RAPPORT SUR LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2011 À 2014
I. - Contexte macroéconomique et stratégie d'ensemble.
A. ― Les hypothèses macroéconomiques retenues.
1. La situation et les perspectives à court terme (2010-2011).
2. Les perspectives à moyen terme (2012-2014).
B. ― La stratégie de finances publiques.
1. La stratégie de finances publiques s'inscrit dans les engagements européens de la France.
2. Un effort inédit de maîtrise de la dépense.
3. La stratégie en matière de prélèvements obligatoires.
a) Une stratégie fiscale pour accompagner la sortie de crise et contribuer au redressement des finances publiques.
b) Un article de la loi de programmation fixe la trajectoire de mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires.
C. ― La trajectoire de finances publiques.
1. L'évolution du solde public et du solde structurel.
2. L'évolution du solde public par sous-secteur des administrations publiques.
3. La trajectoire de dette publique.
D. ― Des règles de gouvernance en dépense et en recettes.
II. ― La programmation des dépenses et recettes de l'Etat.
A. ― La programmation des dépenses de l'Etat.
B. ― L'évolution des recettes.
1. Evolution des recettes fiscales.
2. Evolution des recettes non fiscales.
3. Evolution du solde des comptes spéciaux.
C. ― Le solde de l'Etat.
1. En comptabilité budgétaire.
2. En comptabilité nationale.
III. ― Présentation du budget pluriannuel de l'Etat.
A. ― Périmètre du budget pluriannuel.
1. Une discipline appliquée au périmètre de la norme de dépense élargie.
2. Mesures de périmètre et charte de budgétisation.
B. ― Nature et portée des autorisations du budget pluriannuel.
1. Les plafonds de crédits et les schémas d'emplois fixés dans le budget triennal.
a) Les crédits de paiement.
b) Les autorisations d'engagement.
2. L'articulation entre les budgets pluriannuels et les lois de finances annuelles.
C. ― Les règles de fonctionnement du budget triennal.
1. Une règle de fonctionnement essentielle : la mise en œuvre du mécanisme d' auto-assurance .
2. Réserve de budgétisation et réserve de précaution.
3. Le respect des règles 0 volume et 0 valeur en cas d'évolution des hypothèses d'inflation, de dette et de pensions.
D. ― Les réformes par grands postes du budget de l'Etat.
1. Présentation de la programmation par nature de dépense.
a) Les emplois et la masse salariale.
b) Les dépenses de fonctionnement.
c) Les interventions de l'Etat :
― les interventions de guichet ;
― les interventions discrétionnaires.
2. Une programmation pour chaque politique publique.
a) Les politiques de recherche et de formation.
b) Les services publics régaliens.
c) Les politiques d'intervention.
d) Les autres missions.
e) Les concours de l'Etat aux collectivités locales.
f) Le concours de l'Etat à l'Union européenne.
IV. ― Les organismes divers d'administration centrale.
A. ― Trajectoire.
B. ― Des réformes transversales pour une meilleure maîtrise de la dépense des opérateurs de l'Etat.
C. ― La limitation de l'endettement des ODAC.
V. ― Les administrations de sécurité sociale.
A. ― Trajectoire.
1. Solde des administrations de sécurité sociale en comptabilité nationale.
2. Solde du régime général.
B. ― Des mesures structurantes en faveur du redressement progressif des comptes sociaux.
1. Engager des réformes structurelles pluriannuelles pour permettre une progression de l'ONDAM inférieure à 3 % sur 4 ans.
2. Mettre en œuvre la réforme des retraites, pour un retour à l'équilibre du système par répartition à l'horizon 2018.
a) L'augmentation de la durée d'activité se fait de manière progressive, et l'effort est réparti équitablement entre les assurés.
b) L'équité du système de retraites est renforcée entre secteur public et secteur privé.
c) Les dispositifs de solidarité sont améliorés pour certaines catégories d'assurés.
d) La visibilité et la transparence des règles sont renforcées.
e) Le pilotage, notamment financier, des régimes de retraite sera assuré par une structure dédiée.
3. Assainir les finances de la branche accidents du travail-maladies professionnelles pour lui permettre d'élargir ses missions.
4. Adapter la politique familiale aux évolutions économiques, sociales et démographiques.
C. ― Un renforcement des outils de pilotage des finances sociales.
1. Accroître les leviers en faveur de la maîtrise de l'ONDAM voté.
2. Préserver les ressources de la sécurité sociale, notamment grâce aux efforts menés en faveur de l'encadrement des niches.
D ― Pour les organismes de sécurité sociale, des exigences fortes en matière de maîtrise des dépenses et de lutte contre la fraude.
1. Associer les organismes de sécurité sociale aux objectifs de maîtrise des dépenses.
2. Renforcer la lutte contre la fraude : une exigence forte, tant sur le plan de l'équité sociale que sur celui de la maîtrise des finances publiques.
E. ― Une réponse équilibrée et durable à la question de la dette sociale.
VI. ― Les administrations publiques locales.
A. ― La trajectoire de finances publiques du sous-secteur.
B. ― La contribution du Gouvernement à l'amélioration de la maîtrise des dépenses locales.
1. A partir du budget triennal 2011-2013, les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, hors FCTVA, seront stabilisés en valeur.
2. Ce gel des concours s'accompagnerait d'un renforcement de la péréquation.
3. Les normes réglementaires imposées aux collectivités locales seront davantage encadrées.
4. Au-delà de ces mesures, le Gouvernement a entrepris de soutenir les collectivités locales en agissant directement sur certaines dépenses locales, et plus particulièrement sur les dépenses sociales des départements.
RAPPORT SUR LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2011 À 2014
Introduction
L'objet du présent rapport, soumis à l'approbation du Parlement en vertu de l'article 2, est de préciser les dispositions des articles de la loi de programmation et les moyens qui seront mis en œuvre sur la période pour atteindre nos objectifs de finances publiques.
Il comporte six parties :
― la première décrit le contexte macroéconomique 2010-2011 et les hypothèses retenues pour élaborer la trajectoire pluriannuelle de finances publiques toutes administrations publiques confondues sur la période 2011-2014 ; elle détaille également la part prise par chaque sous-secteur dans l'effort d'ensemble ;
― la deuxième partie expose les principes de construction et les grandes lignes du budget triennal 2011-2013 ;
― la troisième présente le champ, la portée et le fonctionnement du budget triennal de l'Etat, ainsi que les réformes par grands postes de dépense intégrées dans cette programmation ;
― la quatrième porte sur les organismes divers d'administration centrale (ODAC). Elle présente le solde agrégé de ces entités, les réformes les affectant sur la période de programmation et précise les dispositions de l'article 12 de la loi de programmation relatif à la limitation du recours à l'emprunt de ces organismes ;
― la cinquième expose la stratégie de redressement des comptes des administrations de sécurité sociale et les réformes qui la sous-tendent ;
― la sixième partie, enfin, porte sur l'évolution des comptes des administrations publiques locales.
I. ― Contexte macroéconomique et stratégie d'ensemble
A. ― Les hypothèses macroéconomiques retenues
1. La situation et les perspectives à court terme (2010-2011)
Entamée dès le deuxième trimestre 2009, la sortie de crise de l'économie française s'est accélérée au deuxième trimestre 2010 avec une croissance de + 0,7 % (après + 0,2 % au premier trimestre). Pour la première fois depuis la crise de 2008, l'investissement des entreprises a progressé. La consommation des ménages a une nouvelle fois augmenté. Enfin, l'économie française a créé 59 000 emplois salariés marchands au premier semestre, permettant un deuxième trimestre consécutif de baisse du taux de chômage. Depuis le début de l'année, l'environnement international est porteur pour la France : le commerce mondial est extrêmement dynamique et la baisse de l'euro de décembre 2009 à juin 2010 est favorable à la compétitivité de la France.
En 2010 et 2011, la croissance française se redresserait progressivement, à respectivement + 1,5 % et + 2,0 %, après s'être contractée en 2009 (― 2,6 %). La croissance, bien que modérée, serait équilibrée : l'emploi et toutes les composantes de l'activité ― exportations, investissement, consommation, variations de stocks ― seraient bien orientés, et l'inflation demeurerait contenue.
Les exportations seraient en hausse, de près de 9 % en 2010, et resteraient dynamiques en 2011 (+ 8 %) grâce aux effets retardés de la dépréciation de l'euro et à un commerce mondial encore au-dessus de son rythme tendanciel en 2011. Le commerce extérieur soutiendrait l'activité pour 0,3 point en 2010 et 0,1 point en 2011.
L'évolution de la demande des entreprises accompagnerait la reprise avec la fin progressive du déstockage et le redressement des investissements face à l'amélioration des perspectives et au besoin de renouvellement des équipements. Elle serait également favorisée par l'amélioration du taux de marge lié au rebond de la productivité et à la suppression de la taxe professionnelle.
La consommation n'a pas fléchi pendant la crise, soutenue notamment par les mesures du plan de relance et le dynamisme des prestations sociales. Elle progresserait en 2010 de + 1,4 % (après + 0,6 % en 2009) et de + 1,7 % en 2011. Les revenus des ménages tireraient profit du rétablissement du marché du travail. En outre, l'inflation rejoindrait un rythme proche de sa progression tendancielle, à 1,5 %, en 2010 et 2011.
Les aléas entourant ce scénario restent naturellement nombreux. Parmi les facteurs baissiers qui peuvent peser sur le scénario international figure un éventuel retour de tensions financières sur les marchés obligataires ou boursiers. A l'inverse, compte tenu de l'important recul passé de l'activité, le rebond cyclique de l'économie pourrait se révéler plus prononcé, en France comme à l'étranger, avec un investissement des entreprises plus dynamique. De plus, dans les pays où le taux d'épargne est élevé, comme la France, les ménages pourraient réagir plus vite et plus favorablement au rétablissement du marché de l'emploi et à la réduction des déficits publics en puisant dans leur épargne, favorisant la consommation.
2. Les perspectives à moyen terme (2012-2014)
La prévision de croissance à l'horizon 2014 s'appuie d'abord sur la croissance potentielle de l'économie à cet horizon. Avec la récession de 2008-2009, les dépenses d'investissement ont fortement chuté, le chômage a augmenté et les gains de productivité ont pu être amoindris. Ces éléments seraient à l'origine d'un ralentissement temporaire de la croissance potentielle à partir de 2008. Cependant, dès 2011, l'accélération de l'investissement, le rétablissement progressif du marché du travail, l'impact positif de la réforme des retraites sur la population active et l'effet sur la productivité des réformes structurelles du Gouvernement (loi de modernisation de l'économie, réformes du crédit impôt recherche, investissements d'avenir) permettraient un redressement progressif de la croissance potentielle pour retrouver un rythme de 2 % entre 2012 et 2014. En moyenne sur la période 2009-2013, la croissance potentielle serait de 1,7 %. Sur 2009-2014, la croissance potentielle moyenne serait de 1,8 %.
Le niveau du PIB effectif a nettement décroché du PIB potentiel en 2008 et 2009, engendrant un déficit d'activité de plus de 5 points du PIB potentiel en 2010. Le scénario économique de la programmation pluriannuelle retient une hypothèse de croissance de 2,5 % par an en 2012-2014 : elle est un peu supérieure à la croissance potentielle, ce qui est normal en sortie de crise pour réduire progressivement le déficit d'activité. Mais cette hypothèse reste prudente pour tenir compte de l'incertitude sur le niveau d'activité potentiel : ainsi, l'activité ne rejoindrait pas encore son niveau potentiel en 2014. Ce redressement de la croissance, malgré le freinage de la demande publique, proviendrait d'un dynamisme de l'investissement et de la bonne tenue de la consommation grâce aux créations d'emplois, dans un contexte de croissance mondiale au rythme d'avant-crise. La masse salariale privée croîtrait ainsi à 4,5 % par an, un peu en deçà de la valeur ajoutée privée, ce qui permettrait de retrouver à l'horizon 2014 la part des rémunérations dans la valeur ajoutée d'avant-crise.
Principaux indicateurs du scénario macroéconomique 2012-2014
| En % |
2012 |
2013 |
2014 |
|---|---|---|---|
| PIB |
2,5 |
2,5 |
2,5 |
| Déflateur de PIB |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
| Indice des prix à la consommation |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
| Masse salariale du secteur privé |
4,5 |
4,5 |
4,5 |
B. ― La stratégie de finances publiques
1. La stratégie de finances publiques s'inscrit dans les engagements européens de la France
L'année 2009 a vu un fort creusement du déficit public sous l'effet de la crise économique : en effet, la récession a fait chuter les recettes fiscales et sociales, tandis qu'augmentaient les prestations sociales sensibles à la conjoncture et, au premier chef, les dépenses d'indemnisation du chômage. Dans ce contexte, la stratégie budgétaire de la France a été de laisser jouer à plein les stabilisateurs automatiques et de renforcer leur action au plus fort de la crise par un plan de relance ciblé et temporaire. Cette stratégie a porté ses fruits : elle a permis de soutenir l'économie et de limiter l'ampleur de la récession, qui a finalement été moins forte que chez la plupart de nos partenaires européens.
En 2010, le retrait du soutien budgétaire à l'activité a été progressif afin de permettre à la reprise de s'installer durablement, conformément à la stratégie adoptée par l'Union européenne comme les pays du G 20 et en ligne avec les recommandations des organisations internationales. Parallèlement à l'extinction graduelle des mesures de relance, le Gouvernement a pris des initiatives pour soutenir la croissance potentielle de long terme afin de préparer au mieux l'après-crise : ainsi, la suppression de la taxe professionnelle et les investissements d'avenir stimuleront à moyen terme la compétitivité et la productivité de notre économie, tandis que la réforme des retraites soutiendra également la croissance potentielle, tout en contribuant à garantir la soutenabilité des finances publiques.
Avec la reprise, le redressement des finances publiques est un impératif, pour éviter que le poids de la dette publique ne vienne menacer le potentiel de croissance de l'économie française et que la charge de la dette ne limite de manière excessive les marges de manœuvre de l'action publique. Ainsi, à partir de 2011, le Gouvernement va renforcer considérablement ses efforts d'assainissement : le déficit public sera ramené à 6 % du PIB en 2011, puis à 4,6 % du PIB en 2012, 3 % du PIB en 2013 et 2 % du PIB en 2014.
Cette stratégie constitue la déclinaison des engagements pris dès janvier 2010 dans le cadre de notre programme de stabilité 2010-2013. La France respecte ainsi pleinement la recommandation qui lui a été adressée par le Conseil Ecofin le 2 décembre 2009 : en particulier, l'ajustement structurel sera supérieur à 4 points de PIB sur la période 2010-2013, permettant de ramener le déficit public à 3 % en 2013.
Ce redressement des finances publiques repose sur une stratégie cohérente, visant notamment à éviter toute hausse générale d'impôt qui pourrait mettre en péril la reprise de l'activité. Elle est fondée sur :
― une sortie progressive du plan de relance : avec l'accélération de l'activité économique, les mesures de soutien sont progressivement arrêtées au cours de l'année 2010 et ne pèseront plus sur les finances publiques à partir de 2011. De même, la part temporaire du coût de mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle en 2010 disparaîtra en 2011 ;
― un partage équilibré du redressement entre économies en dépenses et mesures ciblées en recettes : ainsi sur la période 2011-2014 les économies en dépense représenteront environ 55 % de l'effort de redressement ;
― une fiscalité plus juste et économiquement plus efficace à travers la réduction des niches fiscales et sociales : des mesures permettant de réduire le coût des dépenses fiscales et des niches sociales pour plus de 10 Md€ sont présentées dans le cadre des projets de loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Cet effort sera poursuivi les années suivantes, avec une réduction supplémentaire de 3 Md€ par an du coût des niches fiscales et sociales. En revanche, dans un pays qui atteint déjà un niveau de prélèvements obligatoires élevé d'un point de vue international, toute hausse généralisée d'impôt nuirait à la compétitivité de notre économie et risquerait de compromettre la reprise : de telles mesures sont ainsi écartées ;
― une maîtrise des dépenses qui s'inscrit dans la durée, partagée par l'ensemble des acteurs publics et s'appuyant sur des réformes. L'ensemble des réformes détaillées dans le 2 infra et dans les parties consacrées à chacun des sous-secteurs des administrations publiques doit ramener le rythme de progression de la dépense publique en volume à 0,6 % par an en moyenne sur 2011-2014. Ce chiffre représente un taux moyen sur la période, intégrant l'incidence de la non-reconduction en 2011 des mesures du plan de relance de 2010, qui contribue mécaniquement à ralentir le rythme d'évolution de la dépense : hors contrecoup du plan de relance, ce rythme de progression moyen atteint 0,8 % par an ;
― une amélioration de la gouvernance des finances publiques pour accompagner leur redressement (voir D infra).
2. Un effort inédit de maîtrise de la dépense
Avec une croissance annuelle moyenne de + 0,6 % par an en volume (1), soit + 0,8 % par an hors plan de relance, l'évolution des dépenses publiques sur la période 2011-2014 connaîtra un infléchissement majeur par rapport à la tendance longue, puisque ce niveau de croissance de la dépense n'a pas été atteint durant les vingt dernières années.