroéconomique retenu pour la programmation pluriannuelle fait, en outre, l'hypothèse d'un retour très progressif de l'inflation vers des niveaux cohérents avec la cible de la banque centrale.
Le scénario de moyen terme, avec une croissance moyenne de 1,9 % sur 2016-2019, est proche de celui retenu par le Fonds monétaire international au mois de juillet 2014 (moyenne de 1,8 % sur la même période).

Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2014-2019 (*)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
 2018
 2019
PIB
 0,3
 0,4
 1,0
 1,7
 1,9
 2,0
 2,0
Déflateur de PIB
 0,8
 0,8
 0,9
 1,4
 1,7
 -
 -
Indice des prix à la consommation hors tabac
 0,7
 0,5
 0,9
 1,4
 1 ¾
 -
 -
Masse salariale privée
 0,8
 1,6
 2,0
 3,5
 4,2
 -
 -
Croissance potentielle
 1,0
 1,0
 1,1
 1,3
 1,3
 1,2
 1,1
PIB potentiel (en Md€ 2010)
 2 110
 2 132
 2 156
 2 184
 2 212
 2 238
 2 264
Ecart de production (en % du PIB potentiel)
 - 2,7
 - 3,3
 - 3,4
 - 3,1
 - 2,5
 - 1,7
 - 0,9

(*) Données exprimées en taux d'évolution annuelle, sauf précision contraire.

II. - La politique budgétaire proposée par le Gouvernement pour la seconde partie de la législature
A. - La poursuite de l'assainissement budgétaire
1. L'évolution des recettes, des dépenses et du solde des administrations publiques

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) prévoit, au b du 1 de son article 3, que l'objectif à moyen terme (OMT) est fixé de manière spécifique par chaque pays, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % de PIB potentiel. Par ailleurs, l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques précise que l'OMT est revu tous les trois ans ; celui-ci peut néanmoins être révisé en cas de mise en œuvre d'une réforme structurelle ayant une incidence majeure sur la soutenabilité des finances publiques.
Conformément à l'article 1er de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il revient à la loi de programmation des finances publiques de fixer l'OMT des administrations publiques. L'article 2 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 précitée définit l'OMT comme étant l'équilibre structurel.
Dans un contexte de mise en œuvre de réformes structurelles visant à améliorer durablement la compétitivité de l'économie française (en particulier, le pacte de responsabilité et de solidarité qui représente de l'ordre de 1,3 point de PIB à l'horizon 2017), le Gouvernement modifie la définition de l'OMT de la France. Par ailleurs, l'adoption de nouvelles hypothèses de croissance potentielle, moins favorables que celles de la précédente loi de programmation, justifie également une modification de l'OMT. L'article 2 de la présente loi de programmation le fixe ainsi à - 0,4 % du PIB potentiel.
La trajectoire de la présente loi de programmation explicite les modalités de retour à l'équilibre des comptes publics compte tenu de cette nouvelle définition de l'OMT.
L'objectif du Gouvernement est ainsi la poursuite du redressement des finances publiques engagé dès 2012 afin de réduire la part de l'endettement dans la richesse nationale et d'atteindre l'OMT en 2019.
Le rétablissement des finances publiques entrepris depuis 2012 a permis une réduction du déficit structurel d'environ 2 points de PIB sur 2012-2013. Cette amélioration n'a pas trouvé intégralement sa traduction dans la trajectoire de déficit nominal compte tenu d'une croissance et d'une inflation faibles. Cette conjoncture économique dégradée a ainsi pesé sur la trajectoire de solde nominal via une dégradation du solde conjoncturel. De plus, l'ajustement structurel a pâti d'une évolution spontanée des prélèvements obligatoires inférieure à celle de l'activité, compte tenu d'une composition de la croissance moins favorable aux recettes. Enfin, le régime de faible inflation a réduit comptablement la mesure de l'effort en dépense, malgré une croissance de la dépense en valeur évoluant à des plus bas niveaux historiques, notamment en 2013 (cf. annexe 2). Au total, le solde public s'est redressé de - 5,1 points de PIB en 2011 à - 4,1 points en 2013.
Un programme de maîtrise des dépenses, représentant 50 Md€ d'économies sur la période 2015-2017, permettra au déficit de repasser en dessous du seuil des 3 % en 2017. Ce plan d'économies permettra, en outre, de regagner des marges de manœuvre budgétaires pour financer la baisse des prélèvements obligatoires liée au CICE et au pacte de responsabilité et de solidarité.
Après - 4,4 % du PIB en 2014, le solde public atteindrait - 4,1 % en 2015 compte tenu de la réalisation des 21 Md€ d'économies prévues, complétées par la prise en compte, dans le cadre de la discussion parlementaire sur le projet de loi de finances pour 2015 et le projet de loi de finances rectificative de fin d'année 2014, de 3,6 Md€ de mesures d'ajustement complémentaire.
L'ajustement structurel prévu en 2014 atteindrait 0,4 % du PIB : déduction faite de l'impact des nouvelles règles de comptabilité nationale relatives au traitement des crédits d'impôt, l'ajustement structurel est anticipé à 0,5 % du PIB en 2015.
Le solde s'établirait ensuite à - 3,6 % de PIB en 2016, puis à - 2,7 % en 2017. Au-delà, l'effort de maîtrise des dépenses sera poursuivi et la trajectoire prévoit un effort structurel de 0,5 point de PIB en moyenne par an, permettant d'atteindre l'OMT en 2019.
Le ralentissement de la dépense se traduira par un ratio de dépense publique qui passerait de 56,5 % du PIB en 2014 à 54,5 % en 2017 (hors crédits d'impôt). Dans le même temps, les mesures de baisse des prélèvements obligatoires permettront au taux de prélèvements obligatoires, net des crédits d'impôt, de baisser de 0,2 point de PIB entre 2014 et 2017.

Solde public (exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
 2018
 2019
Solde public (en point de PIB)
 - 4,1
 - 4,4
 - 4,1
 - 3,6
 - 2,7
 - 1,7
 - 0,7
Solde structurel (en points de PIB potentiel)
 - 2,5
 - 2,4
 - 2,1
 - 1,8
 - 1,3
 - 0,8
 - 0,2
Ajustement structurel
 1,1
 0,1
 0,4 (*)
 0,3
 0,5
 0,5
 0,5
(*) Déduction faite de l'impact des nouvelles règles de comptabilité nationale relatives au traitement des crédits d'impôts, l'ajustement structurel est prévu à 0,5 % du PIB en 2015.

Dépenses et recettes (exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale)

(En points de PIB, sauf mention contraire)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Ratio de dépenses publiques (*)
 56,4
 56,5
 56,1
 55,4
 54,5
Ratio de prélèvements obligatoires (PO)
 44,7
 44,7
 44,7
 44,5
 44,5
Dont ratio de PO hors contentieux
 44,8
 44,7
 44,8
 44,7
 44,5
Ratio de recettes hors prélèvements obligatoires (**)
 7,7
 7,7
 7,7
 7,7
 7,7
Clé de crédits d'impôts (clé en recettes nette de la clé en dépense)
 - 0,1
 - 0,2
 - 0,3
 - 0,3
 - 0,2
(*) Hors crédits d'impôts.
(**) Recettes brutes - PO (hors PO UE) - clé en recettes en crédits d'impôt.

Le taux de croissance de la dépense publique en valeur - hors crédits d'impôt - ralentirait en 2014, puis à nouveau en 2015 à la faveur des économies adoptées en lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014 et 2015 et de celles annoncées dès le programme de stabilité 2014-2017 pour concrétiser le plan d'économies de 50 Md€. Ce ralentissement résulterait aussi des évolutions spontanées, s'agissant notamment de l'investissement local en lien avec le cycle électoral, et de la charge d'intérêts sur la dette publique. Les effets du plan d'économies continueraient à monter en puissance en 2016, puis en 2017, et cette année-là, la dépense évoluerait à un rythme proche de l'inflation.

Croissance de la dépense publique en valeur, hors crédits d'impôt

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Taux de croissance de la dépense publique en valeur
 2,0
 1,4
 1,1
 1,9
 1,9
Taux de croissance de la dépense publique en volume
 1,3
 0,9
 0,2
 0,5*
 0,1
Inflation hors tabac
 0,7
 0,5
 0,9
 1,4
 1,8
(*) L'année 2016 sera marquée par des dépenses exceptionnelles liées, notamment, à un ressaut du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne et aux remises de dette aux Etats étrangers.

Croissance de la dépense publique en valeur par sous-secteur

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Administrations publiques hors crédits d'impôt
 2,0
 1,4
 1,1
 1,9
 1,9
Administrations publiques y compris crédits d'impôt
 1,9
 2,2
 1,5
 2,0
 2,0
Dont administrations publiques centrales, hors crédits d'impôt
 0,5
 0,4
 0,1
 0,7
 0,4
Dont administrations publiques centrales y compris crédits d'impôt
 0,3
 2,6
 1,2
 1,0
 0,8
Dont administrations publiques locales
 3,4
 1,2
 0,5
 1,9
 2,0
Dont organismes de sécurité sociale
 2,3
 2,3
 0,8
 2,1
 2,3

Evolutions et hypothèses de taux d'intérêt

Les taux à l'émission de la dette souveraine française enregistrés au cours des derniers mois demeurent à des niveaux très bas. A mi-décembre 2014, le taux moyen pondéré à l'émission sur l'année 2014 des titres à court terme s'établit à 0,07 % et celui des titres à moyen et long termes à 1,31 %. Ces niveaux sont historiquement bas, en conséquence de deux principaux facteurs :

- la France conserve la confiance des investisseurs internationaux qui recherchent des titres de qualité pour investir leurs liquidités dans un environnement international incertain ;
- la politique monétaire accommodante de la BCE (notamment les opérations exceptionnelles de refinancement à long terme et les réductions de taux directeurs à l'image de sa décision de septembre d'abaisser son principal taux directeur à 0,05 % contre 0,15 % depuis juin 2014).

Les hypothèses de taux retenues pour les années 2015 à 2017, en cohérence avec le scénario de redressement graduel de l'activité économique et de l'inflation, aboutissent à une remontée progressive des taux courts et longs. Ainsi, le taux à dix ans s'établirait en moyenne à 1,8 % sur l'année 2015, puis 2,5 % en 2016 et 3,2 % sur l'année 2017.
Ces hypothèses de taux conduisent à une hausse des charges d'intérêt de l'ensemble des administrations publiques sur l'horizon de la programmation.

Evolutions et hypothèses de taux d'intérêt
(En points de PIB)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Solde effectif
 - 4,1
 - 4,4
 - 4,1
 - 3,6
 - 2,7
Solde primaire
 - 1,9
 - 2,2
 - 1,9
 - 1,3
 - 0,2
Charges d'intérêts
 2,3
 2,2
 2,2
 2,3
 2,4

2. La trajectoire à politique inchangée

La trajectoire spontanée du solde public est déterminée compte tenu du rythme spontané de progression des recettes et des dépenses publiques :

- côté recettes, elle repose sur leurs évolutions spontanées (liées à la situation économique ainsi qu'aux élasticités historiques des prélèvements obligatoires aux bases taxables), sur l'évolution usuellement constatée des taux des impôts locaux (liée aux cycles électoraux) et sur les indexations d'impôts. L'effet des mesures déjà votées dans l'ensemble des lois précédant la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 (LFR II 2012) est également pris en compte, mais pas les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires prises après mai 2012 (via la LFR II 2012, les lois de finances initiales (LFI) ainsi que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives pour 2013 et 2014, le CICE et le pacte de responsabilité et de solidarité) ;
- côté dépenses, les prestations sont supposées évoluer spontanément en lien avec les règles usuelles d'indexation et les changements démographiques. Les évolutions régulières des dépenses des collectivités locales, liées aux cycles électoraux, sont également incluses, tout comme l'évolution spontanée des dépenses de l'Etat et des dépenses de l'assurance maladie qui seraient constatées en l'absence de normes de dépenses. En revanche, les économies liées aux réformes postérieures à 2012, telles que la réforme des retraites, l'accord AGIRC-ARRCO de 2013, l'accord Unédic de 2014, les mesures famille prises à la suite de l'évaluation de politique publique confiée au vice-président du Haut Conseil de la famille, M. Fragonard, ou les économies annoncées dans le cadre du programme de stabilité voté par l'Assemblée nationale en avril 2014, ne sont pas prises en compte.

Projection à politique inchangée au sens de la directive européenne sur les cadres budgétaires
(En pourcentage du PIB)

2012
 2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Trajectoire spontanée (avant mesures prises après juillet 2012)
 - 5,6
 - 6,4
 - 7,1
 - 7,6
 - 7,4
 - 6,8
Economies en dépense
 0,4
 0,8
 1,4
 2,2
 2,9
 3,5
Dont inflexion de l'ONDAM par rapport à son évolution tendancielle
 0,1
 0,3
 0,4
 0,5
 0,7
 0,8
Dont inflexion sur les dépenses de l'Etat
 0,3
 0,5
 0,9
 1,1
 1,4
 1,6
Dont autres
 0,0
 0,0
 0,1
 0,6
 0,8
 1,1
Mesures en PO (prises après mai 2012, y compris LFI 2014 et CICE, pacte de responsabilité, hors contentieux, y compris effet de la clé en crédits d'impôts)
 0,3
 1,4
 1,4
 1,1
 0,9
 0,6
Scénario à législation et pratique inchangées
 - 4,9
 - 4,1
 - 4,4
 - 4,2
 - 3,7
 - 2,7
Mesures en PO annoncées en LFI/LFSS 2015
 0,0
 0,1
 0,0
 0,0
Trajectoire cible
 - 4,9
 - 4,1
 - 4,4
 - 4,1
 - 3,6
 - 2,7

Ce rapport présente également un scénario à législation et à pratique budgétaire inchangée , conformément à la directive du Conseil de l'Union européenne du 8 novembre 2011 :

- côté recettes, ce scénario suit les mêmes conventions que la trajectoire spontanée mais intègre toutes les mesures nouvelles annoncées jusqu'aux lois de finances rectificatives de l'été 2014. Il intègre ainsi les mesures prises en LFR II 2012 et en LFI 2013, ainsi que les baisses de prélèvements obligatoires liées à la mise en place du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité ;
- côté dépense, contrairement à la trajectoire spontanée, le scénario inclut le respect des normes en dépense pour le budget de l'Etat, le respect de l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie (ONDAM), toutes les économies votées avant le programme de stabilité, ainsi que les économies en dépense présentées dans le cadre du programme de stabilité allant au-delà du respect des normes.

Enfin, la trajectoire cible est celle de la présente loi de programmation, qui inclut les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires présentées dans les projets de loi de finances (PLF) et projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour l'année 2015.
Au total, sans les mesures adoptées depuis 2012, le solde public atteindrait - 6,8 points du PIB en 2017 contre - 2,7 points dans la trajectoire de la présente programmation.

3. L'évolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques

L'évolution du solde public est directement reliée à l'évolution de la conjoncture économique. Un pilotage reposant uniquement sur des objectifs de solde effectif porterait le risque de contraindre les Etats à compenser les moindres recettes en phase de ralentissement de l'économie, avec de potentiels effets pro-cycliques pénalisant la croissance économique. Il est donc préférable de fixer des objectifs d'évolution en termes de solde structurel, c'est-à-dire du solde public corrigé des effets de la conjoncture ainsi que des mesures ponctuelles et temporaires. C'est l'esprit des évolutions récentes des règles budgétaires européennes, notamment le TSCG, ratifié à la fin de l'année 2012. Cette mesure reste toutefois imparfaite : en particulier, les effets d'élasticité des recettes à la croissance, de même que l'impact d'une faible inflation ne sont pas pris en compte.
Après avoir atteint 1,1 point en 2013, l'ajustement structurel (cf. encadré suivant) sera de 0,1 point en 2014 pour un effort structurel de 0,4 point. En premier lieu, les effets comptables d'une inflation encore faible - 0,8 % pour le déflateur du PIB après également 0,8 % en 2013 - continueraient de peser sur la mesure de l'effort en dépense et ce malgré les mesures d'économie qui permettront de ramener la progression de la dépense publique, hors crédits d'impôts, en valeur à 1,4 % seulement, soit le rythme le plus faible depuis 1998. Par ailleurs, l'élasticité des prélèvements obligatoires se redresserait à 0,7, après 0,2 en 2013, mais resterait inferieure à l'unité, conduisant à ce que la composante non discrétionnaire continue de peser sur l'ajustement structurel. Enfin, avec les nouvelles conventions comptables du système européen des comptes nationaux 2010 (SEC 2010), la montée en charge du CICE s'accompagnerait d'un écart entre la créance et les décaissements budgétaires en 2014 qui pèserait également sur l'ajustement structurel (- 0,1 point).

L'ajustement structurel
1. Définition de l'ajustement structurel, de l'effort en recettes et en dépenses

L'ajustement structurel (défini comme la variation du solde structurel) n'est pas entièrement de nature discrétionnaire. Certains éléments échappent en effet au contrôle direct du Gouvernement et du Parlement comme les sur-réactions des recettes à l'évolution du PIB ainsi que l'évolution des recettes non fiscales (comme les dividendes). Dans le détail, l'ajustement structurel se décompose en un effort en recettes, un effort en dépense, une composante non discrétionnaire et la contribution de la clé en crédits d'impôt.
L'effort en recettes est défini comme le montant des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (hors one-offs). La définition de l'effort en recettes est inchangée par rapport à la précédente loi de programmation. L'effort en dépense est défini comme la contribution de l'écart entre la croissance de la dépense publique réelle (hors crédits d'impôt, hors one-offs, hors effet de la conjoncture sur les dépenses chômage) et la croissance potentielle de l'économie. La définition de l'effort en dépense est inchangée par rapport à la définition retenue dans la précédente loi de programmation. La composante non discrétionnaire, hors de contrôle du Gouvernement, est définie comme l'effet du décalage observé entre les élasticités spontanées des recettes et les élasticités usuelles auquel s'ajoute l'évolution des recettes hors prélèvements obligatoires. La définition est inchangée par rapport à la précédente loi de programmation. Les nouvelles conventions comptables du SEC 2010 (cf. annexe 3) conduisent à ajouter un terme supplémentaire pour traiter les crédits d'impôt. En effet, les crédits d'impôt, en comptabilité nationale, réduisent les prélèvements obligatoires du montant de leur impact sur les recettes fiscales ( budgétaire ), mais contribuent au solde public au niveau de leur créance ( droits constatés ). Dès lors, afin de maintenir inchangé l'effort en recettes et sa cohérence avec le concept de taux de prélèvements obligatoires et de mesures nouvelles, ainsi que les autres composantes de l'ajustement structurel précitées, un terme supplémentaire apparaît dans cette décomposition : c'est le terme de variation de l'écart entre le coût budgétaire et le coût en comptabilité nationale des crédits d'impôt restituables et reportables.
Outre cette nouvelle décomposition liée au passage au SEC 2010, l'actuelle méthodologie de calcul du solde structurel ne diffère de celle utilisée pour la précédente loi de programmation des finances publiques que sur deux aspects développés ci-dessous. Pour le calcul du solde structurel et par suite du solde conjoncturel, une approche impôt par impôt est retenue, dans la mesure où la réaction des bases taxables à la conjoncture peut être très différente en fonction des impôts considérés : des élasticités estimées à l'écart de production spécifiques pour l'impôt sur les sociétés (IS), l'impôt sur le revenu (IR) et la contribution sociale généralisée (CSG), les cotisations sociales et les autres prélèvements obligatoires sont donc utilisées. L'encadré infra précise le calcul dans le détail. L'OCDE a actualisé à l'été 2014 les élasticités des prélèvements obligatoires (1) et la Commission a annoncé qu'elle utiliserait ces nouvelles estimations dès cet automne. Les élasticités utilisées ont été révisées en conséquence pour reprendre celles de l'OCDE et sont présentées dans le tableau suivant :

Elasticités à l'écart de production

ANCIENNES (2005)
 NOUVELLES (2014)
Impôt sur le revenu
 1,18
 1,86
CSG
 0,825
 1,86
Impôt sur les sociétés
 1,59
 2,76
Cotisation sociales
 0,825
 0,63
Autres prélèvements obligatoires (dont TVA)
 1,00
 1,00
Dépenses chômage
 - 3,30
 - 3,23

Enfin, dans la précédente loi de programmation, il était tenu compte du retard d'un an des recettes d'IR et d'IS par rapport à leur fait générateur. Ce retard visait à capter la spécificité de perception de ces deux impôts. Trois raisons conduisent à ne plus tenir compte de ces retards dans l'évolution du solde. D'une part, il apparaît que ces retards sont en pratique d'un impact limité. D'autre part, cela permet de simplifier l'analyse du solde structurel et de l'ajustement structurel (2). Enfin, cette approche s'apparente à la méthodologie suivie par la Commission européenne.

2. Mode de calcul du solde structurel (3)

Le solde structurel est le solde qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Il correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique et son calcul repose donc sur l'écart entre le PIB effectif noté Y et le PIB potentiel noté Y*.
Côté dépense, seules les dépenses de chômage sont supposées cycliques. Le reste des dépenses sont supposées être structurelles, soit parce qu'elles sont de nature discrétionnaire, soit parce que leur lien avec la conjoncture est difficile à mesurer. Côté recettes, on suppose que tous les prélèvements obligatoires (IR et CSG, IS, cotisations sociales et les autres prélèvements obligatoires) dépendent de la conjoncture tandis que le reste des recettes (comme les dividendes versés à l'Etat) est supposé être indépendant à la position de l'économie dans le cycle.
Pour chaque catégorie de prélèvements obligatoires R, la composante structurelle Rs peut s'écrire en fonction de l'élasticité conventionnelle q à l'écart de production :

Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 1

Le total des recettes structurelles est donc obtenu comme la somme des recettes structurelles, calculées Rs (pour les quatre catégories de prélèvements obligatoires cycliques : IR et CSG, IS, cotisations sociales et autres prélèvements obligatoires), additionnée au reste des recettes.
Les dépenses structurelles s'obtiennent comme la différence entre les dépenses effectives et les dépenses structurelles liées au chômage, Dscho. Celles-ci sont déterminées de la même manière que pour les recettes structurelles, en fonction de l'élasticité conventionnelle des dépenses de chômage à l'écart de production.

Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 1

La différence entre les dépenses structurelles et les recettes structurelles constitue le solde structurel Ss. Enfin, le ratio du solde structurel au PIB potentiel en valeur retient le déflateur du PIB.

(1) Plus précisément, la semi-élasticité à l'écart de production. (2) Ainsi, le solde conjoncturel était auparavant affecté non seulement par l'écart de production contemporain mais également par les effets retards de la conjoncture (écart de production passé). (3) Voir le document de travail de la direction générale du Trésor Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous-secteur des administrations publiques , décembre 2009.

Les principales différences méthodologiques par rapport au programme de stabilité du printemps 2014 consistent en une révision de l'estimation de croissance potentielle, désormais identique à celle de la Commission européenne, une mise à jour des élasticités spontanées à l'activité impôt par impôt (identiques à celles de la Commission européenne) et, enfin, en un changement de référentiel de comptabilité nationale (passage du SEC 95 au SEC 2010).
Dans le référentiel prévalant pour la loi de programmation de 2012 comme le programme de stabilité de 2014, la réduction du déficit structurel serait plus élevée de 0,4 point environ en 2014 comme en 2015 :

- à hauteur de 0,25 point en raison de la révision de la croissance potentielle d'environ 0,5 point ;
- à hauteur de 0,1 point en raison du changement de traitement des crédits d'impôt.

(Pourcentage du PIB)

2013
 2014
 2015
Solde structurel SEC 2010
 - 2,5
 - 2,4
 - 2,1
Solde structurel SEC 2010, hors impact du nouveau traitement des crédits d'impôt
 - 2,5
 - 2,3
 - 1,9
Solde structurel SEC 95
 - 3,0
 - 2,5
 - 1,8
Ajustement structurel SEC 2010
 -
0,1
 0,4
Ajustement structurel SEC 2010, hors impact du nouveau traitement des crédits d'impôt
 -
0,2
0,5
Ajustement structurel SEC 95
 -
0,5
 0,8

L'ajustement structurel des comptes publics se poursuivra et sera amplifié sur la période 2015-2017.
En 2015, l'ajustement structurel est prévu à 0,4 % selon les règles du SEC 2010 et à 0,5 % si l'on déduit l'impact des règles du SEC 2010 relatives au traitement des crédits d'impôt. Cet ajustement se poursuivra à un rythme de l'ordre de 0,3 point en 2016, puis d'au moins 0,5 point par an à partir de 2017 afin d'assurer le retour progressif à l'équilibre structurel des comptes publics.
La révision par rapport à la programmation précédente tient au choix d'une croissance potentielle volontairement prudente. Ceci explique 0,25 point d'écart par an en moyenne. Par ailleurs, l'ajustement structurel serait inférieur de près de 0,1 point en 2014 et 2015 par rapport au référentiel prévalent pour la programmation précédente en lien avec le changement de traitement des crédits d'impôt (cf. encadré précédent).
L'effort structurel en dépense resterait soutenu, particulièrement sur la période 2015-2017, du fait de la mise en œuvre du plan d'économies de 50 Md€, pour une contribution à l'ajustement structurel de 0,5 point par an en moyenne. Ces économies permettraient à la dépense de ralentir par rapport à son évolution spontanée (règles d'indexation usuelles et effets volume anticipés pour les prestations sociales, hausse progressive des taux d'intérêt à partir de 2015 en cohérence avec la remontée progressive de l'inflation et la normalisation des conditions de financement, et évolution des dépenses des administrations publiques locales dépendant du cycle électoral, notamment concernant l'investissement).
Les recettes diminueraient en points de PIB sur toute la période, résultant en un effort structurel en recettes négatif. Les mesures du pacte de responsabilité et de solidarité (baisse des cotisations employeurs, suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés à l'horizon 2017, baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés, suppression de la contribution exceptionnelle d'IS sur les grandes entreprises et mesures en faveur des ménages à revenus modestes et moyens) et la poursuite de la montée en charge du CICE feraient plus que compenser la contribution climat énergie et la hausse de cotisations sociales prévue dans le cadre de la réforme des retraites.
Si, en 2015, la montée en charge du CICE continuerait de peser sur l'ajustement structurel via la clé en crédits d'impôt (cf. encadré précédent), tout comme une élasticité légèrement inférieure à l'unité, ces facteurs disparaitraient à partir de 2016, l'élasticité devenant proche de l'unité, permettant à l'ajustement structurel d'atteindre le rythme de 0,5 point de PIB en 2017.
Les mesures ponctuelles et temporaires affecteraient négativement le solde public en 2015 et en 2016, principalement du fait des contentieux sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). La méthodologie retenue par le Gouvernement concernant la notion des mesures ponctuelles et temporaires est détaillée dans l'annexe 5.
Au-delà de 2017 et jusqu'à l'atteinte de l'OMT, l'ajustement structurel retenu est de 0,5 point par an.

Mesures ponctuelles et temporaires - Hypothèses retenues dans la programmation au titre des contentieux fiscaux

2014
 2015
 2016
 2017
 2018
 2019
Mesures ponctuelles et temporaires (% du PIB potentiel)
 0,0
 - 0,1
 - 0,1
 0,0
 0,0
 0,0
Précompte (Md€)
 0,0
 - 0,4
 - 0,9
 0,0
 0,0
 0,0
Contentieux OPCVM (Md€)
 - 0,7
 - 1,8
 - 1,8
 - 0,5
 0,0
 0,0

Nota. - L'inscription des chiffres dans ce tableau ne préjuge pas de l'issue des contentieux, mais reflète une volonté de prudence dans les projections pluriannuelles de finances publiques. En outre, les chiffres affichés sont susceptibles de changer avec les décisions finales de justice.

Variation du solde structurel des administrations publiques

(En pourcentage de PIB potentiel)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
 2018
 2019
Variation du solde structurel (ajustement structurel)
 1,1
 0,1
 0,4
 0,3
 0,5
 0,5
 0,5
Dont effort structurel
 1,2
 0,4
 0,6
 0,2
 0,3
 -
 -
Mesures nouvelles en PO
 1,4
 0,1
 0,1
 - 0,1
 - 0,2
 -
-
Effort en dépenses hors crédits d'impôt
 - 0,2
 0,2
 0,5
 0,4
 0,5
 -
 -
Dont composante non discrétionnaire
 - 0,2
 - 0,2
 - 0,1
 0,0
 0,0
 -
 -
Dont clé en crédits d'impôts
 0,0
 - 0,1
 - 0,1
 0,0
 0,1
 -
 -

Evolution de l'effort structurel des administrations publiques et détail par sous-secteur

(En pourcentage de PIB potentiel)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Effort structurel
 1,2
 0,4
 0,6
 0,2
 0,3
Dont administrations publiques centrales
 0,9
 0,2
 0,3
 0,2
 0,2
Dont administrations publiques locales
 - 0,2
 0,1
 0,3
 0,1
 0,2
Dont administrations de sécurité sociale
 0,5
 0,1
 0,0
 -0,1
 0,0

Les conséquences d'une inflation faible sur le redressement des comptes publics

L'inflation a fortement baissé depuis l'été 2012 et atteint désormais un niveau très bas, en France comme dans la zone euro : le taux de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT) serait de seulement 0,5 % en 2014 et se situerait à 0,9 % en 2015. Ce contexte d'inflation basse pénalise le redressement des comptes publics et rend plus difficile l'ajustement structurel.
En effet, une inflation basse se traduit par une progression moins rapide des recettes publiques du fait du ralentissement des bases taxables en valeur. Par exemple, une inflation plus faible réduit la consommation des ménages en valeur, ce qui pèse sur les recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ainsi que sur le bénéfice fiscal des entreprises et donc, in fine, sur les recettes de l'impôt sur les sociétés. Inversement, la dépense publique ne s'ajuste pas aussi mécaniquement à la baisse de l'inflation : l'impact est partiel et produit ses effets avec retard. La baisse de l'inflation reste ainsi sans effet sur les prestations dont la progression a été gelée dans le cadre de la loi de finances rectificative. Elle est également sans effet sur les rémunérations des fonctionnaires en raison du gel du point fonction publique. Ces deux masses représentent près de la moitié de la dépense publique. Pour les autres dépenses, si certaines se réduisent (comme les charges d'intérêts sur les obligations indexées ou encore certaines dépenses de fonctionnement), les projets qui s'inscrivent dans le cadre d'opérations programmées de manière pluriannuelle, certains achats déconnectés de l'indice général des prix ou certaines prestations dont la revalorisation peut dépendre de manière différée de l'inflation n'évoluent pas directement comme l'indice des prix.
Au final, dans un contexte d'inflation basse, il est plus difficile, toutes choses égales par ailleurs, de redresser le solde public. La faible inflation conduit ainsi comptablement à réduire l'effort en dépense, la plus faible amélioration du déficit nominal étant comptabilisée comme de nature structurelle.

4. Trajectoire de dette des administrations publiques (écart au solde stabilisant, flux de créances)

La poursuite des efforts de réduction du déficit associée à un rythme de croissance de l'activité plus porteur permettront d'entamer une décrue du ratio d'endettement à partir de 2017 (97,0 points de PIB après un pic à 97,7 points en 2016 - soit 94,0 points en 2017 après 94,7 points en 2016 hors soutien financier à la zone euro). Ce rythme de progression résulterait principalement des effets mécaniques du déficit sur l'accroissement de l'endettement (4).

La trajectoire de dette publique des administrations publiques et détail par sous-secteur

(En points de PIB)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
 2018
 2019
Ratio d'endettement au sens de Maastricht
 92,2
 95,2
 97,1
 97,7
 97,0
 95,1
 92,4
Ratio d'endettement hors soutien financier à la zone euro
 89,2
 92,0
 94,0
 94,7
 94,0
 92,3
 89,6
Dont APUC
 73,6
 76,0
 77,9
 78,8
 78,6
 -
 -
Dont ASSO
 10,0
 10,3
 10,4
 10,1
 9,4
 -
 -
Dont APUL
 8,6
 8,8
 8,9
 8,9
 8,9
 -
 -

Nota. - APUC : administrations publiques centrales ; ASSO : administrations de sécurité sociale ; APUL : administrations publiques locales.

L'écart au solde stabilisant, le flux de créances et la variation du ratio d'endettement

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
 2018
 2019
Croissance nominale du PIB (en %)
 1,1
 1,2
 1,9
 3,1
 3,6
 3,7
 3,7
Ecart au solde stabilisant
 3,2
 3,3
 2,3
 0,7
 -0,7
 -1,8
 7
Solde public effectif
 - 4,1
 - 4,4
 - 4,1
 - 3,6
 - 2,7
 - 1,7
 - 0,7
Solde stabilisant le ratio d'endettement
 - 1,0
 - 1,1
 - 1,8
 - 2,9
 - 3,4
 - 3,5
 - 3,4
Flux de créances
 - 0,2
 - 0,3
 - 0,4
 - 0,1
 - 0,1
 - 0,1
 0,0
Dont soutien financier à la zone euro
 0,7
 0,3
 0,0
 0,0
 0,0
 0,0
 0,0
Variation du ratio d'endettement
 3,0
 3,0
 1,9
 0,6
 - 0,8
 - 1,9
 7

Après une importante progression de l'endettement lié au soutien financier apporté par la France à ses partenaires de la zone euro entre 2010 et 2013, les prêts accordés à la Grèce et au Portugal - prêts bilatéraux et prêts via le Fonds européen de stabilisation financière (FESF) (5) - ainsi que le financement des dotations au mécanisme européen de stabilité (MES) ne contribueraient plus en 2014 qu'à une hausse de 0,3 point du ratio de dette. A partir de 2015 et sur le reste de la période, l'accroissement de l'endettement imputable au soutien financier à la zone euro serait nul.

Endettement imputable au soutien financier à la zone euro

(En milliards d'euros)

2010
 2011
 2012
 2013
 2014 ET SUIVANTS
Dette au sens de Maastricht (cumul)
 4,4
 14,5
 48,1
 62,9
 68,6
Dont Grèce (prêts bilatéraux)
 4,4
 11,4
 11,4
 11,4
 11,4
Dont Grèce via le FESF
 23,6
 29,2
 31,4
Dont Irlande via le FESF
 1,6
 2,6
 3,8
 3,8
Dont Portugal via le FESF
 1,5
 4,0
 5,4
 5,7
Dont dotation au capital du MES
 6,5
 13,0
 16,3

(4) Les autres flux de créances sont supposés nuls de manière conventionnelle à partir de 2016, hormis ceux relatifs à la Caisse nationale des autoroutes. (5) Eurostat a en effet décidé que les montants prêtés par le FESF devaient être rattachés directement à la dette des Etats apportant des garanties, au prorata de celles-ci (ce qui correspond à la clé BCE hors Grèce, Irlande et Portugal).

5. Le cadre européen

La dernière recommandation du Conseil de l'Union européenne au titre de la procédure pour déficit excessif a été adoptée le 21 juin 2013. Elle requiert un ajustement structurel de 1,3 point en 2013, puis de 0,8 point en 2014 et 2015, ou, au sens de l'effort en termes de volume de mesures ou bottom-up (6), un effort de 1,5 point en 2013, puis de 1,0 point en 2014 et 2015.

La trajectoire de solde nominal sous-jacente à la recommandation était de - 3,9 % du PIB en 2013, puis - 3,6 % du PIB en 2014 et - 2,8 % en 2015, sous l'hypothèse de base d'une croissance de - 0,1 % en 2013 et de 1,1 % en 2014 et d'une inflation de 1,2 % en 2013 et de 1,7 % en 2014.

En mars 2014, la Commission européenne a déclaré dans une recommandation autonome que la France devrait prendre les mesures nécessaires pour respecter sa trajectoire. En juillet 2014, le Conseil de l'Union européenne a estimé dans la recommandation adressée à la France au titre du semestre européen sur proposition de la Commission européenne que le programme de stabilité de la France pouvait être considéré globalement conforme à cette recommandation autonome de la commission. Il a par ailleurs recommandé à la France de présenter des efforts additionnels dans la loi de finances rectificative pour 2014. A l'été, le Parlement a adopté une LFR et une loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) détaillant les mesures d'économies pour 2014.

Enfin, la recommandation au titre du semestre européen du 8 juillet 2014 indiquait notamment que la France devait veiller à ce que la réduction des coûts du travail résultant du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi soit maintenue ; [...] prendre des mesures pour réduire encore les cotisations sociales patronales conformément aux engagements pris au titre du pacte de responsabilité et de solidarité, en s'assurant qu'aucune autre mesure n'annule leurs effets et que le ciblage actuellement envisagé soit conservé .

Le contexte macroéconomique s'est néanmoins fortement dégradé en cours d'année 2014, se traduisant par une forte révision à la baisse des perspectives de croissance et d'inflation. Dans ce contexte, le Conseil européen a conclu en juin 2014 qu' il y a lieu de mettre à profit les possibilités qu'offre le cadre budgétaire actuel de l'UE pour concilier la discipline budgétaire et la nécessité de soutenir la croissance [...]. Les réformes structurelles qui favorisent la croissance et améliorent la viabilité des finances publiques devraient bénéficier d'une attention particulière, y compris par une évaluation appropriée des mesures budgétaires et des réformes structurelles, en utilisant au mieux la flexibilité qu'offrent les règles actuelles du pacte de stabilité et de croissance , puis demandé le 30 août que l'on progresse rapidement dans la mise en œuvre de ces orientations .

En octobre 2014, la France a présenté un PLF et un PLFSS pour 2015, qui ont été examinés par la Commission européenne conformément au règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro. A la fin du mois d'octobre 2014, la Commission a conclu que le projet de plan budgétaire de la France pour 2015 ne présentait pas de manquements particulièrement graves aux dispositions du pacte de stabilité et de croissance, qui vise à garantir des finances publiques saines dans l'Union européenne. La Commission a toutefois précisé, le 28 novembre, sur la base de ses prévisions de croissance révisées publiées début novembre, qu'au regard du risque de non-conformité aux règles européennes que présentait le projet de plan budgétaire de la France pour 2015 compte tenu des éléments connus à cette date un examen complémentaire de sa situation financière serait réalisé au début du mois de mars 2015, à la lumière notamment de la version définitive de ses textes financiers pour l'année 2015.

(6) Le calcul de l'effort bottom-up repose sur une composante en dépense et une composante en recettes. La composante en recettes est constituée des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, la composante en dépense s'obtient comme l'écart entre la variation de la dépense en valeur en niveau (hors intérêts, mesures exceptionnelles et temporaires et composante conjoncturelle de chômage) dans un scénario de référence fixé lors de la recommandation et la variation de la dépense en valeur en niveau observée lors de l'évaluation.

B. - La maîtrise de la dépense publique, condition de la baisse des prélèvements obligatoires

Depuis le début de la législature, le Gouvernement conduit une politique de redressement des finances publiques. Avec un ajustement structurel total de 2 points de PIB en 2012 et 2013, les finances publiques ont connu, depuis 2012, une amélioration notable.
Compte tenu des déséquilibres budgétaires constatés en début de législature - le déficit public s'élevait encore à 5,1 % du PIB en 2011 - et des risques existants sur les conditions de financement, des mesures portant sur les prélèvements obligatoires, à effet rapide, ont été dans un premier temps nécessaires. Ces mesures ont permis d'entamer l'assainissement des finances publiques, en demandant un effort plus important aux ménages les plus aisés.
Dans le même temps, les dépenses ont été strictement maîtrisées en 2012 et en 2013 avec pour résultat un taux de croissance de la dépense publique, hors crédit d'impôt, de 2,0 % en valeur en 2013. Comme la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 l'a prévu, le rétablissement des finances publiques est désormais fondé sur des économies en dépense, après avoir mobilisé ces hausses de prélèvements.
La construction du projet de loi de finances pour 2014 reposait ainsi en priorité sur un ralentissement des dépenses, avec près de 15 Md€ d'économies sur l'Etat et ses agences, les collectivités territoriales et les régimes sociaux par rapport à leur progression spontanée. Cet effort a été accru dès l'été par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives.
Il sera poursuivi sur la période 2015-2017, avec l'objectif de réaliser 50 Md€ d'économies sur les dépenses publiques. Ces économies sont nécessaires pour poursuivre l'assainissement des comptes publics et financer la baisse des prélèvements obligatoires résultant de la création du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité. La diminution des prélèvements sur les entreprises vise à leur redonner les moyens d'embaucher, de former leurs salariés et d'investir pour moderniser leur outil de production. Elle s'élèvera à plus de 40 Md€, ce qui leur permettra de reconstituer les marges qu'elles ont perdues depuis 2008. Cette réduction de prélèvements est accompagnée des mesures de solidarité destinées à soutenir le pouvoir d'achat des ménages, en 2014 avec la réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu prévue par la loi de finances rectificative du 8 août 2014, qui est amplifiée et pérennisée en 2015.
L'ensemble des acteurs de la dépense publique seront mobilisés pour la réalisation des 50 Md€ d'économies : l'Etat, ses agences, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale contribueront ainsi chacun à l'effort de redressement des finances publiques, en proportion de leur part respective dans la dépense publique totale. Ces économies sont conçues pour limiter leur coût pour la croissance et préserver les dépenses d'avenir pour le pays, facteur de croissance future. Sont ainsi privilégiées des économies visant à améliorer l'efficacité de l'action publique, telles que la réforme des aides aux entreprises, ou encore le recours accru à la chirurgie ambulatoire et aux médicaments génériques dans le secteur de la santé.

1. La maîtrise de la dépense publique

i) Une maîtrise de la dépense engagée depuis 2012...
Le Gouvernement propose de poursuivre l'assainissement des finances publiques en le fondant exclusivement sur des économies en dépense. Une telle voie est une condition indispensable à l'allégement des prélèvements. Elle est également cohérente avec la volonté de garantir à chacun que les contributions versées à la puissance publique sont utilisées de la manière la plus efficace possible.
La maîtrise de la dépense publique constitue une priorité de la politique budgétaire du Gouvernement. Ainsi, en 2012, les dépenses de l'Etat, y compris charge de la dette et des pensions, ont baissé de 0,3 Md€ et l'ONDAM a été sous-exécuté de 1 Md€. En 2013, la dynamique de la dépense publique a ralenti, passant d'une évolution de + 3,0 % en 2012 à + 2,0 % en 2013 (en valeur et hors crédits d'impôts), notamment grâce à une stricte maîtrise des dépenses placées sous normes : la norme en valeur de l'Etat a été sous-exécutée de 0,1 Md€ et l'ONDAM de 1,7 Md€.
Pour 2014, 15 Md€ d'économies en dépense ont été présentés dès le PLF. Un nouvel ensemble de mesures - portant en totalité sur la dépense publique - a été mis en œuvre par les lois financières rectificatives de l'été, pour entamer la résorption de l'écart important , au sens de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, constaté en 2013.
L'ensemble des administrations publiques contribue aux économies : ainsi, les collectivités territoriales sont incitées à ralentir la croissance de leurs dépenses de fonctionnement via une baisse de 1,5 Md€ de leurs concours financiers. La norme de dépense en valeur de l'Etat a été à nouveau abaissée en loi de finances rectificative pour 2014, à hauteur de 1,6 Md€, hors concours financiers aux collectivités territoriales. Les dépenses sous norme diminueraient donc de 3,2 Md€ par rapport à l'exécution 2013. Les agences de l'Etat ont été mises à contribution via les subventions du budget général, mais également par la baisse des taxes qui leur sont affectées et la mobilisation de contributions exceptionnelles pour certaines catégories d'acteurs (Centre national de la cinématographie et de l'image animée [CNC], agences de l'eau et chambres de commerce et d'industrie [CCI] notamment). Les administrations de sécurité sociale contribuent également aux économies, via la poursuite de la maîtrise des dépenses d'assurance maladie, avec le plus faible taux de croissance de l'ONDAM prévu dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale depuis 1998 (2,4 %), la réforme de la politique familiale et la consolidation du système de retraite, tant pour les pensions de base dans le cadre de la réforme des retraites que pour les retraites complémentaires suite aux décisions des partenaires sociaux la maîtrise des dépenses de l'Unédic ainsi que les économies de gestion réalisées par les caisses.
L'ensemble de ces mesures doit permettre un nouveau ralentissement de la dépense publique à + 1,4 % en 2014 (en valeur et hors crédits d'impôts).
ii) Qui sera amplifiée sur l'ensemble du quinquennat.
Dès 2015, le redressement sera porté exclusivement par des mesures en dépense.
L'objectif total de 50 Md€ d'économies sera intégralement mis en œuvre.
Un premier effort de 21 Md€ sera effectué en 2015, ce qui permettra de ramener le taux de croissance de la dépense publique à 1,1 % (en valeur, hors crédit d'impôt désormais comptablement considéré comme des dépenses). Les économies seront poursuivies en 2016, atteignant un total de l'ordre de 36 Md€, et les 50 Md€ seront atteints d'ici à 2017. Grâce à ces efforts, le taux de croissance de la dépense publique s'établira à 1,9 % en valeur en 2016 et 2017, soit un niveau très largement inférieur à celui de la croissance du PIB nominal à cet horizon (+ 3,4 % en moyenne).
L'Etat et ses agences assumeront une économie nette totale de 19,3 Md€, dont 8 Md€ d'économie dès la première année. Cet effort permet de compenser l'évolution spontanée de la dépense et de poursuivre la diminution en euros courants des crédits des ministères et des taxes affectées aux agences qui connaîtront une réduction de 2,1 Md€ dès 2015 et de 2,5 Md€ à horizon 2017, tendance inverse de celle qui prévalait avant 2012. Les économies ont été réparties de manière équilibrée pour garantir l'efficacité de l'action publique et assurer le financement des priorités du Gouvernement. La progression des rémunérations sera ainsi strictement maîtrisée, en lien avec la stabilisation du point fonction publique. Les créations d'emplois en faveur de l'éducation nationale, la recherche, la sécurité et la justice seront compensées par les réductions d'emplois dans les autres administrations. L'amélioration de la productivité des administrations, qui passe notamment par la simplification des règles administratives, la modernisation des fonctions support de l'Etat notamment en matière d'achats, d'immobilier et d'informatique, l'évolution de l'organisation territoriale de l'Etat et la dématérialisation accrue des échanges avec les usagers permettra de poursuivre la réduction des dépenses de fonctionnement de l'Etat. Les agences, dont les dépenses ont progressé beaucoup plus rapidement que celles de l'Etat sur les dernières années, prendront toute leur part aux efforts de redressement, en particulier par une meilleure maîtrise des recettes qui leur sont affectées. Le recours à ces ressources fera ainsi l'objet d'un encadrement plus strict par les règles prévues à l'article 16 de la présente loi de programmation et leur niveau total sera réduit de 1,1 Md€ dès 2015. Les projets de loi de finances pour 2015 et 2016 préciseront en détail l'ensemble des réformes ciblées qui seront mises en œuvre sur chaque secteur, notamment pour ce qui concerne les dépenses d'intervention : l'impact de l'ensemble de ces mesures trouve sa traduction dans la programmation des moyens alloués à chaque mission budgétaire détaillée à l'article 13 de la présente loi de programmation.
Les dotations budgétaires versées par l'Etat aux collectivités territoriales baisseront en euros courants de 10,7 Md€ à horizon 2017. Cet effort permet de ramener la progression de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales à un rythme proche de l'inflation sur les trois prochaines années.
Ainsi, les ressources et les dépenses des collectivités territoriales continueront de progresser mais à un rythme moindre que celui des trois dernières années.
Cet effort s'accompagnera d'un renforcement substantiel de la péréquation. Ainsi, le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) progressera de 210 M€ entre 2014 et 2015, soit une hausse de plus de 36 %. Le rythme de progression des dotations de péréquation verticale, comprises dans la dotation globale de fonctionnement, progressera de 327 M€ par rapport à 2014. Grâce à ces efforts, l'impact de la baisse des concours financiers de l'Etat sera modulé en fonction de la richesse de la collectivité concernée. A titre d'exemple, la contribution par habitant des communes dont les ressources sont les plus élevées sera sept fois plus forte que celle des communes les plus en difficulté.
Par ailleurs, les articles 11 et 30 de la présente loi de programmation proposent d'instaurer un objectif indicatif d'évolution de la dépense locale. Cet objectif s'appliquera sur le périmètre de la dépense totale, hors amortissement de la dette, dont le montant pour l'année 2013 s'élève à 220,8 Md€ (7). Mis en place à compter de 2015, il permettra de partager, entre l'Etat et les collectivités territoriales, un outil de mesure objectif de la trajectoire de la dépense locale. Il sera, à compter de 2016, affiné par catégorie de collectivités territoriales.
La mise en œuvre de la stratégie nationale de santé (SNS) permettra de réaliser plus de 10 Md€ d'économies sur l'assurance maladie ce qui correspond concrètement à une progression moyenne de l'ONDAM de l'ordre de 2 % par an entre 2015 et 2017. Un premier effort de plus de 3 Md€ sera effectué dès 2015 avec une progression de l'ONDAM ralentie à 2,1 %.
Les dépenses de protection sociale hors assurance maladie contribueront à la maîtrise de la dépense publique à hauteur de 10 Md€, dont un peu plus de 6 Md€ pour l'année 2015. Une partie importante de ces économies, pour près de 4 Md€ dès 2015, correspondent en réalité à l'impact de mesures déjà décidées (notamment : convention d'assurance chômage du premier semestre 2014 ; réforme des retraites ; réforme de la politique de la famille). Un ensemble de mesures complémentaires sera détaillé dans les prochains PLFSS (notamment : poursuite de la réforme de la politique familiale ; efforts sur la gestion des prestations sociales ; maîtrise des dépenses par les régimes gérés paritairement).
Enfin, au-delà des mesures déjà programmées, la création d'une revue des dépenses, prévue à l'article 22 de la présente loi de programmation, modernisera la procédure budgétaire de manière à donner au Parlement et au Gouvernement de nouvelles pistes de réformes structurelles. Cette revue, mise en œuvre chaque année, permettra de disposer d'une analyse complète de la dépense et des interventions publiques, dont il sera notamment tenu compte lors de la construction budgétaire. Ces revues, qui porteront également sur les dépenses fiscales et notamment sur les crédits d'impôt, apporteront une vision agrégée des moyens dédiés aux politiques publiques.

(7) Source : Observatoire des finances locales (OFL).

2. La baisse des prélèvements : le pacte de responsabilité et de solidarité

Sur la période de programmation, le taux de prélèvements obligatoires baisserait continûment pour atteindre 44,5 % du PIB en 2017, contre 44,7 % en 2014. Cette baisse serait essentiellement portée par la montée en charge du CICE et la mise en place du pacte de responsabilité et de solidarité.
Annoncé par le Président de la République le 14 janvier 2014, le pacte de responsabilité et de solidarité participe à la baisse des prélèvements obligatoires sur la période 2014-2017. Les mesures portant sur 2014 et 2015 ont été votées en LFR et LFRSS à l'été 2014. L'ensemble des mesures du pacte se déploieront progressivement avec pour objectifs de favoriser l'emploi, de soutenir la capacité d'investissement productif et la compétitivité des entreprises, et de rendre les prélèvements obligatoires plus progressifs, au bénéfice des ménages moyens et modestes. La baisse des prélèvements obligatoires au titre du pacte atteindra plus de 26 Md€ à l'horizon 2017, dont près de 10 Md€ dès 2015. En y ajoutant les effets du CICE, la baisse totale sera de plus de 40 Md€ à horizon 2017.
Le pacte a pour objectif, avec le CICE, de restaurer la compétitivité des entreprises, atteinte par dix ans d'érosion continue (cf. rapport Gallois, novembre 2012), tout en amorçant la baisse des prélèvements sur les ménages à revenus modestes et moyens et en rénovant le dispositif de soutien à l'emploi des salariés proches du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) (8).
Une amplification de la baisse du coût du travail, déjà initiée par la mise en place du CICE. En 2015, le coût du travail au niveau du SMIC sera réduit au moyen de l'exonération complète des cotisations que les employeurs versent aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), dans le cadre d'un renforcement des allégements existants, ainsi que par une baisse de 1,8 point des cotisations d'allocations familiales pour les salaires allant jusqu'à 1,6 fois le SMIC. En complément, le niveau des allègements est harmonisé pour l'ensemble des entreprises, quelle que soit leur taille. A partir du 1er janvier 2016, la baisse des cotisations d'allocations familiales sera étendue aux salaires inférieurs ou égaux à 3,5 fois le SMIC. Ces cotisations seront également réduites pour les travailleurs indépendants. Ces allègements, qui s'élèveront à environ 11 Md€ à horizon 2017, répondent à un double objectif : favoriser la création d'emplois et soutenir la production et l'investissement.
Une modernisation et une réduction de la fiscalité des entreprises. La C3S, payée par environ 300 000 entreprises, sera supprimée d'ici à 2017. Une première réduction équivalente à 1 Md€ interviendra dès 2015 sous la forme d'un abattement qui permettra à deux tiers des assujettis, des petites et moyennes entreprises (PME), de ne plus acquitter la C3S. Au total, cette suppression représente de l'ordre de 6 Md€ à horizon 2017 qui seront restitués aux entreprises. La contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés sera également supprimée en 2016, ce qui représente une baisse de fiscalité de plus de 2,5 Md€. Par ailleurs, le taux nominal de l'IS passera de 33,33 % actuellement à 28 % en 2020, avec une première étape dès 2017.
Des mesures pour les ménages à revenus moyens et modestes. Le pacte prévoit des mesures favorables au pouvoir d'achat des revenus les plus modestes. Des baisses d'impôt sur le revenu, ciblées sur les ménages proches du SMIC, ont été mises en place en 2014 ; elles représenteraient 3 Md€ à partir de 2015. Ces mesures seront complétées par la fusion de la prime pour l'emploi et du revenu de solidarité active (RSA activité).

(8) Revenu de solidarité active (RSA)-activité et prime pour l'emploi (PPE).

Les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

La notion de prélèvements obligatoires est définie en annexe de ce rapport. Les mesures nouvelles au sens du compteur de la présente loi de programmation sont les mesures prises par voie législative ou réglementaire depuis le début du quinquennat ayant un impact sur la période de programmation. Le tableau distingue également l'impact des contentieux, compte tenu des décaissements importants prévus à ce titre sur la période. Les autres mesures nouvelles regroupent aussi bien les mesures nouvelles votées dans des lois de finances et de financement de la sécurité sociale antérieures au 1er juillet 2012 que des mesures décidées par les autres administrations publiques.

Mesures nouvelles (MN) en prélèvements obligatoires

(En milliards d'euros)

2014
 2015
 2016
 2017
Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires
 3
 0
 - 4
 - 3
Dont mesures nouvelles au sens de l'article 18 de la présente loi de programmation (hors compétitivité) (*)
 0
 4
 2
 - 1
Dont compétitivité (**)
 0
 - 7
 - 8
 - 6
Dont contentieux
 0
 - 1
 0
 2
Dont autres
 3
 4
 3
 2
Elasticité des prélèvements obligatoires (hors UE)
 0,7
 0,9
 1,0
 1,0
(*) En sommant la ligne Mesures nouvelles au sens de l'article 18 hors Compétitivité et la ligne Compétitivité, on obtient le total de mesures nouvelles au sens de l'article 18 de la présente loi de programmation.
(**) Par compétitivité, on entend le volet responsabilité du Pacte de responsabilité et de solidarité.

Les mesures nouvelles au sens de la présente loi de programmation

Comme le prévoit l'article 18 de la présente loi de programmation, l'incidence des mesures afférentes aux prélèvements obligatoires, adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2012, ne peut être inférieure aux montants suivants, exprimés en milliards d'euros :

(En milliards d'euros)

2014
 2015
 2016
 2017
0
 - 2
 - 6
 - 8

Sur la période 2014-2017, le compteur est constitué des mesures votées dans les lois de finances ultérieures à la LFR II 2012, présentées en PLF 2015 et PLFSS 2015. Il prend également en compte les mesures du pacte de responsabilité et de solidarité dont certaines ont déjà été votées en LFR 2014 et LFRSS 2014.

III. - La trajectoire des finances publiques : analyse par sous-secteur et règles de gouvernance

Sur la période de programmation, les soldes effectifs et structurels des administrations publiques se décomposent de la manière suivante :

Décomposition par sous-secteur des soldes effectif et structurel des administrations publiques

(En points de PIB potentiel, sauf mention contraire)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
 2018
 2019
APU
 Solde effectif (points de PIB)
 - 4,1
 - 4,4
 - 4,1
 - 3,6
 - 2,7
 - 1,7
 - 0,7
Solde structurel
 - 2,5
 - 2,4
 - 2,1
 - 1,8
 - 1,3
 - 0,8
 - 0,2
APUC
 Solde effectif (points de PIB)
 - 3,2
 - 3,6
 - 3,6
 - 3,3
 - 2,7
 -
-
Solde structurel
 - 2,5
 - 2,7
 - 2,7
 - 2,5
 - 2,1
 -
 -
ASSO
 Solde effectif (points de PIB)
 - 0,5
 - 0,5
 - 0,3
 0,0
 0,3
 -
 -
Solde structurel
 0,2
 0,4
 0,6
 0,8
 0,9
 -
 -
APUL
 Solde effectif (points de PIB)
 - 0,4
 - 0,3
 - 0,2
 - 0,3
 - 0,3
 -
 -
Solde structurel
 - 0,2
 - 0,1
 0,0
 - 0,1
 - 0,1
 -
 -

A. - La trajectoire de l'Etat

Sur la période de la programmation, le solde budgétaire connaîtrait l'évolution suivante :

Dépenses/Recettes/Solde budgétaire/Solde effectif

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Solde en comptabilité nationale (en Md€)
 - 69,2
 - 75,9
 - 77,0
 - 73,9
 - 61,6
Solde en comptabilité nationale (en points de PIB)
 - 3,3
 - 3,6
 - 3,5
 - 3,3
 - 2,6
Dépenses (en points de PIB)
 21,5
 21,7
 21,4
 20,9
 20,3
Recettes (en points de PIB)
 18,2
 18,2
 17,9
 17,6
 17,6
Solde budgétaire (en Md€)
 - 74,9
 - 88,1
 - 74,5
 - 70,0
 - 59,9

Après avoir été fortement positive en 2013 et en 2014 (5,7 Md€ et 12,2 Md€), la clé de passage entre le solde budgétaire de l'Etat et le solde de l'Etat en comptabilité nationale deviendrait négative sur la période 2015-2017 (- 2,5 Md€ en 2015 et - 3,9 Md€ en 2016, avant de se redresser à - 1,7 Md€ en 2017).
En 2013 et en 2014, plusieurs opérations réalisées dans le cadre de l'aide aux pays de la zone euro (dotations au mécanisme européen de stabilité [MES] en particulier : 6,5 Md€ en 2013 et 3,3 Md€ en 2014) contribuent positivement à la clé. En effet, ces opérations correspondent à des dépenses en comptabilité budgétaire, mais sont considérées comme des opérations financières neutres sur le solde public en compatibilité nationale car elles ne conduisent pas à un appauvrissement financier de l'Etat. Il en est de même pour des dotations non consomptibles (en capital) effectuées par l'Etat en faveur de certains opérateurs dans le cadre du second volet du programme d'investissement d'avenir (PIA) en 2014 (4,7 Md€).
Sur la période de programmation, la montée en charge du CICE expliquerait une contribution négative à la clé. Avec les nouvelles conventions comptables du SEC 2010, les crédits d'impôt restituables sont désormais considérés comme de la dépense, et sont comptabilisés dans le solde public pour le montant de la créance ( droits constatés ) et non de leur coût budgétaire. Du fait de sa montée en charge, et des règles de remboursement, le coût budgétaire pour les administrations publiques du CICE est inférieur à la valeur de la créance au début de la période, ce qui explique une contribution négative à la clé. Cet effet s'estompe progressivement, une fois le régime permanent atteint.
En dehors de cette contribution des crédits d'impôt à la clé, le niveau de celle-ci reflète essentiellement les corrections en droits constatés sur la charge de la dette (primes et décotes à l'émission et intérêts courus non échus), qui améliorent le solde public en comptabilité nationale sur l'ensemble de la période. L'émission de titres sur des souches anciennes conduit à l'apparition d'un écart entre la valeur d'émission et la valeur de remboursement des titres. Comme les taux d'intérêt sont actuellement bas, les taux d'intérêt sur les souches anciennes sont plus élevés que les taux de marché, ce qui conduit à un écart positif entre les valeurs d'émission et de remboursement. Il en découle un gain de trésorerie, non comptabilisé en recettes budgétaires, qui est étalé en comptabilité nationale sur la durée de l'emprunt. Avec la remontée progressive des taux et l'épuisement du stock d'obligations concernées, cet effet serait moindre en fin de période mais demeurerait positif.
Les partenariats public-privé (PPP) sont enregistrés en comptabilité nationale au moment de leur livraison et non au fur et à mesure du paiement des loyers associés. Ces derniers contribueraient en moyenne, à partir de 2016, à hauteur d'un peu moins de - 0,5 Md€ par an. Les dépenses militaires, qui sont également enregistrées au moment de leur livraison en comptabilité nationale, contribueraient également à la clé, à partir de 2016, à hauteur de - 0,5 Md€ par an en moyenne.
Enfin, une fraction des dépenses du PIA est attachée directement à l'Etat en comptabilité nationale (en particulier celles réalisées par des Fonds de la Caisse des dépôts et consignations [CDC] avec un effet négatif sur la période de la programmation. Par ailleurs, depuis la mise en œuvre du SEC 2010, le Fonds national d'aide au logement (FNAL), le Fonds national des solidarités actives (FNSA) et le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) sont rattachés à l'Etat en comptabilité nationale, leur solde est donc intégré à la clé, pour un montant quasi nul.

Clé de passage de l'Etat

(En milliards d'euros)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Solde en comptabilité nationale
 - 69,2
 - 75,9
 - 77,0
 - 73,9
 - 61,6
Solde budgétaire
 - 74,9
 - 88,1
 - 74,5
 - 70,0
 - 59,9
Clé associée
 5,7
 12,2
 - 2,6
 - 3,9
 - 1,7
dont clé crédits d'impôt
 - 1,6
 - 4,5
 - 7,0
 - 7,2
 - 4,8
Clé, hors crédits d'impôt
 7,3
 16,7
 4,4
 3,3
 3,1

Les engagements financiers significatifs de l'Etat n'ayant pas d'implication immédiate sur le solde structurel

Les engagements financiers significatifs de l'Etat ayant un impact potentiel sur sa situation financière sont, en application de la norme 13 du recueil des normes comptables de l'Etat, présentés en annexe au compte général de l'Etat et font donc à ce titre partie du périmètre de certification de la Cour des comptes. Ils représentent soit des obligations potentielles de l'Etat à l'égard de tiers, soit des obligations certaines n'entraînant pas nécessairement une sortie de ressource. Les principaux engagements de l'Etat sont, à la date de clôture des comptes 2013, les suivants :

- les engagements de retraite de l'Etat envers les fonctionnaires civils et militaires, qui sont évalués à 1 302 Md€ au 31 décembre 2013 (avec un taux d'actualisation de 1,08 %), principalement au titre d'agents déjà à la retraite (67 %). Le financement annuel de ces engagements s'élève à environ 50 Md€ par an pour les années à venir ;
- la garantie, pour 416 Md€, du montant total des dépôts de l'épargne réglementée : livrets A, bleus et de développement durable (367 Md€) et livret d'épargne populaire (48 Md€) ;
- les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l'Etat, pour un montant total de 363 Md€. Au sein de cet ensemble, qui recouvre les obligations potentielles de l'Etat correspondant à des transferts pour lesquels l'ensemble des conditions nécessaires à la constitution du droit du bénéficiaire n'est pas réalisé à la date de clôture ou doit être maintenu sur des périodes postérieures. Il s'agit principalement du besoin de financement estimé des régimes spéciaux de retraites subventionnés (SNCF, RATP, ENIM [9], SEITA [10] et CANSSM [11]) pour 200 Md€ et des engagements au titre des aides au logement (106 Md€) ;
- la dette garantie par l'Etat dans les conditions fixées par l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, pour un montant total de 203 Md€ dont 99 % est concentré sur huit bénéficiaires, le principal étant le fonds européen de stabilité financière (70,4 Md€) ;
- les garanties de passifs (179 Md€), constituées principalement du capital restant appelable du MES pour la France (126 Md€, à comparer aux 16,3 Md€ appelés et versés sur 2012-2014) et de capitaux appelables par différentes banques multilatérales et institutions de l'UE, dont la BEI (35 Md€). Ces engagements couvrent les défaillances éventuelles bénéficiaires des prêts accordés par ces institutions ;
- les mécanismes d'assurance dans le cadre du soutien à l'exportation (102 Md€). L'Etat est notamment engagé à hauteur de 81 Md€ pour l'assurance-crédit de la COFACE, qui consiste à couvrir les exportateurs contre le risque d'interruption de leur contrat, et les banques contre le risque de non remboursement des crédits à l'exportation octroyés à un acheteur public ou privé.

(9) Etablissement national des invalides de la marine. (10) Régime de retraite de la Société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes. (11) Caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines.

1. Une contribution essentielle de l'Etat et de ses agences au retour vers l'équilibre des finances publiques

Le budget triennal 2015-2017 constitue la déclinaison concrète de la contribution de l'Etat et de ses agences au retour vers l'équilibre des finances publiques. Un volume total de 19,3 Md€ d'économies sera ainsi réalisé d'ici à 2017 (hors réduction des dotations aux collectivités territoriales) : 18,8 Md€ d'économies sur les crédits des ministères et les ressources affectées aux agences auxquels s'ajoute 0,5 Md€ sur les investissements d'avenir liés à une prévision de stabilisation du rythme de décaissement des opérateurs de ce programme, soit une progression moins rapide que celle anticipée lors des prévisions précédentes.
Les 18,8 Md€ d'économies engagées sur le triennal d'économies sur les crédits des ministères et les ressources affectées aux agences permettent de compenser la progression spontanée des dépenses, qui s'élève à 17,5 Md€ entre 2014 et 2017 (5,8 Md€ par an [12]), et de poursuivre la diminution en euros courants des crédits des ministères et des taxes affectées aux agences amorcées depuis le début du quinquennat, tendance inverse de celle qui prévalait avant 2012.

(12) La décomposition de ce montant est précisée dans l'encadré.

L'évolution tendancielle des dépenses de l'Etat

L'évolution tendancielle des dépenses hors dette, pensions et transferts aux collectivités locales et à l'Union européenne, se décompose de la façon suivante, pour un total de 5,4 Md€ par an :

- 1,9 Md€ de masse salariale, tenant compte d'une revalorisation du point fonction publique au niveau de l'inflation moyenne prévue pour la période 2015-2017 (1,35 %) et de mesures catégorielles et diverses à hauteur de 0,55 Md€ ;
- 0,5 Md€ de fonctionnement et 0,5 Md€ d'investissement, ce qui correspond au tendanciel estimé par la Cour des comptes, et retient des évolutions différenciées par type de dépenses (loyers budgétaires, fonctionnement courant, dépenses d'équipement militaire, etc.) ;
- 0,8 Md€ de contributions aux opérateurs, pour lesquels l'évolution tendancielle est estimée suivant les mêmes hypothèses que l'Etat par nature de dépense (personnel, fonctionnement, investissement, interventions) ;
- 1,7 Md€ d'interventions, comprenant notamment des dépenses dites de guichet , versées automatiquement dès lors que le bénéficiaire répond à des conditions définies par des textes législatifs ou réglementaires, et des interventions hors guichet , pour lesquelles le niveau de la dépense peut être piloté de manière discrétionnaire par les ministères.

La prise en compte de l'évolution des transferts à l'Union européenne, pour un montant équivalent à la dépense prévisionnelle, aboutit à un tendanciel différencié suivant les années : 5,9 Md€ en 2015, 7,5 Md€ en 2016 et 4 Md€ en 2017, soit une moyenne de 5,8 Md€ annuels. Ce chiffrage est inférieur à celui présenté dans le cadre du projet de loi de finances pour l'année 2014 (7 Md€). Il a été revu cette année afin de tenir compte de :

- l'exclusion de l'assiette du tendanciel des transferts aux collectivités territoriales, pour 0,5 Md€, compte tenu du suivi spécifique dont ils font l'objet ;
- la prise en compte de la chronique prévisionnelle du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE), qui présente un ressaut significatif en 2016 au moment où entrera en vigueur la nouvelle décision ressources propres (0,4 Md€ en moyenne annuelle sur le triennal) ; compte tenu de ce ressaut, le tendanciel prend en compte la chronique effective de décaissement et non la moyenne annuelle constatée antérieurement ;
- une diminution des prévisions de masse salariale (- 0,3 Md€) liée notamment à la prise en compte de l'inflation moyenne sur la période du triennal (1,35 %), au lieu de l'inflation de moyenne période ;
- un alignement des prévisions relatives aux investissements sur celles de la Cour des comptes (- 0,2 Md€) ;
- un relèvement du tendanciel des opérateurs, pour tenir compte notamment d'une révision de l'assiette considérée, celle-ci comprenant les subventions pour charges de service public ainsi que les taxes affectées plafonnées.

Les dépenses de l'Etat hors charge de la dette, hors pensions et hors transferts aux collectivités territoriales, seront diminuées de 1,5 Md€ en 2015, augmenteront de 1,8 Md€ en 2016 compte tenu du ressaut exceptionnel du PSR-UE et diminueront ensuite de 1,5 Md€ en 2017 par rapport à l'année précédente.
Compte tenu de cette norme et du tendanciel exposé ci-dessus, l'effort total se décompose donc en 7,5 Md€ en 2015, 5,7 Md€ en 2016 et 5,6 Md€ en 2017, soit 18,8 Md€ sur la période. Ces montants tiennent compte de l'effort de 0,25 Md€ mis en œuvre au cours de débat parlementaire pour le projet de loi de finances pour 2015, portant les économies sur l'Etat de 7,2 à 7,5 Md€ afin de compenser les mesures en faveur des collectivités décidées lors de ce débat, et qui se traduisent par un allègement des économies sur ce sous-secteur.
L'évolution des dépenses de l'Etat sur un périmètre plus large, hors charge de la dette, hors pensions mais intégrant les transferts aux collectivités territoriales et à l'Union européenne, traduit encore plus nettement la détermination et la capacité du Gouvernement à maîtriser dans la durée la dynamique de la dépense publique. Les dépenses avaient augmenté de près de 8 Md€ entre 2007 et 2011 sur ce périmètre et la précédente loi de programmation des finances publiques leur assignait un objectif de stabilité en euros courants. Les mesures prises par le Gouvernement conduiront à une diminution de plus de 13 Md€ en euros courants de ces dépenses sur le quinquennat, soit une baisse de 5 %. Si, pour 2012 et 2013, la construction budgétaire a reposé sur une stabilisation en valeur de ces dépenses, celles-ci baissent désormais depuis 2014. Ainsi, après une première diminution des dépenses sur ce champ introduite par la loi de finances pour 2014 (- 1,7 Md€ par rapport à la LFI 2012), cette baisse va se poursuivre et s'amplifier jusqu'à atteindre une baisse supplémentaire de 11,5 Md€ en euros courants à horizon 2017 par rapport au niveau de la LFI 2014, les efforts réalisées par les collectivités locales s'ajoutant à ceux de l'Etat et des agences.
A noter, la plus faible baisse des dépenses entre 2015 et 2016, rattrapée l'année suivante, s'explique par le ressaut exceptionnel du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (+ 1,8 Md€ par rapport à 2015).

Evolution des dépenses de l'Etat

(En crédits de paiement [CP] et en milliards d'euros, au format PLF 2015)

LFI 2014
(format 2015)
 2015
 2016
 2017
Dépenses du budget général (hors dette, pensions et mission RCT)
 204,22
 203,24
 203,00
 202,46
Taxes affectées plafonnées et prélèvements exceptionnels
 6,20
 5,12
 5,09
 5,46
Total des dépenses des ministères et affectations de recettes plafonnées
 210,42
 208,35
 208,09
 207,91
Soit en écart à 2014
 - 2,06
 - 2,33
 - 2,50
Prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne
 20,22
 20,74
 22,80
 21,48
Total des dépenses de l'Etat, hors dette, pensions, dotations aux collectivités et prélèvements exceptionnels
 230,64
 229,10
 230,89
 229,39
Soit en écart à 2014
 - 1,55
 0,25
 - 1,25
Transferts aux collectivités locales (PSR et mission RCT*)
 56,87
 53,45
 49,79
 46,12
Soit en écart à 2014
 - 3,42
 - 7,09
 - 10,75
Prélèvements sur fonds de roulement prévus en loi de finances pour 2014
 - 0,48
Total des dépenses de l'Etat, hors charge de la dette et pensions
 287,04
 282,55
 280,68
 275,52
Soit en écart à 2014
 - 4,49
 - 6,35
 - 11,52
Charge de la dette
 46,65
 44,34
 47,34
 49,51
Contributions au CAS Pensions
 45,44
 45,80
 46,19
 48,40
Total des dépenses de l'Etat, hors dotation au mécanisme européen de stabilité et deuxième programme d'investissements d'avenir
 379,13
 372,68
 374,22
 373,43
(*) Hors réserve parlementaire, réintégrée aux dépenses du budget général.

2. Une répartition équilibrée des économies qui garantit l'efficacité de l'action publique et s'appuie sur la modernisation de l'ensemble des politiques conduites par l'Etat

L'ensemble des administrations et des organismes financés par l'Etat sont associés à l'effort de rétablissement des comptes publics.
L'évolution de la masse salariale, qui représente plus de 40 % des dépenses des ministères, est maîtrisée et augmentera beaucoup moins vite que l'inflation : l'évolution annuelle moyenne est ainsi limitée à 0,3 % sur la période 2014-2017.
La progression des rémunérations sera ainsi strictement contrôlée par la stabilisation du point fonction publique et la réduction des enveloppes catégorielles. Alors que les mesures catégorielles entraînaient une augmentation moyenne des dépenses de masse salariale de l'ordre de 500 M€ par an entre 2007 et 2012, ces mesures sont réduites à 177 M€ par an sur la période 2015-2017 et sont prioritairement affectées aux services en cours de réorganisation.
Par ailleurs, conformément à l'engagement du Président de la République, les effectifs de l'Etat et de l'ensemble de ses opérateurs seront stabilisés sur le quinquennat. Cette stabilisation sera atteinte en fin de période, pour l'ensemble constitué de l'Etat et de ses opérateurs, dont le plafond d'emplois est fixé dans les lois de finances de l'année.
Les créations d'emplois dans les secteurs prioritaires (éducation, justice, sécurité, emploi) seront ainsi compensées par des réductions d'effectifs dans les autres secteurs : le taux d'effort moyen sur la période 2015-2017 sera de 2 % pour ces derniers. Ces réductions résulteront des gains de productivité liés notamment au développement de l'administration numérique, de l'optimisation de l'organisation territoriale de l'Etat, de la mutualisation accrue des fonctions support et, dans le cas particulier du ministère de la défense, des évolutions d'effectifs cohérentes avec les objectifs de la loi de programmation militaire. Cette stabilisation des effectifs contribuera à maîtriser la masse salariale, tant de l'Etat que des opérateurs.

Evolution des effectifs de l'Etat

2012
 2013
 2014
 2015
Etat
 4 278
 - 2 317
 - 3 180
 - 1 177
Dont enseignement
 4 278
 8 981
 8 954
 9 561
Dont justice/sécurité
 1 000
 960
 1 005
Dont autres
 - 12 298
 - 13 094
 - 11 743

Nota. - Ces données n'intègrent pas les 2 500 postes créés en LFR 2012 (assistants d'éducation) dans les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), rémunérés hors titre 2, et donc non comptabilisés dans le plafond d'emploi de l'Etat ou des opérateurs de l'Etat (les EPLE n'étant pas des opérateurs de l'Etat).

Les dépenses de fonctionnement seront réduites dans l'ensemble des ministères et les agences contribueront pleinement à l'effort de rétablissement des comptes publics.
La réduction des dépenses de fonctionnement passe d'abord par l'amélioration de la productivité des administrations : dématérialisation des échanges avec les citoyens, par exemple en matière de fiscalité, simplification des règles administratives, modernisation des achats publics et optimisation des dépenses immobilières. Elle s'appuie également sur la rationalisation, par exemple s'agissant des implantations territoriales de l'Etat en France et à l'étranger, tout en veillant à l'accès et à la qualité du service public. Ces dépenses seront ainsi maîtrisées, tout en préservant les moyens nécessaires pour assurer la mise en œuvre des priorités du Gouvernement.
Ainsi, le ministère des finances et des comptes publics contribuera de manière exemplaire à cette évolution, avec une diminution nette de ses dépenses (hors dépenses de personnel), de près de 160 M€ en 2015 (et 314 M€, par rapport à 2014, d'ici à 2017). Cette évolution s'appuiera notamment sur la priorité donnée au numérique, notamment dans les relations avec l'usager, avec la généralisation progressive de la dématérialisation des échanges et des paiements, et sur une adaptation des réseaux territoriaux, tout en maintenant des modalités d'accueil adaptées aux publics les plus fragiles.
La simplification des démarches sera recherchée avec le déploiement des téléprocédures et des actions spécifiques en matière de simplification des procédures pour les entreprises : poursuite de la mise en place du guichet unique national de dédouanement, suppression de redondances avec la démarche du test PME et le programme Dites-le nous une fois , ou encore développement des échanges dématérialisés entre les notaires et les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP).
Le ministère de la justice, qui voit son budget augmenter de près de 100 M€ entre la LFI 2014 et le PLF 2015 pour assurer la mise en œuvre des réformes engagés par le Gouvernement, prend néanmoins toute sa part dans l'effort d'économie en poursuivant sa modernisation. A titre illustratif, une gestion plus efficace des frais de justice permettra de dégager une économie de 40 M€ dès 2015 (plate-forme nationale d'interception judiciaire).
La maîtrise des dépenses des agences, dont les dépenses ont progressé beaucoup plus rapidement que celles de l'Etat sur les dernières années, constitue un axe structurant de la programmation, en particulier par une meilleure maîtrise des recettes qui leur sont affectées. Le niveau des ressources sera ainsi mis en meilleure adéquation avec les besoins liés à leurs activités, quelle que soit la nature du financement dont elles bénéficient (taxes affectées ou subventions pour charges de service public) : le recours à ces ressources fera ainsi l'objet d'un encadrement plus strict par les règles prévues par la présente loi de programmation. Dès 2015, plusieurs taxes affectées aux opérateurs de l'urbanisme et du logement seront ainsi intégrées dans le champ du plafonnement, dont la généralisation est prévue en 2016.
Surtout, des efforts massifs sont engagés avec une réduction de 1,1 Md€ des ressources fiscales affectées aux agences dès 2015. Le réseau consulaire et les agences de l'eau, qui ont connu une très forte progression de leurs moyens sur les dix dernières années, seront ainsi fortement associés à l'effort de redressement des finances publiques. Les plafonds de près de 20 taxes affectées différentes seront réduits.
Enfin, les subventions versées par l'Etat aux opérateurs seront maîtrisées grâce à la mise en œuvre de mesures de modernisation et de mutualisation suivant les mêmes principes et les mêmes méthodes que celles mises en œuvre par les administrations de l'Etat.
Au-delà, d'autres réformes structurelles ciblées sont mises en œuvre sur chaque secteur, notamment pour les dispositifs d'intervention.
L'ensemble des politiques publiques seront ainsi concernés par des réformes en profondeur de leurs dispositifs d'intervention : aides à l'agriculture et à l'outre-mer, interventions économiques, financement de l'audiovisuel, accès au droit, etc.
Ces mesures, qui passent souvent par une meilleure coordination de l'action des différents acteurs du secteur, ont été présentées en détail dans le cadre des projets de loi de finances pour 2015 et 2016.

3. Un budget triennal qui décline l'effort de l'Etat et de ses agences mais marque également les priorités du Gouvernement

La programmation d'ensemble des finances publiques couvre cinq années (2014-2019). Au cours de cette période, l'Etat fait l'objet d'une programmation plus précise, qui détaille, dans le cadre d'un budget triennal, les crédits alloués à chaque mission entre 2015 et 2017.
Les plafonds de crédits par mission, hors contributions de l'Etat au compte d'affectation spéciale (CAS) Pensions , arbitrés dans le cadre du budget triennal, sont les suivants :

Evolution des plafonds de crédits de paiement par mission

(En CP et en milliards d'euros)

LFI 2014
 LFI 2014
Format 2015
 2015
 2016
 2017
Action extérieure de l'Etat
 2,80
 2,84
 2,81
 2,96
 2,74
Administration générale et territoriale de l'Etat
 2,20
 2,17
 2,29
 1,92
 2,30
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
 2,93
 2,93
 2,66
 2,52
 2,49
Aide publique au développement
 2,87
 2,87
 2,77
 2,67
 2,60
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation
 2,89
 2,89
 2,74
 2,63
 2,51
Conseil et contrôle de l'Etat
 0,49
 0,49
 0,50
 0,50
 0,51
Culture
 2,39
 2,39
 2,39
 2,38
 2,39
Défense
 29,60
 29,60
 29,00
 29,52
 30,05
Direction de l'action du Gouvernement
 1,13
 1,14
 1,17
 1,16
 1,17
Ecologie, développement et mobilité durables
 7,14
 7,06
 6,61
 6,55
 6,52
Economie
 1,68
 1,63
 1,54
 1,51
 1,48
Egalité des territoires et logement
 7,40
 13,11
 13,18
 13,31
 13,15
Engagements financiers de l'Etat
 1,00
 1,00
 0,88
 0,84
 0,68
Enseignement scolaire
 46,31
 46,30
 47,47
 47,87
 48,19
Gestion des finances publiques et des ressources humaines
 8,70
 8,70
 8,51
 8,32
 8,14
Immigration, asile et intégration
 0,66
 0,65
 0,65
 0,65
 0,66
Justice
 6,27
 6,28
 6,33
 6,27
 6,31
Médias, livre et industries culturelles
 0,81
 0,81
 0,71
 0,63
 0,55
Outre-mer
 2,01
 2,01
 2,01
 2,06
 2,10
Politique des territoires
 0,81
 0,81
 0,74
 0,70
 0,66
Pouvoirs publics
 0,99
 0,99
 0,99
 0,99
 0,99
Recherche et enseignement supérieur
 25,73
 25,73
 25,61
 25,66
 25,72
Régimes sociaux et de retraite
 6,51
 6,51
 6,41
 6,40
 6,40
Santé
 1,30
 1,17
 1,20
 1,22
 1,23
Sécurités
 12,12
 12,15
 12,15
 12,18
 12,18
Solidarité, insertion et égalité des chances
 13,65
 15,38
 15,53
 15,79
 15,98
Sport, jeunesse et vie associative
 0,45
 0,45
 0,45
 0,50
 0,54
Travail et emploi
 10,78
 11,41
 11,18
 10,62
 9,84
Pour mémoire
Crédits non répartis (*)
 0,04
 0,04
 0,01
 0,02
 0,02
Relations avec les collectivités territoriales (*)
 2,614
 2,69
 2,73
 2,73
 2,73
(*) Montant hors réserve parlementaire.

Le respect de ce budget triennal est garanti par deux mécanismes fondamentaux :

- un principe d'auto-assurance, au sein de chaque mission budgétaire, tant infra-annuelle que pluriannuelle. Les dépassements sur un programme devront ainsi être gagés par des économies sur la mission de rattachement au cours de l'année concernée et ne justifient pas, sauf circonstances exceptionnelles, de modification des plafonds présentés ici ;
- la constitution, en début d'année, d'une réserve de précaution. Elle permettra de faire face aux aléas en cours de gestion, tant en dépenses qu'en recettes (par l'annulation de crédits de la réserve correspondant aux baisses de recettes anticipées). Cette mesure de prudence, prévue par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, est réaffirmée et quantifiée à l'article 12 de la présente loi de programmation : sur 2015-2017, le taux de réserve sera d'au moins 0,5 % sur les crédits de personnel et d'au moins 6 % sur les autres crédits.

Si l'ensemble des ministères contribuent aux 19,3 Md€ d'économies qui seront réalisés à horizon 2017 par l'Etat et ses opérateurs, des efforts supplémentaires ont été programmés pour dégager les moyens financiers nécessaires pour la mise en œuvre des priorités du Gouvernement. Les principales mesures financées par le budget de l'Etat sont détaillées ci-dessous : cependant, pour d'autres chantiers comme la transition énergétique ou le plan de relance du logement, une part importante des efforts financiers peut passer par d'autres vecteurs notamment fiscaux.
i) La jeunesse constitue l'un des axes principaux de l'action du Gouvernement. Elle se traduit par des mesures importantes en matière :
- d'enseignement scolaire :
Le recrutement de 30 000 emplois supplémentaires au bénéfice de l'enseignement scolaire en trois ans, dont 9 561 nouveaux postes dès 2015, principalement dans l'enseignement primaire, permettra, conformément à l'engagement du Président de la République, de couvrir les besoins liés à l'augmentation des effectifs d'élèves, de poursuivre l'amélioration de la formation initiale et continue des enseignants, et de mettre en œuvre la réforme de l'éducation prioritaire. Cette priorité donnée par le Gouvernement à l'enseignement scolaire se traduit par une hausse de 1,9 Md€ des moyens à horizon 2017 par rapport à 2014 ;
- d'autonomie et d'emploi des jeunes :
Le service civique constitue un outil privilégié d'engagement et de prise d'autonomie. Il permet à des jeunes entre 16 et 25 ans d'effectuer une mission d'intérêt général dans une association ou une collectivité publique. Sa montée en charge se poursuivra avec l'accueil de 45 000 volontaires dès 2015, soit un effort budgétaire de près de 150 M€.
La Garantie Jeunes, expérimentée en 2014 dans dix départements, se développera en 2015 pour proposer un accompagnement renforcé vers l'emploi à près de 50 000 jeunes de 18 à 25 ans en situation de précarité, en leur versant une allocation d'un montant équivalent au revenu de solidarité active (RSA), représentant un effort financier de 100 M€ par rapport à 2014. Ce dispositif comporte aussi et surtout un accompagnement renforcé vers la formation et l'emploi qui pourra concerner à horizon 2017 près de 100 000 jeunes.
Les emplois d'avenir et le contrat de génération, dont le lancement a fait partie des projets structurants du début du quinquennat, sont également pérennisés et consolidés.
- d'enseignement supérieur :
Dans la continuité des deux précédentes rentrées, 1 000 emplois seront créés en 2015 dans les universités pour contribuer à la réussite des étudiants, soit un effort de 58 M€ en année pleine. Cet effort contribuera à tenir l'engagement présidentiel de créer 5 000 postes sur le quinquennat.
L'élargissement des bourses sur critères sociaux dans le cadre de la fusion de l'échelon 0 et 0 bis des bourses sur critères sociaux (+ 77,5 M€ en 2015) permettra aux boursiers concernés de recevoir une aide de 1 000 € par an, au-delà de la dispense des droits d'inscriptions à l'université.
ii) La protection des plus démunis passe notamment par la préservation des minima sociaux et la mise en œuvre du plan de lutte contre la pauvreté.
La programmation triennale tient ainsi compte de la revalorisation exceptionnelle du RSA de 2 % par an au-delà de l'inflation.
Le plan de lutte contre la pauvreté prévoyait également la création ou la pérennisation de 5 000 places d'urgence : ces objectifs ont été dépassés et le financement de la totalité de ces places est intégré dans la programmation triennale.
L'allocation dont bénéficient les adultes handicapés est strictement préservée.
iii) La garantie de la sécurité des Français
Les créations d'emploi au ministère de la justice seront poursuivies entre 2015 et 2017 (+ 1 834 équivalents temps plein), notamment pour contribuer à la création de postes de conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP). La sécurité bénéficiera, en outre, de la création de 1 405 emplois en trois ans dans la police et la gendarmerie nationales.
Enfin, la loi de programmation militaire (LPM) adoptée en 2013 sera appliquée, permettant de doter nos forces des moyens nécessaires à l'accomplissement de leurs missions. Les budgets 2015-2017 concrétiseront ainsi la transition vers le nouveau modèle d'armée, plus efficace car mieux adapté aux formes nouvelles des crises. Les crédits de paiements de la mission Défense , retracés à l'article 13 de la présente loi de programmation, seront complétés de recettes exceptionnelles permettant de respecter strictement les annuités de la loi de programmation militaire, soit 31,4 Md€ en 2015 et en 2016 et 31,6 Md€ en 2017. Conformément à l'article 3 de la LPM, dans l'hypothèse où le montant de ces recettes exceptionnelles ou le calendrier selon lequel les crédits correspondant sont affectés au budget de la défense ne permettraient pas de respecter la trajectoire financière de la LPM, ces ressources seront intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel. L'actualisation de la programmation militaire qui interviendra avant la fin de l'année 2015 permettra de vérifier avec la représentation nationale les perspectives de recettes exceptionnelles dans leur nature, leur montant et leur calendrier afin de réduire le cas échéant la part de ces ressources au sein de la trajectoire financière prévue par la LPM.

B. - La trajectoire des organismes divers d'administration centrale

En 2013 et en 2014, les organismes divers d'administration centrale (ODAC) enregistrent des excédents liés, en 2013, à la reprise de la dette de l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) par l'Etat (4,5 Md€), et, en 2014, à la dotation de l'Etat au titre du nouveau programme d'investissements d'avenir (4,6 Md€). Ces éléments exceptionnels passés, le solde agrégé des ODAC serait en déficit et ce dernier se résorberait progressivement avant la fin de la période de programmation.
Sur cette période en effet, les deux volets du PIA dégraderaient le solde des ODAC opérateurs de ce programme à mesure que les décaissements auraient lieu, sauf l'année de dotation par l'Etat (2014). A l'inverse, la contribution au service public de l'électricité (CSPE) (13) verrait ses recettes augmenter chaque année jusqu'à apurement de sa dette et afficherait un solde positif ensuite. Contraints par l'interdiction de s'endetter auprès d'un établissement de crédit pour une période allant au-delà d'une année (cf. infra), les autres ODAC seraient globalement à l'équilibre.

Dépenses, recettes et solde des ODAC

(En points de PIB, sauf mention contraire)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Dépenses
 3,8
 4,1
 3,9
 3,9
 3,8
Recettes
 3,9
 4,1
 3,9
 3,9
 3,8
Solde
 0,1
 0,0
 0,0
 0,0
 0,0
Solde (en Md€)
 1,3
 - 0,1
 - 0,9
 - 0,4
 - 0,2

(13) Les recettes d'EDF au titre de cette contribution, ainsi que les dépenses afférentes, sont intégrées dans le champ des ODAC.

C. - La trajectoire des administrations de sécurité sociale

Le tableau ci-dessous présente la trajectoire des administrations de sécurité sociale pour les années 2013-2017 :

Dépenses/Recettes/Solde effectif

(En points de PIB, sauf indication contraire)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Dépenses
 26,6
 26,9
 26,6
 26,4
 26,1
Recettes
 26,2
 26,4
 26,3
 26,4
 26,3
Solde
 -0,5
 - 0,5
 - 0,3
 0,0
 0,3
Solde (Md€)
 - 10,1
 - 10,6
 - 6,6
 - 0,5
 6,4
Solde hors CADES-FRR
 - 1,0
 - 1,0
 - 0,8
 - 0,6
 - 0,3
Solde hors CADES-FRR (Md€)
 - 20,6
 - 21,5
 - 18,1
 - 12,5
 - 6,1

Les comptes présentés dans la loi de financement de la sécurité sociale et dans la loi de programmation des finances publiques relèvent de périmètres et de conventions comptables distinctes. Le champ des administrations de sécurité sociale (ASSO) couvert par la LPFP est plus étendu que celui couvert par la LFSS car il inclut notamment le régime d'indemnisation du chômage, les régimes complémentaires de retraite des salariés et les organismes dépendant des assurances sociales (hôpitaux notamment). Par ailleurs, les conventions comptables utilisées par la comptabilité nationale diffèrent du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale. Elles excluent en particulier les dotations nettes des reprises sur provisions, les dotations aux amortissements et les plus-values sur cessions d'immobilisations financières ou opérations de change.

1. Maîtriser les dépenses d'assurance maladie en garantissant la qualité des soins

Les réformes en matière de gouvernance et de pilotage de l'ONDAM ont permis de respecter voire, dans les dernières années, de sous-exécuter l'objectif initial voté chaque année en LFSS. Ainsi, il était d'ores et déjà acquis en juin 2014, que les dépenses d'assurance maladie 2013 relevant de l'ONDAM seraient inférieures de 1,4 Md€ au niveau prévu par la LFSS pour l'année 2013. Cette sous-exécution a été intégralement prise en compte dans la construction de l'ONDAM 2014, d'abord en LFSS initiale puis dans le cadre de la LFSS rectificative, afin d'abaisser durablement l'évolution des dépenses de santé en ajustant strictement l'objectif aux résultats. Les estimations présentées dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de septembre 2014 font finalement état d'une sous-consommation de l'ONDAM 2013 de 1,7 Md€, après prise en compte du dénouement des provisions.
A côté des réformes structurelles mises en œuvre, la mise en réserve d'une partie des moyens de l'ONDAM, en début d'année, à hauteur de 0,3 % au minimum de l'objectif voté, a contribué à ce résultat et a fait la preuve de son efficacité en matière de pilotage de dépenses d'assurance maladie. Cette disposition, introduite dans les lois de programmation des finances publiques précédentes, s'est avérée efficace et correctement calibrée ; il est donc proposé de la reconduire dans la présente loi de programmation.
Ainsi, les gels infra-annuels réalisés sur l'ONDAM 2014, à hauteur de 0,5 Md€, contribueront à sécuriser l'exécution de l'objectif prévu en LFSS rectificative, malgré l'augmentation attendue sur les soins de ville liée à l'introduction sur le marché du nouveau traitement destiné aux patients atteints du virus de l'hépatite C (VHC).
Dans le cadre de la stratégie globale de finances publiques, l'ONDAM verra par ailleurs son taux d'évolution abaissé à 2 % en moyenne sur la période 2015-2017, soit un effort global d'économie de 10 Md€ sur trois ans. En 2015, les dépenses dans le champ de l'ONDAM seront contenues en évolution de 2,1 % par rapport à l'objectif 2014. Le respect de cet objectif nécessitera un effort inédit d'économies, de plus de 3 Md€ dès 2015 afin de compenser une évolution tendancielle des dépenses de 3,9 %.
Cette trajectoire suppose, d'une part, de poursuivre et d'accentuer l'effort d'économies structurelles sur le champ de l'assurance maladie, mais également, d'autre part, de garantir un pilotage renforcé de son exécution, sans diminuer la qualité des soins ou augmenter le reste à charge des assurés, avec l'objectif de préserver l'innovation et l'accès de tous aux soins les plus efficaces.
Le plan d'économies qui structure le déploiement de la SNS s'articulera autour de quatre axes :
Le premier axe vise le renforcement de l'efficacité de la dépense hospitalière. Il passe notamment par des mutualisations qui pourront s'appuyer sur les nouveaux groupements hospitaliers territoriaux et des économies sur les achats hospitaliers, où des marges très importantes demeurent. En cohérence avec ces actions, portées en partie dans la loi de santé, les outils à disposition des agences régionales de santé en matière de supervision financière des établissements de santé en difficulté seront renforcés.
Le deuxième axe est le virage ambulatoire, qui sera opéré dans les établissements hospitaliers. Une accélération de la diffusion de la chirurgie ambulatoire sera naturellement le pivot de cette transformation d'ensemble qui vise à une meilleure articulation entre soins de ville et hôpital. D'autres actions seront menées : développement de l'hospitalisation à domicile, amélioration de la prise en charge en sortie d'établissement et optimisation du parcours pour certaines pathologies ou populations.
Le troisième axe concerne les produits de santé. Au-delà des mesures de maîtrise des prix, un accent particulier sera placé sur le développement du recours aux médicaments génériques afin de lever les derniers freins à une diffusion plus large, génératrice d'économies importantes.
Le dernier axe vise à améliorer la pertinence du recours à notre système de soins dans toutes ses composantes : réduction des actes inutiles ou redondants, que ce soit en ville ou en établissements de santé, maîtrise de volume de prescription des médicaments et lutte contre la iatrogénie, ou encore optimisation des transports de patients. Ces actions seront déclinées dans le programme national de gestion du risque qui est instauré par la loi de santé.

2. Les dépenses d'assurance vieillesse et d'allocations familiales pour chacun des exercices de la période de la programmation

Le tableau ci-dessous présente les dépenses prévisionnelles d'assurance vieillesse et d'allocations familiales des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour les années 2013-2017 :

Charges nettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

(En Md€)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Branche Vieillesse
 215,8
 219,9
 224,0
 229,9
 236,5
Branche Famille
 58,2
 59,1
 54,6
 55,1
 56,2

L'évolution des dépenses d'assurance vieillesse des régimes de base serait de 2,4 % en moyenne sur la période 2013-2017. Cette évolution reflète l'effet des réformes adoptées dans le cadre de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites et de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites qui, en relevant progressivement les bornes d'âge de départ en retraite, conduit à des départs en retraite plus tardifs. Dans un contexte de faible inflation, la stabilité des pensions en 2014 contribue également à la modération des dépenses.
Les dépenses de la branche Famille sont affectées par un changement de périmètre en 2015 correspondant au transfert à la charge de l'Etat de la part de l'aide personnalisée au logement (APL) actuellement financée par la branche Famille. Ce transfert couvre une partie des réductions de cotisations sociales mises en œuvre au 1er janvier 2015 par la loi n° 2014-892 du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 dans le cadre du pacte de responsabilité. Il réduit les dépenses de la branche Famille des régimes obligatoires de sécurité sociale de 4,8 Md€ en 2015.
Les trajectoires de dépenses d'allocations familiales présentées comportent par ailleurs, outre la montée en charge des économies déjà mises en œuvre en 2014, un volet d'économies à venir conformément aux dispositions qui sont proposées au vote du Parlement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015. Ces dispositions apporteront 700 M€ d'économies sur les prestations légales en 2015. Elles permettront d'infléchir significativement le rythme moyen d'évolution des dépenses : il aurait été de 2 % par an en l'absence des mesures prévues en loi de financement et sera ramené à 1,3 % suite aux mesures prises et en neutralisant le transfert du financement de l'APL à l'Etat, qui est neutre sur le solde de l'ensemble des finances publiques.

3. Les dépenses des régimes complémentaires de retraite et de l'assurance chômage pour chacun des exercices de la période de la programmation

Le solde des régimes complémentaires se redresserait de 2,5 Md€ entre 2014 et 2017. Cette amélioration s'explique notamment par les efforts importants entrepris par les régimes AGIRC et ARRCO dans le cadre de l'accord signé en 2013, dont la mise en œuvre freinerait les dépenses en 2014 et 2015 (sous indexation des pensions d'un point) et soutiendrait les recettes (hausse des taux de cotisation). La poursuite de cette démarche de rétablissement des comptes des régimes complémentaires permettrait la réalisation de 2 Md€ d'économies supplémentaires à l'horizon 2017.

Dépenses, recettes et soldes des régimes complémentaires de retraite

(En Md€ en comptabilité nationale)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Solde
 - 2,2
 - 2,4
 - 1,9
 - 1,3
 0,1
Recettes
 77,1
 78,7
 81,2
 84,3
 87,9
Dépenses
 79,3
 81,2
 83,1
 85,5
 87,8

Le solde du régime d'indemnisation du chômage se redresserait de 2,2 Md€ entre 2014 et 2017 sous l'effet de l'amélioration progressive de l'emploi et des mesures prises par les partenaires sociaux (+ 0,5 Md€ à l'horizon 2017 au titre de l'accord de 2014, + 0,1 Md€ en 2015 au titre du gel partiel des indemnisations), qui seraient complétées à partir de 2016 afin d'atteindre un effort total de 2 Md€ à l'horizon 2017.

Dépenses, recettes et soldes de l'assurance chômage

(En Md€ en comptabilité nationale)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Solde
 - 3,6
 - 4,0
 - 3,4
 - 2,5
 - 1,8
Recettes
 33,6
 34,3
 35,1
 36,3
 37,8
Dépenses
 37,2
 38,2
 38,5
 38,8
 39,6

D. - La trajectoire des administrations publiques locales

Le solde des collectivités territoriales serait le reflet de deux mouvements principaux au cours de la période de programmation. D'une part, les dépenses locales seraient sensibles au cycle de l'investissement, marqué par les élections municipales de mars 2014, avec des reculs en 2014 (- 5 %) et en 2015 (- 6 %), puis une reprise progressive en ligne avec le cycle précédent, à compter de 2017, après une relative stabilité en 2016. Il est ainsi anticipé un ralentissement de la dynamique d'investissement dans les années basses du cycle - 2014 et 2015 - d'une ampleur équivalente à celles en moyenne constatées lors des cycles passés. D'autre part, la baisse des concours financiers de l'Etat touchera les ressources des collectivités territoriales (- 10,7 Md€ entre 2015 et 2017, après une réfaction de la dotation globale de fonctionnement de - 1,5 Md€ en 2014), ce qui devrait inviter les collectivités territoriales à une maîtrise accrue de leurs dépenses de fonctionnement. Au total, le solde local serait quasiment stable entre le début et la fin de la programmation.
Si les recettes des administrations publiques locales seront affectées par la baisse des concours financiers de l'Etat sur le prochain triennal, il convient de préciser que les bases des impôts locaux sont spontanément dynamiques et génèrent une augmentation régulière des ressources des collectivités. En outre, cette baisse sera d'autant plus soutenable que les concours financiers de l'Etat ne représentent que près de 28 % des 189 Md€ de recettes de fonctionnement des collectivités, composées à 60 % de recettes fiscales. Ainsi au total, les recettes des collectivités territoriales progresseront de près de 12 Md€ entre 2014 et 2017, soit de l'ordre de + 1,6 % par an en moyenne.

Dépenses, recettes et solde des administrations publiques locales

(En points de PIB, sauf mention contraire)

2013
 2014
 2015
 2016
 2017
Dépenses
 11,9
 11,9
 11,8
 11,6
 11,4
Recettes
 11,5
 11,6
 11,5
 11,3
 11,1
Solde
 - 0,4
 - 0,3
 - 0,2
 - 0,3
 - 0,3
Solde en Md€
 - 9,2
 - 7,3
 - 5,3
 - 6,4
 - 7 ,0

En définitive, la maîtrise accrue de la dépense locale devrait ainsi se traduire par une dépense hors investissement qui évoluerait de manière limitée sur l'ensemble de la période. Les dépenses d'investissement diminueraient spontanément en 2014 et 2015 du fait du cycle électoral puis rebondiraient à partir de 2016. L'investissement local serait, par ailleurs, soutenu par les nouveaux contrats de plan Etat-région pour les années 2015-2020 et par le développement du très haut débit financé par le programme d'investissements d'avenir.
Au total, le ralentissement de la dépense locale, plus marqué en début de période de programmation (+ 1,2 % en 2014 et + 0,5 % en 2015, après + 3,4 % en 2013), serait suivi d'une reprise globalement en ligne avec l'inflation en fin de période (environ + 2 % par an en 2016 et 2017). La présente loi de programmation introduit un objectif de dépense locale qui, à compter de 2016, sera décliné au niveau des catégories de collectivités (bloc communal, départements et régions) après avis du comité des finances locales (cf. infra).

E. - Les règles de gouvernance

La présente loi de programmation des finances publiques est la première loi de programmation adoptée sous l'empire de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui prévoit notamment que des règles puissent encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques.
Les nouvelles règles de gouvernance de la présente loi de programmation visent ainsi au rétablissement des comptes publics, soit qu'elles portent des mesures de bonne gestion publique, soit qu'elles améliorent l'information à disposition du Parlement ; en particulier, elle instaure des règles de gouvernance financière pour des administrations publiques qui n'en disposaient pas ou peu jusqu'à présent. Les évaluations préalables des différents articles, publiées en annexe au présent projet de loi, complètent la présentation ci-dessous.

1. Les mesures transversales de pilotage des finances publiques, préventives et correctives

L'instauration d'une revue de dépenses toutes administrations publiques : la LPFP instaure une revue de dépenses qui doit contribuer à assurer le respect de la trajectoire de finances publiques. Ces revues, qui seront conduites chaque année avant la fin du mois de février et dont les thèmes seront discutés avec le Parlement, seront utilisées lors de la construction budgétaire, afin de documenter précisément les économies nécessaires au respect de la trajectoire notamment à partir de 2016.
La mise en place d'une conférence des finances publiques : couvrant l'ensemble du champ des administrations publiques, cette instance de concertation est destinée à associer tous les acteurs des finances publiques au respect de la trajectoire de rétablissement des comptes publics. Cette conférence complète les outils de pilotage des finances publiques ; en se réunissant de manière obligatoire en cas de déclenchement du mécanisme de correction, elle constituera l'une des modalités de mise en œuvre de ce mécanisme et permettra de débattre avec l'ensemble des acteurs des causes de son déclenchement et des mesures de correction envisageables.
Les règles de mise en réserve des crédits sur les dépenses de l'Etat : la LPFP prévoit de durcir les règles de mise en réserve minimale pour les crédits de l'Etat (0,5 % des crédits de personnel, soit un niveau inchangé, et 6 % des autres dépenses de l'Etat, contre 5 % dans la précédente LPFP) afin de permettre le respect des orientations fixées en dépenses par un pilotage infra-annuel.
Le principe d'affectation des surplus de recettes au désendettement : l'article 15 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 est abrogé et est remplacé par l'article 17 de la présente loi de programmation.
L'évaluation socio-économique des projets d'investissements publics : l'article 17 de la même loi est reconduit. Il prévoit que les projets d'investissements civils financés par l'Etat, ses établissements publics, les établissements publics de santé ou les structures de coopération sanitaire font l'objet d'une évaluation socio-économique préalable.

2. Les mesures de gouvernance portant sur les ODAC et sur les agences de l'Etat

L'encadrement du recours aux taxes affectées : tirant les conclusions des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) (14), la présente loi de programmation prévoit quatre mesures pour mieux encadrer le recours aux taxes affectées. Premièrement, seules les taxes présentant une logique économique de quasi-redevance , de prélèvement sectoriel ou revêtant le caractère d'une contribution assurantielle, sont susceptibles d'être affectées. Deuxièmement, toute nouvelle affectation doit être gagée et plafonnée. Troisièmement, les taxes affectées seront systématiquement plafonnées à compter du 1er janvier 2016 ou, si elles ne l'étaient pas, rebudgétisées à compter du 1er janvier 2017, toute dérogation à ce principe devant faire l'objet d'une justification dans une annexe au PLF. Enfin, les agences bénéficiant de taxes affectées et recouvrant elles-mêmes ces impositions devront désormais transmettre chaque année à leurs tutelles des informations permettant de mieux apprécier et contrôler l'évolution de ces ressources.
Le principe d'interdiction d'emprunt des ODAC auprès d'un établissement de crédit ou via des émissions obligataires pour une durée supérieure à une année : l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 est mis à jour des nouvelles références comptables européennes, et complété d'une période dérogatoire d'un an pour les organismes nouvellement qualifiés d'ODAC. La rénovation de cet article traduit la poursuite des efforts en faveur de la maîtrise de l'endettement public.
L'amélioration de l'information et du contrôle du Parlement sur les agences de l'Etat : le jaune Opérateurs comprendra dorénavant : un bilan des créations ou des suppressions d'opérateurs ou d'organismes publics au cours de l'année précédant chaque projet de loi de finances ; un bilan portant sur trois exercices de l'évolution de la masse salariale des opérateurs, de leurs emplois et de leurs sources de financement (budgétaire ou imposition affectée) ; des informations sur l'évolution de leur parc immobilier. Par ailleurs, les agences devront rendre publiques, chaque année, la somme agrégée des dix rémunérations brutes les plus importantes de la structure.
Une sécurisation du recours aux partenariats public-privé (PPP) des ODAC, des établissements publics de santé et des structures de coopération sanitaire dotées de la personnalité morale publique : la LPFP prévoit de procéder à une sécurisation du recours aux contrats de PPP. La LPFP pose ainsi un principe d'interdiction de la conclusion directe d'un de ces contrats. Si un recours aux PPP dans ces établissements reste possible, il implique que ceux-ci aient recours à l'expertise de leur ministère de tutelle pour l'instruction des dossiers et la signature des contrats, afin de centraliser l'expertise relative à ce type de contrat dans un pôle unique et d'éviter ainsi la dispersion du savoir-faire.

(14) La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes , Conseil des prélèvements obligatoires, juillet 2013.

3. Les mesures de gouvernance portant sur les collectivités locales

L'introduction d'un objectif de dépense locale : alors que les dépenses de l'Etat, de l'assurance maladie et celles des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale sont d'ores et déjà couvertes par des normes ou des objectifs, la dépense locale faisait figure d'exception, à laquelle la présente loi de programmation cherche à remédier. Désormais, grâce à l'objectif d'évolution de la dépense publique locale (ODEDEL), chacun des sous-secteurs des administrations publiques fera l'objet d'un suivi et d'une programmation, en cohérence avec les engagements budgétaires européens de la France qui portent sur l'ensemble des dépenses publiques. Dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales, cet objectif est indicatif, et exprimé selon les normes de la comptabilité générale afin d'être directement compréhensible par les collectivités territoriales.
Une sécurisation du recours aux PPP des collectivités locales : une procédure spécifique leur permettra de recourir aux contrats de partenariat de manière sécurisée grâce à l'expertise des services de l'Etat, d'une part, sur l'évaluation préalable et, d'autre part, sur les conséquences financières du projet pour la collectivité. De manière à respecter le principe de libre administration, ces avis seront non liants mais portés à la connaissance de l'assemblée délibérante avant l'approbation du contrat.

4. Les mesures de gouvernance portant sur les administrations de sécurité sociale

Les règles de mise en réserve des crédits sur les dépenses d'assurance maladie : la présente loi de programmation prévoit de reconduire les règles de mise en réserve sur les dépenses d'assurance maladie (0,3 % de l'ONDAM), afin de permettre le respect des orientations fixées en dépenses par un pilotage infra-annuel.
Le renforcement du pilotage budgétaire des établissements de santé soumis à un plan de redressement : pour ces établissements, l'état des prévisions de recettes et de dépenses (EPRD) et ses annexes, comprenant notamment le tableau prévisionnel des effectifs rémunérés, devront être expressément approuvés par le directeur général de l'agence de santé (ARS). Celui-ci ne pourra pas approuver l'EPRD si l'évolution des effectifs est manifestement incompatible avec l'évolution de l'activité de l'établissement de santé concerné.
L'amélioration de l'information et du contrôle du Parlement sur l'évolution des dépenses de personnels des établissements de santé : le Gouvernement présentera annuellement un rapport sur l'évolution des dépenses de personnels des établissements de santé, en détaillant notamment les sous-jacents de cette évolution : l'impact des mesures catégorielles et le rythme d'évolution salariale pour l'ensemble des personnels des établissements publics de santé (agents de la fonction publique hospitalière et personnels médicaux).
L'amélioration de l'information et du contrôle du Parlement sur les perspectives financières de l'assurance chômage : l'Unédic transmettra chaque année au Parlement et au Gouvernement, au plus tard le 30 juin, ses perspectives financières triennales, en précisant notamment les effets de la composante conjoncturelle de l'évolution de l'emploi salarié et du chômage sur l'équilibre financier du régime d'assurance chômage. Sur la base de ce rapport, le Gouvernement transmet au Parlement, ainsi qu'aux partenaires sociaux gestionnaires de l'Unédic, avant le 31 décembre, un rapport sur la situation de l'assurance chômage au regard de son équilibre financier précisant notamment les mesures susceptibles de contribuer à l'atteinte de son équilibre financier.

5. Les mesures de gouvernance portant sur les dépenses fiscales et les niches sociales

Le principe de limitation dans le temps des dépenses fiscales et niches sociales : l'article 16 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 précitée disposait que tout nouveau texte instituant une dépense fiscale ou une niche sociale devait prévoir un délai limité d'application pour les dispositions ainsi créées. Couplé à l'article 18 de cette même loi, qui prévoyait une évaluation systématique de tous les dispositifs dérogatoires un an avant leur arrivée à échéance et d'un cinquième des autres dispositifs, cet article devait permettre au Gouvernement et au Parlement de disposer d'un instrument permanent d'appréciation de la pertinence des dépenses fiscales et niches sociales. La présente loi de programmation introduit désormais, d'une part, un dispositif limitant à trois années les nouvelles dépenses fiscales et niches sociales et, d'autre part, une évaluation systématique à l'issue de cette période couplée, en cas de maintien de celles-ci, à une obligation de justification.
La transmission au Parlement avant le dépôt du PLF et du PLFSS du coût des dépenses fiscales et des niches sociales : l'article 20 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 précitée est reconduit. Il prévoit que le Gouvernement présente chaque année au Parlement le coût des dépenses fiscales et des niches sociales pour le dernier exercice clos, pour l'exercice en cours, ainsi que pour l'exercice à venir, ainsi qu'un bilan des créations, modifications, et suppressions des mesures dans les douze mois qui précèdent et qui suivent le dépôt des lois financières.

6. L'amélioration de l'information au Parlement

La transmission au Parlement du programme de stabilité : l'article 14 de la loi n° 2010-1465 du 28 décembre 2010 précité est reconduit. Cet article prévoit que le programme de stabilité est transmis et soumis au vote du Parlement, qui bénéficie pour éclairer son vote et conformément à l'article 17 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques d'un avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) relatif aux prévisions macroéconomiques retenues.
La présentation annuelle au Parlement d'un bilan de la LPFP : le Gouvernement présente chaque année, au moment du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) prévu à l'article 48 de la LOLF, un bilan de la mise en œuvre des différents articles de la LPFP.
La transmission annuelle au Parlement d'un rapport détaillant les hypothèses retenues pour le calcul de l'évolution tendancielle des dépenses publiques.
La présentation, sous forme dématérialisée, d'un rapport annexé au projet de loi de finances détaillant les attributions individuelles versées aux collectivités territoriales.
La transmission d'informations au Parlement portant sur la dette publique et sur les crédits d'impôts.