D. ― Des règles de gouvernance
en dépense et en recettes
Les instruments juridiques de gouvernance des finances publiques jouent un rôle essentiel dans les stratégies de consolidation, en France ou au niveau communautaire où des réformes d'ampleur sont engagées pour une meilleure coordination des politiques budgétaires.
Le renforcement des normes budgétaires s'inscrit dans le sens des recommandations des organisations internationales tels le FMI ou l'OCDE et en ligne avec les conclusions du Conseil de l'Union européenne d'octobre 2009 sur l'élaboration d'une stratégie de sortie de crise qui insistaient sur le fait que la stratégie de sortie de crise dans le domaine budgétaire s'accompagnera d'importantes dispositions, visant notamment à renforcer les cadres budgétaires nationaux en vue de conforter la crédibilité des stratégies d'assainissement et des mesures destinées à soutenir la viabilité à long terme des finances publiques, comme il est souligné dans le pacte de stabilité et de croissance.
Le tableau ci-dessous retrace les principales règles juridiques en vigueur en France, selon qu'elles portent sur le solde, la dette, les dépenses ou les recettes publiques, et selon leur position dans la hiérarchie des normes. Certaines règles sont inscrites dans le bloc de constitutionnalité et s'imposent aux pouvoirs législatif et réglementaire ; d'autres n'ont pas de valeur normative mais sont néanmoins mises en œuvre par le Gouvernement. La première LPFP 2009-2012 avait contribué à enrichir les règles de finances publiques existantes, notamment en matière d'encadrement des recettes fiscales et sociales.
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SOLDE |
ENDETTEMENT |
DÉPENSE |
RECETTES |
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Engagements communautaire |
Pacte de stabilité et de croissance : le déficit des administrations publiques doit être proche de l'équilibre et ne doit pas être supérieur à 3% du PIB (sanctions prévues par le Traité) Volet préventif : engagement a réduire le solde structurel d'au moins 0,5 point de PIB tant que les objectifs de moyen terme (MTO) ne sont pas atteints (volet préventif). Cet l'effort minimal requis peut être supérieur lorsque le déficit excède 3% du PIB. |
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Constitution / LOLF/LOLFSS/autres lois organiques |
Obligation constitutionnelle (article 34) depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, sans sanction effective, d'inscription des orientations des finances publiques dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques |
- CADES : "tout nouveau transfert de dette à la CADES est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale" -Théoriquement, la sécurité sociale ne peut emprunter que pour des motifs de trésorerie |
Obligation pour la loi de finances de l'année d'arrêter les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État Affectation des recettes des privatisations au désendettement ou aux opérations en capital (LOLF) |
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Lois de finances/Lois de financement de la sécurité sociale / Lois ordinaires |
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"Règle d'or" des collectivités locales : l'endettement ne peut financer que la section d'investissement, la section de fonctionnement doit être équilibrée |
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Loi de programmation 2009-2012 |
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- Norme de dépense élargie de l'État ("0 volume") ; depuis 2008, engagement gouvernemental de ne pas dépasser en exécution le plafond de dépense voté en LFI |
- Règle de gage des dépenses fiscales/ niches sociales - Affectation des surplus de recettes de l'État constatés en exécution à la réduction du déficit budgétaire |
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Loi de programmation 2011-2014 |
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Règle d'interdiction du recours à l'endettement pour certaines catégories d'organismes publics |
- Norme de dépense élargie de l'Etat ("0 volume") ; depuis 2008, engagement gouvernemental de ne pas dépasser en exécution le plafond de dépense voté en LFI - Norme "0 valeur hors dette et pensions" -Trajectoires d'ONDAM en niveau et de dépense du régime général de la sécurité sociale |
- Fixation de l'impact pluriannuel de mesures de redressement en recettes -Affectation des surplus de recettes de l'État et de la sécurité sociale constatés en exécution à la réduction du déficit public |
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Autres règles budgétaires, sans valeur normative mais appliquées par le Gouvernement |
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-Règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite pour l'État et généralisation de la règle pour les opérateurs à partir de 2011, sauf exceptions - Norme de réduction des crédits de fonctionnement et d'intervention de l'État pour 2011-2013 |
Monopole du PLF et du PLFSS pour les mesures relatives aux impositions de toute nature ou ayant un impact sur les recettes sociales (circulaire du Premier ministre) |
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014 s'inscrit dans la continuité des règles existantes, tout en préfigurant autant que possible la réforme constitutionnelle en cours de discussion sur la base des conclusions du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus. Cette réforme, qui vise à poser les bases pérennes d'une nouvelle gouvernance de nos finances publiques, instaurerait une loi-cadre de programmation des finances publiques (LCPFP), qui s'imposerait aux lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale et fixerait une trajectoire d'effort structurel de redressement des finances publiques.
Le rapport du groupe de travail présidé par M. Camdessus préconise que les futures LCPFP fixent, pour chacune des années de la période de programmation, un plafond de niveau de dépenses et un plancher annuel des mesures nouvelles en recettes, c'est-à-dire une trajectoire d'effort structurel de consolidation budgétaire. Ainsi défini, le concept d'effort structurel permet de suivre les mesures discrétionnaires en dépense comme en recettes, indépendamment de la surréaction des recettes à la conjoncture.
La LPFP 2011-2014 préfigure ce que pourraient contenir les futures lois-cadres s'agissant de l'effort structurel. En effet, elle fixe sur la période de programmation les plafonds globaux et par mission de dépense de l'Etat (articles 5 et 6), l'objectif de dépenses du régime général de la sécurité sociale (article 8.I), le niveau de l'ONDAM (article 8.II) et l'impact cumulé des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire (article 9).
Les règles générales relatives aux recettes sont explicitées dans cette partie du rapport tandis que celles propres à un sous-secteur des administrations publiques le sont dans les parties sectorielles :
Des règles générales de gouvernance en matière de recettes
Le Gouvernement s'engage à réserver aux lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale les dispositions relatives aux recettes fiscales et sociales
Le rapport remis par le groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus préconise de conférer une compétence exclusive aux lois financières en matière de prélèvements obligatoires. Cette proposition suppose une modification de la Constitution. Toutefois, une circulaire du Premier ministre du 4 juin 2010 demande aux membres du Gouvernement de mettre en œuvre dès à présent le monopole des lois de finances et lois de financement pour les mesures relatives aux recettes fiscales et sociales.
Aussi, depuis cette date :
― le Gouvernement n'insère plus de disposition fiscale ou de disposition affectant les ressources de la sécurité sociale dans les lois ordinaires ;
― pour les textes déjà déposés et les propositions de loi qui n'ont pas encore été examinés par la commission compétente de la première assemblée saisie, le Gouvernement présentera des amendements tendant à la suppression des dispositions de cette nature et opposera un avis négatif à tout amendement qui tendrait à en introduire.
Le Gouvernement s'engage à respecter strictement ces règles sur la période de programmation.
Le Parlement est par ailleurs invité à se conformer à cette règle de bonne conduite afin de contribuer à l'objectif de réduction des dispositifs fiscaux et sociaux dérogatoires. La bonne application et le respect de cette règle garantissent ainsi la lisibilité et la cohérence de la politique des prélèvements obligatoires, puisque c'est au moment du dépôt des lois financières que l'impact des mesures en recettes sur les finances publiques est présenté.
Une évaluation systématique des niches fiscales et sociales
Dans le prolongement de la démarche engagée à l'occasion de la première loi de programmation des finances publiques et de la révision générale des politiques publiques (RGPP), l'évaluation de l'ensemble des dispositifs d'atténuation de recettes fiscales et sociales permettra d'éclairer le Gouvernement et le Parlement pendant la durée de programmation sur leur coût, leur efficacité et, le cas échéant, les réformes possibles, voire nécessaires. Une première évaluation globale de ces dispositifs sera remise au Parlement avant le 30 juin 2011, conformément aux dispositions de la LPFP 2009-2012.
Le III de l'article 13 prévoit ainsi, sur le champ fiscal comme sur le champ social, de poursuivre l'évaluation systématique des dispositifs créés à compter de la présentation de la loi de programmation trois ans après leur entrée en vigueur.
Affecter les surplus éventuels constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année à la réduction du déficit public
La loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014 étend au champ de la loi de financement de la sécurité sociale l'application du principe selon lequel les éventuels surplus de recettes constatés en cours d'année sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public.
Pour l'Etat, ce principe avait été instauré par la LPFP 2009-2012 ; il consiste à programmer de manière pluriannuelle la mise en œuvre du 10° du I de l'article 34 de la LOLF disposant que la loi de finances arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, des produits des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat .
Pour le champ de la loi de financement de la sécurité sociale, il s'agit de prévenir les risques d'un pilotage des finances sociales qui se réduirait à un seul pilotage par le solde des différentes branches ; il convient donc de veiller à ce que les éventuels surplus de recettes par rapport aux prévisions de la loi de financement de l'année ne soient pas utilisés pour la mise en œuvre de mesures nouvelles en dépenses (ce qui se traduirait par un dépassement des objectifs de dépense) ou de mesures induisant une baisse des recettes.
II. - La programmation des dépenses et recettes de l'Etat
A. ― La programmation des dépenses de l'Etat
Pour assurer la contribution de l'Etat au redressement des finances publiques, le budget triennal a été élaboré sur la base d'une stabilisation en euros courants ( zéro valeur ) des crédits budgétaires et des prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires de l'Etat (3). Par ailleurs, en incluant ces deux postes de dépenses, l'augmentation annuelle des crédits sera toujours au maximum égale à l'inflation ( zéro volume ) sur le périmètre de la norme élargie présenté au III, soit 352,3 Md€ de crédits et prélèvements sur recettes en loi de finances initiales (LFI) pour 2010 (4).
Cet effort de maîtrise des dépenses publiques est ambitieux puisqu'il permettra de faire mieux sur la période 2011-2013 que le simple respect d'une stabilisation en volume des dépenses. En effet, le montant global des dépenses de l'Etat sur le périmètre de la norme élargie diminuera en euros constants de 0,2 % en 2011.
C'est un effort particulièrement vertueux pour l'avenir puisque la règle 0 valeur hors charge de la dette et pensions garantit que les économies dégagées, grâce à la réforme des retraites, sur les dépenses de pensions des fonctionnaires ne seront pas recyclées sur d'autres dépenses. Elles viendront ainsi, en totalité, contribuer à l'effort de consolidation structurelle de nos finances publiques.
La règle garantit, de la même façon, qu'une moindre progression éventuelle de la charge de la dette, par rapport aux estimations prévues sur la période, ne sera pas recyclée dans la construction budgétaire sur d'autres dépenses de l'Etat.
C'est un effort inédit et un infléchissement marqué par rapport aux budgets précédents.
En effet, pour les lois de finances initiales 2006 à 2010, les crédits du budget général et prélèvements sur recettes désormais soumis au 0 valeur ont progressé en moyenne d'environ 2,9 Md€ par an, là où ils seront désormais stabilisés sur trois ans.
Vous pouvez consulter le cliché dans le JO n° 301 du 29/12/2010 texte numéro 1
Un tel effort requiert des économies importantes.
La norme 0 valeur s'impose à des dépenses qui connaissent une tendance spontanée à la hausse.
Tout d'abord, le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne croîtra en moyenne de 0,5 Md€ par an sur la période ; le respect de la règle zéro valeur implique donc d'emblée une diminution en euros courants de l'ensemble des autres dépenses (masse salariale, fonctionnement, subventions aux opérateurs, interventions et investissements des ministères).
Ensuite, sans mesure de maîtrise de la dépense, la plupart des dispositifs sous enveloppe 0 valeur croissent spontanément. Cette dynamique tendancielle à la hausse peut avoir plusieurs origines, comme par exemple :
― des mécanismes d'indexation automatique des prix (par exemple pour les loyers) ou des prestations (les allocations logement, certains minima sociaux...) ;
― une augmentation structurelle du nombre de bénéficiaires d'interventions servies par l'Etat (pour l'allocation adulte handicapé et les exonérations de cotisations sociales...) ;
― l'incidence pluriannuelle de décisions déjà prises (par exemple en matière d'investissements ou du fait des contrats de projet Etat-régions).
C'est pourquoi des économies sont indispensables pour compenser la dynamique spontanée de la dépense et dégager des moyens nouveaux pour financer des priorités, tout en stabilisant en net les crédits de l'Etat.
Sur le périmètre 0 volume , en dépit de la réduction progressive du déficit budgétaire, la charge de la dette, dépense largement héritée du passé, devrait connaître une croissance élevée sur la période 2011-2013. Cette charge augmenterait en moyenne de plus de 4 Md€ par an, par rapport au niveau prévu en loi de finances initiale pour 2010 (42,5 Md€), ce qui représente une croissance de 9 % par an en valeur, soit cinq fois le rythme de l'inflation.
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CP, en M€ |
LFI 2010 |
RÉPARTITION |
MESURES |
TRANSFERTS |
RÉPARTITION |
||||||||
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2011 |
2012 |
2013 |
2011 |
2012 |
2013 |
2011 |
2012 |
2013 |
2011 |
2012 |
2013 |
||
|
Charge de la dette |
42.450 |
45.382 |
50.510 |
55.190 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
45.382 |
50.510 |
55.190 |
|
Contributions au CAS Pensions |
35.057 |
36.661 |
37.864 |
39.586 |
-3 |
-3 |
-3 |
-662 |
-653 |
-649 |
35.996 |
37.209 |
38.935 |
|
Titre 2 hors CAS Pensions |
82.066 |
82.749 |
82.282 |
81.705 |
-8 |
-8 |
-8 |
-1.551 |
-1.554 |
-1.546 |
81.190 |
80.721 |
80.151 |
|
Autres dépenses du budget général |
121.539 |
120.900 |
120.434 |
120.412 |
742 |
742 |
741 |
2.195 |
2.188 |
2.166 |
123.837 |
123.363 |
123.320 |
|
Total budget général |
281.111 |
285.691 |
291.090 |
296.893 |
732 |
731 |
730 |
-17 |
-19 |
-28 |
286.405 |
291.803 |
297.595 |
|
PSR au profit des collectivités territoriales |
53.082 |
52.886 |
52.977 |
53.055 |
2.288 |
2.368 |
2.368 |
17 |
19 |
28 |
55.191 |
55.363 |
55.451 |
|
PSR au profit des Communautés européennes |
18.153 |
18.235 |
19.077 |
19.598 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
18.235 |
19.077 |
19.598 |
|
Total des prélèvements sur les recettes de l'État |
71.235 |
71.122 |
72.054 |
72.653 |
2.288 |
2.368 |
2.368 |
17 |
19 |
28 |
73.427 |
74.440 |
75.049 |
|
Modifications de taxes affectées |
|
70 |
70 |
70 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
70 |
70 |
70 |
|
Total norme de dépense élargie |
352.347 |
356.883 |
363.214 |
369.616 |
3.019 |
3.099 |
3.098 |
0 |
0 |
0 |
359.902 |
366.313 |
372.714 |
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Total hors dette et pensions (périmètre "0 valeur") |
274.840 |
274.840 |
274.840 |
274.840 |
3.022 |
3.102 |
3.101 |
662 |
653 |
649 |
278.524 |
278.594 |
278.589 |
Le passage du budget à champ constant 2010 au budget à champ courant résulte de la prise en compte des mesures de périmètre et de transfert. Pour 2012 et 2013, les mesures figurant dans le tableau ci-dessus sont celles associées à la loi de programmation des finances publiques ; elles sont susceptibles d'évoluer d'ici au dépôt des projets de loi de finances pour 2012 et 2013, sans impact toutefois sur la trajectoire à 0 valeur .
(3) C'est-à-dire hors contributions au compte d'affectation spéciale Pensions imputées sur le titre 2. (4) Soit le niveau de la LFI 2010 diminué de certaines dotations exceptionnelles : il s'agit, d'une part, des crédits relance qui s'élèvent à 4,1 Md€ sur le budget général et à 1 Md€ au titre du FCTVA et qui ne sont pas reconduits et, d'autre part, de la compensation relais instituée à titre temporaire dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, dont le montant s'élève à 31,8 Md€ en LFI 2010.