CHARTE DE L'AUDIT INTERNE DES MINISTÈRES CHARGÉS DES AFFAIRES SOCIALES
La présente charte définit et précise la mission, les domaines d'intervention, les pouvoirs et responsabilités et les règles de conduite de l'audit interne au sein des ministères chargés des affaires sociales Elle précise les relations de la mission d'audit interne avec les services d'inspection relevant des ministères chargés des affaires sociales ainsi qu'avec les autres services d'audit de l'Etat et les auditeurs externes (Cour des comptes, Parlement...). Elle est complétée d'un code de déontologie qui définit les règles qui s'appliquent aux agents réalisant les audits.
Les droits et devoirs des auditeurs et des audités y sont définis ainsi que l'organisation de la fonction d'audit interne au sein des ministères afin de garantir le respect des règles déontologiques, de permettre un bon fonctionnement de cette activité et de l'inscrire dans une démarche d'assurance et d'amélioration qualité. La charte et le code de déontologie visent aussi à faciliter le déroulement des missions d'audit, en informant les entités auditées des objectifs de l'audit et des méthodes développées.
La présente charte de l'audit interne et le code de déontologie associé visent la conformité aux normes professionnelles reconnues en matière d'audit interne.
Elle s'articule avec dispositions prévues par le statut général de la fonction publique et par les statuts particuliers qui s'imposent aux auditeurs qui en relèvent.
Définition
Conformément au décret n° 2011-775 du 28 juin 2011, l'audit interne est une activité exercée de manière indépendante et objective qui donne à chaque ministre une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations et lui apporte ses conseils pour l'améliorer.
Il aide l'organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle et de gouvernance et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité.
Objectifs
Il s'agit d'évaluer, de manière indépendante et objective, l'efficacité et l'efficience des dispositifs de maîtrise des risques et de faire des recommandations pertinentes en vue de l'amélioration continue de ces dispositifs, d'apporter des conseils aux services opérationnels et d'accompagner les éventuelles mutations à venir de ces dispositifs. Par ses propositions, la démarche d'audit interne doit contribuer à améliorer la sécurité des processus et optimiser les performances globales des ministères chargés des affaires sociales et des établissements et organismes placés directement sous l'autorité de l'Etat et relevant de ces ministères.
L'audit interne a pour objet l'évaluation des systèmes et non des personnes.
Champ d'application et méthodologie
La présente charte concerne l'audit interne au sein des ministères chargés du travail, de l'emploi, de la santé, de la sécurité sociale, des solidarités, de la cohésion sociale, de la jeunesse, de la vie associative et des sports, encore appelés ministères chargés des affaires sociales .
L'audit interne est mené sous forme de missions ponctuelles et ciblées ; ces missions peuvent s'effectuer dans l'ensemble des services des ministères chargés des affaires sociales, centraux ou territoriaux ainsi qu'au sein des établissements et organismes placés directement sous l'autorité de l'Etat et relevant de ces ministères.
Dans ces structures, il sera vérifié que les risques liés aux processus mis en œuvre sont identifiés, en particulier, dans le domaine comptable et budgétaire, mais également dans les autres domaines pour toutes les activités les plus sensibles.
Ainsi, l'activité d'audit interne vise à s'assurer de :
― la réalisation des objectifs gouvernementaux et ministériels ; l'identification et la gestion appropriées des risques associés ;
― l'application correcte des lois, décrets, instructions, circulaires et procédures ;
― la protection et la sauvegarde du patrimoine des ministères chargés des affaires sociales et de leurs opérateurs ou mis à leur disposition ;
― l'intégrité, la fiabilité, le caractère exhaustif et la traçabilité des informations financières et opérationnelles produites et émises en temps utile ;
― la gestion adéquate et rationnelle des ressources humaines ;
― l'efficacité et la bonne utilisation des ressources matérielles ;
― l'efficacité et l'efficience du contrôle interne et de la lutte contre la fraude ;
― le respect des règles éthiques et déontologiques.
Des opportunités d'améliorer la gouvernance, l'efficience et l'image des ministères peuvent être identifiées au cours des missions d'audit. Elles seront communiquées au niveau approprié de management.
Pour ce faire, les missions pourront être centrées sur quatre types d'audit : de conformité (ou de régularité), d'efficacité (ou de performance), de processus (ou organisationnels), de management (ou de stratégie).
L'audit de conformité (ou de régularité) vérifie la bonne application de la réglementation et des procédures internes en vigueur pour l'ensemble du personnel. Il se fonde sur un référentiel s'il existe et/ou sur le système documentaire regroupant la réglementation officielle en vigueur.
L'audit d'efficience (ou de performance) mesure la performance d'une organisation par rapport aux objectifs qui lui sont fixés et aux ressources qui lui sont allouées.
L'audit de processus (ou organisationnel) évalue la pertinence des processus de travail et l'organisation des services au regard des objectifs et des missions de l'entité auditée.
L'audit de stratégie et de management confronte l'ensemble des politiques et des stratégies de l'unité auditée avec le milieu dans lequel elle se situe afin d'en vérifier la cohérence globale. Il vérifie que la politique définie pour l'unité auditée est connue des personnels de l'unité, bien comprise et appliquée par eux.
Au-delà de ces missions d'assurance qui fournissent une garantie raisonnable sur le degré de maîtrise des activités, des missions de conseil peuvent également être réalisées, dont le but est d'apporter une assistance pour l'amélioration de la performance des activités auditées et la maîtrise des risques associés.
Les missions d'assurance et de conseil contribuent à créer de la valeur ajoutée en augmentant les chances de réaliser les objectifs des ministères chargés des affaires sociales et ceux des établissements et organismes placés directement sous l'autorité de l'Etat et relevant de ces ministères.
Organisation de la maîtrise des risques et de l'audit interne
au sein des ministères chargés des affaires sociales
La gouvernance de la maîtrise des risques et de l'audit interne des ministères chargés des affaires sociales résulte :
― de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 et du décret n° 2011-931 du 1er août 2011 précisant les pouvoirs de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) ;
― de l'article L. 6141-7-2 du code de la santé publique précisant les attributions des conseillers généraux des établissements de santé, notamment en matière d'audit ;
― du décret n° 2002-53 du 10 janvier 2002 et de l'arrêté du 11 décembre 2008 précisant notamment l'organisation et les missions de l'inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS) ;
― du décret n° 2011-497 du 5 mai 2011 qui met en place le comité stratégique de maîtrise des risques (CSMR), la mission d'audit interne (MAI) et le comité d'audit interne.
Présidé par le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales, le CSMR appuie les ministres dans la définition d'une politique adaptée de maîtrise des risques liés aux activités des ministères chargés des affaires sociales et de leurs établissements et organismes placés directement sous l'autorité de l'Etat et relevant de ces ministères. Sur la base de l'analyse des risques (cartographie des risques, résultats d'audits internes antérieurs, missions d'inspection et de contrôle...), le CSMR définit les mesures de contrôle interne appropriées ou donne des orientations aux directions concernées pour améliorer la couverture des risques représentant les plus forts enjeux pour les ministères chargés des affaires sociales. Les orientations concernant les établissements et organismes placés directement sous l'autorité de l'Etat et relevant de ces ministères sont transmises via les systèmes de gouvernance en place (directions de tutelle, conseils d'administration...).
La MAI a pour rôle de définir les outils et méthodes nécessaires à l'audit interne en lien avec l'IGAS et l'IGJS, d'élaborer le projet de plan d'audit interne sur le fondement de la cartographie des risques de mettre en œuvre le plan d'audit interne validé. Le plan d'audit interne ainsi élaboré intègre la liste des missions à réaliser sur l'année et les prévisions de ressources qui y seront affectées.
Les missions sont réalisées notamment avec les membres de l'IGAS et l'IGJS. Les programmes d'activité des services d'inspection et le plan d'audit interne sont construits en cohérence. L'inscription des audits dans le programme d'activité de ces inspections relève in fine des chefs d'inspection.
La MAI peut éventuellement réaliser des missions complémentaires au plan d'audit interne à la demande de l'un des ministres chargés des affaires sociales, du comité d'audit interne ou du comité stratégique de maîtrise des risques.
Compte tenu des missions dévolues aux inspections, celles-ci peuvent conduire des missions d'audit interne (à la demande des ministres ou par autosaisine en complément des demandes ministérielles). Elles sont réalisées dans le cadre de la présente charte. Le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales et la MAI sont tenus informés du lancement de ces missions ; la MAI est associée au déroulement de ces missions. Le CSMR est également tenu informé de ces missions.
Le comité d'audit interne s'assure que l'ensemble du dispositif de maîtrise des risques est opérant et efficient. Présidé par les ministres chargés des affaires sociales, ce comité est le garant de l'indépendance et du professionnalisme de l'audit interne. Il valide la charte d'audit interne et le code de déontologie. Il valide également le plan d'audit interne dont un projet est arrêté par le CSMR et approuve le rapport annuel d'activité de la MAI. Il reçoit une information sur l'ensemble des travaux d'audit interne concernant les ministères chargés des affaires sociales, qu'ils résultent ou non du plan d'audit interne. Il examine le suivi donné par les responsables des unités auditées aux recommandations contenues dans ces rapports.
Position de la mission de l'audit interne dans l'organisation administrative
Afin d'assurer ses travaux d'évaluation en toute indépendance, la MAI est placée sous l'autorité directe des ministres chargés des affaires sociales et est rattachée à l'inspection générale des affaires sociales. Elle travaille également de façon permanente avec l'inspection générale de la jeunesse et des sports. Elle rend compte de ses travaux au comité d'audit interne.
Lors des missions qu'elle mène, la MAI intervient seule ou en partenariat avec des services ayant compétence en matière d'audit au sein de l'Etat, notamment avec l'IGAS et l'IGJS. Elle peut aussi recourir à des prestataires extérieurs pour réaliser les missions, quand cela est approprié, afin d'assurer une couverture d'audit optimale à un coût global raisonnable. Elle peut conduire des missions de conseil sur la maîtrise des risques liés à la gestion des politiques publiques. Elle est responsable des méthodes d'audit interne employées. Elle assure un suivi de l'ensemble des recommandations émises à l'issue des missions.
Elle veille à la diffusion des bonnes pratiques en matière d'audit interne au sein des établissements et organismes placés directement sous l'autorité de l'Etat relevant des ministères chargés des affaires sociales émet des recommandations à cet égard. Elle réalise seule ou en partenariat, ou fait réaliser, des missions d'audit interne au sein de ces établissements et organismes.
Le responsable de la MAI rend compte annuellement aux ministres et au comité d'audit interne du niveau global de maîtrise des opérations et des problèmes significatifs constatés touchant les processus de management des risques, de contrôle et de gouvernance des ministères chargés des affaires sociales et des établissements et organismes placés directement sous l'autorité de l'Etat et relevant de ces ministères ou portant sur les améliorations potentielles de ces processus.
Le responsable de la MAI communique régulièrement aux ministres et au comité d'audit interne les informations sur le degré d'avancement et les résultats du plan d'audit annuel ainsi que sur le caractère suffisant des ressources du service.
La MAI développera son activité en s'engageant dans une démarche d'assurance et d'amélioration de la qualité de ses prestations.
Le déroulement des missions d'audit interne
Le plan d'audit interne dont le projet est arrêté par le CSMR et approuvé par le comité d'audit interne est adressé par la MAI aux services d'audit qui ont été retenus dans le cadre de ce plan. L'inscription des audits dans le programme d'activité des inspections relève in fine des chefs d'inspection.
Les missions d'audit interne réalisées par l'IGAS ou l'IGJS en dehors du plan d'audit interne le sont sur saisine directe des ministres ou au titre du programme d'activité de l'inspection. Les missions complémentaires au plan d'audit interne demandées à la MAI et auxquelles participent des membres de l'IGAS ou de l'IGJS sont réalisées sur saisine des ministres concernés ou du secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales. L'inscription des audits dans le programme d'activité des inspections relève in fine des chefs d'inspection.
Le plan d'audit interne, de même que le bilan des missions conduites au cours de l'année écoulée, font l'objet annuellement d'une information aux organisations syndicales dans le cadre des comités techniques ministériels concernés.
Le lancement de la mission
Un courrier à ou aux entités auditées informe du lancement de la mission. Il est signé par le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales pour les missions du plan d'audit interne ou demandées à la MAI, par le chef de l'IGAS si l'un ou plusieurs de ses membres participent à la mission et ainsi que par le chef de l'IGJS si l'un ou plusieurs de ses membres participent à la mission. Ces courriers sont signés par les chefs des services d'inspection pour les missions d'audit interne que leurs services conduisent seuls (autosaisine ou demande directe des ministres). Cette lettre précise le périmètre de l'audit, le délai de réalisation et le nom des auditeurs et du ou des superviseurs.
La supervision débute avec la désignation des auditeurs et s'achève avec la remise du rapport et l'évaluation des auditeurs. La supervision de la mission est de la compétence :
― du chef de l'IGAS pour les missions inscrites au programme d'activité de l'IGAS ou demandées à l'IGAS par un ministre, la MAI est associée à la supervision ;
― du chef de l'IGJS pour les missions inscrites au programme d'activité de l'IGJS ou demandées à l'IGJS par un ministre, la MAI est associée à la supervision ;
― du chef de l'IGAS en lien avec le chef de la MAI pour les missions relevant du plan d'audit interne des ministères chargés des affaires sociales ou demandées de manière complémentaire à la MAI et impliquant des membres de l'IGAS ;
― du chef de l'IGJS en lien avec le chef de la MAI pour les missions relevant du plan d'audit interne des ministères chargés des affaires sociales ou demandées de manière complémentaire à la MAI et impliquant des membres de l'IGJS ;
― du chef de la MAI (par délégation du chef de l'IGAS) pour les autres missions relevant du plan d'audit interne des ministères sociaux ou demandées de manière complémentaire à la MAI.
Elle peut être réalisée par le chef de la MAI, par un membre de la MAI ou par un membre d'un service d'inspection ou d'audit de l'Etat participant à la mission. La désignation des auditeurs et du superviseur relève des responsables des services d'audit participant à la mission et de la MAI.
Le démarrage effectif de la mission donne lieu à une réunion d'ouverture avec la structure auditée. Cette réunion permet de présenter les objectifs de la mission et de définir ses conditions matérielles. Elle permet également de définir les contacts nécessaires et de prendre les rendez-vous afin de réduire au mieux les perturbations dans le fonctionnement de l'entité auditée. La charte d'audit et le code de déontologie sont présentés puis remis lors de la réunion d'ouverture.
La réalisation de la mission
Les auditeurs réalisent leur mission selon une méthodologie formalisée dans un référentiel d'audit adapté à son objet. Cette méthodologie vise à la conformité avec les normes reconnues pour la pratique professionnelle de l'audit interne et le code de déontologie de l'audit interne des ministères chargés des affaires sociales. Dans le respect de ces procédures et de ces normes, les auditeurs restent maîtres de leurs méthodes de travail et du champ de leurs investigations. Ils doivent être en mesure de détailler leurs méthodes de travail pour toute mission.
Les auditeurs mettent en œuvre des outils et des méthodes d'audit qui leur permettent de détecter et d'évaluer les risques et de corroborer leurs observations : questionnaires écrits préalables à la mission sur place, en cours de mission ou après la fin de mission sur place, entretiens oraux, production de documents descriptifs ou de résultats de tests soumis pour validation à la structure auditée (réglementations, organigrammes fonctionnels, guides et fiches de procédures, diagrammes de circulation de documents, données statistiques...), examen des documents comptables et des pièces justificatives, interrogation des fichiers informatiques, observation immédiate et directe : observation physique, confirmation par des tiers, interrogation de l'environnement de la structure auditée...
La restitution des résultats
Les constatations et recommandations les plus importantes sont portées à la connaissance de l'entité auditée, au fur et à mesure du déroulement de la mission. Les réponses des responsables de l'entité sont un des éléments de la validation et de la correction éventuelle pour l'auditeur sans attendre le rapport final. De même, elles sont susceptibles de corriger l'appréciation de l'auditeur et de le conduire à réorienter ses travaux.
Chaque mission donne lieu à une réunion de fin de travaux sur place, qui a pour objectif d'informer les responsables de l'entité auditée des constatations et recommandations principales, de valider ces principaux constats et ces recommandations, d'inciter les responsables de l'entité à mettre en œuvre les mesures correctives dans le cadre d'un plan d'action.
La mission se conclut par un rapport d'audit, d'abord provisoire, qui comporte les principales constatations et les recommandations. Le rapport provisoire est transmis dans un délai maximum d'un mois après la réunion de fin de travaux à l'entité auditée pour permettre aux responsables de l'entité auditée de se prononcer sur les constats et recommandations du rapport. Ces derniers disposent d'une durée maximum d'un mois pour transmettre leurs observations éventuelles ainsi que le projet de plan d'action destiné à mettre en œuvre les recommandations.
Le rapport définitif comporte, outre les constations et recommandations, les observations éventuelles et le plan d'action rédigés par l'entité auditée. Ce rapport est transmis par les chefs des services d'audit qui ont réalisé la mission, après visa du chef de la MAI (pour les missions du plan d'audit interne ou demandées de manière complémentaire à la MAI), au responsable de l'entité auditée, aux ministres concernés, au secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales, aux directions et services d'administration centrale concernées, éventuellement au CBCM et au contrôleur financier, et à tout autre destinataire proposé par les auditeurs.
La communication des résultats de la mission d'audit au personnel de l'entité auditée relève de la décision du responsable de ladite entité.
Les rapports d'audit interne sont transmis aux membres du comité d'audit interne sur sa demande.
Chaque mission donne lieu à la tenue par les auditeurs d'un dossier d'audit. Celui-ci est tenu sous la responsabilité de la MAI pour les missions du plan d'audit interne ou demandées de manière complémentaire à la MAI et sous celle de l'IGAS ou de l'IGJS pour celles qui relèvent directement des services d'inspection (IGAS, IGJS).
Dans une démarche de qualité, il est recommandé de proposer à l'entité auditée un questionnaire permettant d'apprécier sa perception du déroulement de la mission.
Le suivi des recommandations des missions d'audit interne
En appui du CSMR et du comité d'audit interne et afin de pouvoir apprécier les progrès réalisés, la MAI surveille les suites données aux recommandations émises lors des missions d'audit interne pour l'ensemble des missions d'audit interne réalisées et concernant les ministères chargés des affaires sociales.
A l'issue des missions, les structures auditées préparent un plan d'actions qui prennent en considération les recommandations émises et les risques identifiés. Celui-ci est examiné dans le cadre d'une réunion de clôture présidée par le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales ou le directeur d'administration centrale responsable du domaine audité, associant les chefs des services d'inspection concernés, les auditeurs et les entités auditées. Le plan prévoit un calendrier de mise en œuvre et précise les responsables associés à la mise en œuvre de chaque recommandation. Les structures auditées informent la MAI périodiquement et selon un calendrier convenu de la mise en œuvre du plan d'action. La MAI peut proposer d'inscrire au plan d'audit interne une mission de suivi de la mise en œuvre du plan d'action dans les deux années qui suivent la mission.
Conditions d'exercice et déontologie
Les auditeurs conduisent les missions sans préjugé, avec objectivité, impartialité et honnêteté ; ils se conforment au code de déontologie de l'audit interne des ministères chargés des affaires sociales ainsi qu'à l'ensemble des règles et obligations liées à leur statut (statut général de la fonction publique, dispositions de statuts particuliers, code du travail...) ainsi que celles relevant notamment de l'article 40 du code de procédure pénale.
Dans le respect des orientations du comité d'audit interne, ils allouent leurs ressources, établissent la fréquence de leurs missions, choisissent les sujets, déterminent les champs d'intervention et appliquent les techniques nécessaires pour accomplir les objectifs de leurs audits.
Lors de la réalisation des activités d'audit interne, les auditeurs internes bénéficient d'un accès illimité, sous réserve des interdictions légales ou réglementaires, aux documents, informations et données qui ont un lien avec l'objet de leur mission. Ils peuvent s'entretenir avec tout membre du personnel, quel que soit son statut, son grade et sa fonction, et assister à des réunions. En retour, les auditeurs respectent le droit de réserve à l'égard des informations ainsi obtenues.
Tout membre du personnel des services audités doit collaborer avec les auditeurs internes pendant la conduite de la mission et en faciliter le déroulement. En cas d'obstruction ou de manœuvres dilatoire, les commanditaires sont prévenus afin de pouvoir prendre toute mesure adaptée.
Cela suppose notamment :
― la communication spontanée des éléments utiles à l'appréhension de l'objet de la mission ;
― la mise à disposition des moyens nécessaires à la mission ;
― le respect des délais dans la réponse aux interrogations des auditeurs et dans la communication des pièces demandées ;
― des réponses apportées par écrit et de manière circonstanciée au rapport d'audit dans les délais impartis, explicitant les modalités de mise en œuvre des recommandations ;
― la fourniture des informations actualisées sur l'état d'avancement des actions.
Tout au long des missions, les auditeurs demeurent soucieux du dialogue avec l'entité auditée : les constats d'audit et les recommandations sont normalement portés à la connaissance préalable des responsables des entités auditées avant d'être communiqués aux instances qui ont mandaté la mission d'audit.
Le superviseur de l'audit doit signaler immédiatement tout soupçon d'irrégularité grave au responsable de la structure auditée et, si nécessaire, au supérieur hiérarchique du responsable de la structure auditée, au chef de la MAI ainsi qu'aux chefs des services d'audit participant à la mission.
Les auditeurs internes ne sont pas autorisés à :
― accomplir des tâches opérationnelles pour l'organisation auditée ; ils n'exercent ni autorité ni responsabilité dans les activités qu'ils auditent ;
― initier ou approuver des transactions comptables ;
― diriger les activités de tout salarié ou agent de l'organisation auditée, sauf dans le cas où cette personne a été affectée de manière appropriée à l'équipe d'audit ou a été appelée à l'assister.
Relations avec les autres services d'audit ou corps d'inspection
et avec les auditeurs externes
La MAI peut réaliser des missions conjointes avec le département d'audit interne de la DGFiP ainsi que le CGEFi et avec les corps d'inspection intervenant dans le champ des ministères chargés des affaires sociales (IGAS et IGJS) et même extérieurs à ce périmètre. Le recours à des agents au sein des services, afin de participer comme force complémentaire aux missions d'audit, peut être décidé.
Par ailleurs, la MAI et les services d'inspection et de contrôle doivent coordonner leurs actions entre eux. La MAI doit également articuler ses travaux avec les services d'audit des établissements et organismes placés directement sous l'autorité de l'Etat et relevant de ces ministères, lorsqu'ils existent, ainsi qu'avec les auditeurs externes, notamment en matière de programmation de missions d'audit. Cette coordination, qui répond aux exigences des normes internationales d'audit, vise à analyser et couvrir de manière efficace les risques des ministères. Elle doit permettre d'éviter de surcharger les services.
La MAI dans ses travaux tient compte de ceux qui ont été préalablement menés par d'autres auditeurs internes ou externes aux ministères chargés des affaires sociales et qui, de manière directe ou indirecte, participent à l'évaluation du dispositif de maîtrise des risques de ces ministères.
Enfin, les rapports des audits internes concernant les champs comptables et financiers peuvent être transmis à la Cour des comptes dans son rôle de certification des comptes de l'Etat.
La MAI assure la coordination du suivi des recommandations formulées par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), la Cour des comptes et le Parlement. Dans le respect des règles de diffusion des rapports retenues par les ministres, des règles de confidentialité, notamment en matière de défense, et sauf disposition légale contraire, elle tient à la disposition des ministres, du secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales, des chefs des inspections générales et des directeurs concernés, les rapports produits au sein des ministères sociaux et par les auditeurs externes ayant un lien avec la maîtrise des risques liés à la gestion des politiques publiques par les ministères chargés des affaires sociales.
La présente charte doit être connue de l'ensemble des auditeurs qui participent aux missions d'audit interne au sein des ministères chargés des affaires sociales.
La présente charte a été approuvée par le comité d'audit interne des ministères chargés des affaires sociales lors de sa séance du 21 février 2013. Elle peut être révisée sur proposition de la MAI, de l'IGAS ou de l'IGJS ou à la demande du comité d'audit interne. Toute révision est soumise à l'approbation du comité d'audit interne.