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Article AUTONOME (Décision n° 2025-0668 du 10 avril 2025 fixant un encadrement tarifaire pour les années 2026 à 2028 des accès à la boucle locale cuivre soumis à l'obligation d'orientation vers les coûts imposée par la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1)

Données brutes

Article AUTONOME (Décision n° 2025-0668 du 10 avril 2025 fixant un encadrement tarifaire pour les années 2026 à 2028 des accès à la boucle locale cuivre soumis à l'obligation d'orientation vers les coûts imposée par la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1)

L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ci-après « Autorité » ou « ARCEP »),
Vu la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen ;
Vu la recommandation 2010/572/UE de la Commission européenne du 20 septembre 2010 sur l'accès réglementé aux réseaux d'accès de nouvelle génération (NGA) (recommandation « NGA ») ;
Vu la recommandation 2013/466/UE de la Commission européenne du 11 septembre 2013 sur des obligations de non-discrimination et des méthodes de calcul des coûts cohérentes pour promouvoir la concurrence et encourager l'investissement dans le haut débit (recommandation « non-discrimination et méthodes de coûts ») ;
Vu la recommandation (UE) n° 2020/2245 de la Commission européenne du 18 décembre 2020 concernant les marchés pertinents de produits et de services dans le secteur des communications électroniques susceptibles d'être soumis à une réglementation ex ante conformément à la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil établissant le code des communications électroniques européen ;
Vu la recommandation (UE) 2024/539 de la Commission européenne du 6 février 2024 sur la promotion réglementaire de la connectivité gigabit (recommandation « Gigabit ») ;
Vu le code des postes et des communications électroniques (ci-après « CPCE »), notamment ses articles L. 32-1, L. 37-1 et suivants, D. 311 et D. 312 ;
Vu la décision n° 2005-0834 de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 15 décembre 2005 modifiée définissant la méthode de valorisation des actifs de la boucle locale cuivre ainsi que la méthode de comptabilisation des coûts applicable au dégroupage total ;
Vu la décision n° 2006-1007 de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 7 décembre 2006 portant sur les obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable imposées à France Télécom ;
Vu la décision n° 2023-2318 de l'Autorité en date du 24 octobre 2023 fixant le taux de rémunération du capital employé pour la comptabilisation des coûts et le contrôle tarifaire des activités fixes régulées à compter de l'année 2024 ;
Vu la décision n° 2023-2802 de l'Autorité en date du 14 décembre 2023 portant sur la définition du marché pertinent de fourniture en gros d'accès local en position déterminée, sur la désignation d'un opérateur exerçant une influence significative sur ce marché et sur les obligations imposées à cet opérateur à ce titre (ci-après « décision d'analyse du marché 1 ») ;
Vu la décision n° 2023-2821 de l'Autorité en date du 14 décembre 2023 fixant un encadrement tarifaire pour les années 2024 et 2025 des accès à la boucle locale cuivre soumis à l'obligation d'orientation vers les coûts imposée par la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1 ;
Vu la consultation publique de l'Autorité relative au projet de décision fixant un encadrement tarifaire pour les années 2026 à 2028 des accès à la boucle locale cuivre soumis à l'obligation d'orientation vers les coûts imposée par la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1, menée du 5 décembre 2024 au 17 janvier 2025, et les réponses à cette consultation publique ;
Vu la notification à la Commission européenne, à l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques et aux autorités de régulation nationales en date du 27 février 2025, relative au projet de décision de l'Autorité fixant un encadrement tarifaire pour les années 2026 à 2028 des accès à la boucle locale cuivre soumis à l'obligation d'orientation vers les coûts imposée par la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1 ;
Vu les observations de la Commission européenne en date du 25 mars 2025 ;
Après en avoir délibéré le 10 avril 2025,

1. Contexte

Dans sa décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1, l'Autorité a considéré qu'Orange exerce une influence significative sur le marché de la fourniture en gros d'accès local en position déterminée. A ce titre, l'Autorité lui a imposé d'offrir « les prestations relatives aux offres de gros d'accès à la boucle locale de cuivre et à la sous-boucle de cuivre, ainsi que les ressources et services associés, à des tarifs reflétant les coûts correspondants, en respectant en particulier les principes et objectifs d'efficacité, de non-discrimination et de concurrence effective et loyale. […] Les modalités de mise en œuvre de cette obligation sont précisées par une décision complémentaire. […] » (1).
L'Autorité y rappelle que : « les coûts pris en compte doivent correspondre à ceux encourus par un opérateur efficace ; à cet égard, les coûts exposés par l'opérateur seront comparés, dans la mesure du possible et au moins sur la base des tarifs correspondants, à ceux d'autres opérateurs fournissant des prestations comparables. Des modélisations peuvent également être développées. » (2).
Lors des trois derniers cycles d'analyse des marchés (2015-2017, 2018-2020 et 2021-2023), et dans le souci de prendre en compte le contexte de transition technologique du réseau de cuivre vers les réseaux à très haut débit ainsi que les investissements importants qui l'accompagnent, l'Autorité a souhaité donner plus de prévisibilité aux opérateurs alternatifs sur l'évolution des tarifs du dégroupage total. Ceux-ci constituent en effet une part importante des coûts que ces opérateurs supportent. Aussi leurs évolutions ont un impact significatif sur leur budget. L'Autorité adopte ainsi, depuis 2016 (3), des décisions d'encadrement tarifaire pluriannuel : elle a ainsi fixé un plafond tarifaire de l'accès à la boucle locale cuivre pour les années 2016 et 2017 (4), 2018 à 2020 (5), et 2021 à 2023 (6).
Comme indiqué dans la décision n° 2023-2802 (7) d'analyse du marché 1, l'Autorité a souhaité conserver ce principe d'encadrement tarifaire pour les accès faisant l'objet d'une orientation des tarifs vers les coûts de sorte que les tarifs soient incitatifs à la transition technologique et à l'investissement. En effet, les objectifs de développement de l'investissement et de promotion des investissements et de l'innovation dans les infrastructures améliorées et de nouvelle génération, mentionnés au 3° du II et au 2° du IV de l'article L. 32-1 du CPCE, revêtent toujours une importance particulière dans le contexte de décisions d'investissements importants pour le très haut débit.
Ainsi, pour les accès faisant l'objet d'une orientation vers les coûts l'Autorité a souhaité fixer un encadrement tarifaire pluriannuel pour la période 2024-2025 (8) et a fixé par la décision n° 2023-2821 le tarif récurrent mensuel maximum du dégroupage total à 9,20 €/accès/mois. Afin d'offrir de la visibilité aux acteurs sur la période restante du présent cycle d'analyse de marché, l'Autorité souhaite fixer un encadrement tarifaire pluriannuel pour les accès faisant l'objet d'une orientation vers les coûts sur la période 2026-2028.
Dans ce contexte, la présente décision a pour objet de préciser les modalités de mise en œuvre de l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts imposés par la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1. Par la présente décision, l'Autorité définit l'encadrement tarifaire pour les années 2026 à 2028 des principaux tarifs du dégroupage (total et partiel) conformément à l'article D. 311 du CPCE, en détaillant la méthode d'appréciation des coûts pertinents retenue.
Conformément au cadre en vigueur, l'Autorité a consulté les acteurs du secteur sur un projet de décision du 5 décembre 2024 au 17 janvier 2025. Cette décision tient compte des retours formulés lors de la consultation publique menée sur cette période, au cours de laquelle l'Autorité a reçu cinq contributions.
L'Autorité a ensuite notifié le 27 février 2025 à la Commission européenne, à l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) et aux autorités de régulation nationales des autres Etats membres les mesures envisagées, conformément à l'article 32 de la directive (UE) 2018/1972 susvisée. La Commission européenne a adressé ses observations le 25 mars 2025.

2. Champ d'application
2.1. Prestations et tarifs visés par l'encadrement tarifaire

La présente décision constitue une modalité de mise en œuvre de l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts, prévue par l'article 44 de la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1 et pour certaines des prestations relatives à l'accès dégroupé à la boucle locale et à la sous-boucle locale cuivre.
De la même manière que pour l'encadrement tarifaire sur la période 2024-2025 du cycle d'analyse de marché en cours (décision n° 2023-2821), le présent encadrement tarifaire porte sur les principaux tarifs de l'accès total et partagé à la boucle locale cuivre. Ces tarifs sont ceux qui relèvent de l'exploitation directe de la paire de cuivre pour la fourniture de l'accès dégroupé tant total que partiel (9), liés à des prestations commandées par l'opérateur à la suite d'un besoin explicite exprimé par l'utilisateur final :

- le tarif récurrent mensuel (10), qui engendre la part la plus importante du chiffre d'affaires lié à l'accès à la boucle locale cuivre ;
- les frais d'accès au service (11) (FAS) ;
- les frais de résiliation d'accès (12).

A ces tarifs s'ajoutent les tarifs suivants liés aux prestations optionnelles commandées par l'opérateur dégroupeur :

- le tarif à l'acte de la prestation SAV+ (13) ;
- les tarifs des abonnements aux options de garantie de temps de rétablissement (GTR), ainsi que l'option de SAV+ spécifique aux options de GTR 4H.

Les autres services et prestations associés au dégroupage et soumis à l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts prévus par l'article 44 de la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1, tels que, par exemple, la fourniture d'informations préalables ou les prestations d'hébergement des équipements des opérateurs au sein des nœuds de raccordement d'abonnés (NRA) d'Orange, ne sont pas visés par l'encadrement tarifaire objet de la présente décision.

2.2. Entrée en vigueur

Jusqu'au 31 décembre 2025, les tarifs de la société Orange listés en section 2.1 doivent respecter les plafonds fixés par la décision n° 2023-2821. Les tarifs de la société Orange listés en section 2.1 devront respecter les plafonds fixés par la présente décision à compter du 1^er janvier 2026.

3. Approche générale

La mise en place d'un encadrement tarifaire pluriannuel comme modalité de mise en œuvre de l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts impose de réaliser une estimation des coûts des prestations concernées pour les années 2026 à 2028 pour les accès soumis à l'obligation d'orientation vers les coûts imposée par la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1.
Concernant la méthode permettant de réaliser une estimation des coûts, il convient de rappeler que les dispositions du II de l'article D. 311 du CPCE prévoient que :
« Pour la mise en œuvre des obligations prévues au 4° de l'article L. 38, l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse précise, en tant que de besoin, les mécanismes de recouvrement des coûts, les méthodes de tarification et les méthodes de comptabilisation des coûts, qui peuvent être distinctes de celles appliquées par l'opérateur.
[…]
L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse veille à ce que les méthodes retenues promeuvent l'efficacité économique, favorisent une concurrence durable et optimisent les avantages pour le consommateur. Afin d'encourager l'opérateur à investir notamment dans les infrastructures de nouvelle génération, elle tient compte des investissements réalisés par l'opérateur et elle veille également à assurer une rémunération raisonnable des capitaux employés, compte tenu du risque spécifiquement lié à un nouveau projet d'investissement particulier. »
A la suite du premier cycle d'analyse des marchés du haut débit et après consultation du secteur, l'Autorité a adopté le 15 décembre 2005 la décision n° 05-0834 définissant la méthode de valorisation des actifs de boucle locale ainsi que la méthode de comptabilisation des coûts applicable au dégroupage total.
Au vu du choix conjoint des opérateurs et de la puissance publique de s'orienter, sur le territoire français, vers le déploiement massif de boucles locales optiques jusqu'à l'abonné (14), l'Autorité a introduit dans le cadre de la décision d'encadrement tarifaire 2018-2020 la prise en compte d'une modélisation ascendante d'un réseau moderne équivalent reposant sur une boucle locale optique mutualisée. Cette modélisation développée par l'Autorité a fait l'objet d'une première consultation publique du 7 avril au 19 mai 2017 (15), d'une première mise à jour, dans le cadre du 6^e cycle d'analyse de marché, soumise à consultation publique du 10 avril au 7 mai 2020 (16), puis d'une deuxième mise à jour, pour l'encadrement tarifaire de la période 2024-2025 dans le cadre du 7^e cycle d'analyse de marché, soumise à consultation publique du 20 juin au 20 juillet 2023 (17).
Comme indiqué dans la décision d'analyse du marché 1, l'Autorité considère justifié, pour apprécier les coûts sur la période 2024-2028 des accès à la boucle locale cuivre soumis à l'obligation d'orientation vers les coûts imposée par la décision n° 2023-2802, pour les prestations de dégroupage total, de se fonder sur les coûts de la boucle locale optique mutualisée (BLOM). Ces coûts sont principalement estimés par le biais d'une modélisation ascendante, afin de répondre aux besoins de prévisibilité pour les acteurs et de stabilité du niveau tarifaire du dégroupage et en particulier de celui du tarif récurrent mensuel. Cette approche est cohérente avec la recommandation « Gigabit » de la Commission européenne susvisée dans laquelle elle préconise, pour la fixation des tarifs d'accès à la boucle locale cuivre, « une méthode de calcul des coûts ascendante LRIC + consistant à estimer le coût courant qu'un opérateur efficace hypothétique aurait à supporter pour construire un réseau moderne efficace ».
Dans le cadre du suivi de l'exécution de ses décisions, l'Autorité garde la faculté de modifier son analyse, et le cas échéant, si les circonstances le rendent nécessaire, de prendre de nouvelles décisions y compris au cours de la période d'encadrement tarifaire.
Dans le cadre de cette approche, la section 4 détaille les modalités d'appréciation des coûts de l'accès à la boucle locale cuivre, et la section 5 les modalités d'encadrement tarifaire retenues.

4. L'appréciation des coûts de l'accès à la boucle locale cuivre
4.1. Les coûts tels qu'issus de la modélisation ascendante de boucle locale optique mutualisée développée par l'Autorité
4.1.1. Précisions sur la modélisation et son usage pour la tarification du dégroupage

L'Autorité a consulté les acteurs du secteur du 5 décembre 2024 au 17 janvier 2025 sur la mise à jour des données d'entrée de la modélisation qu'elle a développée et l'utilisation qu'elle souhaite en faire pour la tarification du dégroupage et en particulier le tarif récurrent mensuel. Elle a publié les fichiers sources de sa modélisation et des unités d'œuvre détaillées du réseau modélisé, à l'occasion de la mise en consultation publique (documentation v1.6 du modèle) puis de la notification à la Commission européenne (documentation v1.7 du modèle).
L'Autorité souhaite rappeler la philosophie générale de construction et d'utilisation du modèle : son but est de fournir une estimation cohérente et pertinente de long terme des coûts de reconstruction à neuf d'un réseau de boucle locale optique mutualisée desservant seul et sans période transitoire l'ensemble de la demande d'accès fixe sur son empreinte. Par ailleurs, comme l'Autorité l'indique depuis la décision n° 2020-1493, si ce modèle représente le réseau d'un opérateur efficace déployant ses infrastructures en respectant le cadre symétrique défini par l'Autorité pour la fibre optique, le besoin de comparabilité avec les coûts du dégroupage conduit à opérer un certain nombre d'ajustements. On notera en particulier que :

- l'opérateur hypothétique considéré dans le modèle déploie suffisamment de fibres en transport optique et prépare ses points de mutualisation (PM) afin de pouvoir accueillir un nombre raisonnable d'opérateurs commerciaux au niveau de ses nœuds de raccordement optique (NRO), aucun d'entre eux n'étant supposé chercher à déployer de la fibre en propre jusqu'aux PM ;
- le périmètre du réseau modélisé correspond à celui d'un accès passif avec continuité optique, tel que déployé par un opérateur d'infrastructure et vendu à un opérateur commercial. Ainsi, les coûts des équipements actifs aux extrémités de la boucle locale (18) ne sont pas modélisés. Ce périmètre est ainsi comparable avec celui du dégroupage, où les coûts des équipements actifs (DSLAM et modem) sont supportés par les opérateurs commerciaux.

4.1.2. Grandeurs caractérisant le réseau modélisé

L'Autorité présente dans cette section les grandeurs caractérisant le réseau modélisé.
a) Demande cible
L'Autorité souhaite rappeler que le modèle permet de choisir une demande cible par zone en distinguant les zones très denses (ZTD), la zone moins dense d'initiative privée (ZMD privée) et la zone moins dense d'initiative publique (ZMD publique) (19).
Pour déterminer le nombre d'accès fixes en cause, l'Autorité a calculé une demande cible par zone évaluée, à partir du référentiel de locaux de la publication du 2^e trimestre 2024 de l'observatoire HD-THD (20). Cet observatoire retient, sur les communes où ils sont disponibles, les fichiers d'informations préalables enrichies (IPE) des opérateurs d'infrastructures FttH, qui sont spécifiquement destinés à permettre la commercialisation des réseaux FttH déployés.

Tableau 1. - Demande cible retenue par l'Autorité (France entière [21])

b) Grandeurs caractérisant le réseau modélisé
A la suite de la modification de la demande cible (cf. a ci-dessus), le réseau modélisé se caractérise par les grandeurs suivantes :

Tableau 2. - Grandeurs physiques nationales par zone
4.1.3. Précisions sur les résultats issus de la modélisation du réseau

Dans la continuité de la précédente période de fixation de l'encadrement tarifaire des principaux tarifs du dégroupage, soit 2024-2025, l'Autorité estime pertinent de retenir, pour un certain nombre de paramètres, non pas une valeur unique, mais une valeur basse et une valeur haute (22).
Les deux jeux de paramètres d'entrée du modèle conduisent ainsi à établir une borne basse et une borne haute des coûts du réseau modélisé. Les facteurs ayant le plus d'impact sur l'estimation des coûts de ce réseau sont présentés ci-dessous.
a) Modalités de reconstruction du génie civil en pleine terre
La modélisation de l'Autorité reconstruit systématiquement le génie civil en pleine terre d'Orange, puisque ce dernier n'est par définition pas réutilisable pour le déploiement des boucles locales optiques. L'opérateur modélisé a le choix entre reconstruire du génie civil en conduite ou du génie civil aérien.
Pour mémoire, l'Autorité considère les règles suivantes :

- dans le scénario de coûts bas, 50 % des linéaires de génie civil reconstruits en zone d'initiative privée (ZTD et ZMD privée) le sont en aérien, ainsi que 35 % des linéaires en zone d'initiative publique (ZMD publique) ; toutes les arêtes à reconstruire accueillant des fibres de transport le sont en souterrain ;
- dans le scénario de coûts hauts, 40 % des linéaires de génie civil reconstruits en zone d'initiative privée le sont en aérien, ainsi que 25 % des linéaires en zone d'initiative publique ; par ailleurs, toutes les arêtes accueillant des fibres de transport sont en génie civil souterrain, soit préexistant, soit reconstruit, y compris lorsqu'elles préexistaient en génie civil aérien.

b) Coût du service après-vente
La modélisation du service après-vente (SAV), qui représente le principal coût d'exploitation, repose sur quatre paramètres différents : le taux d'incidents par ligne sur le réseau cuivre, le ratio des taux d'incidents entre les réseaux fibre et cuivre, le temps d'intervention par incident ainsi que le coût horaire du technicien (incluant le mark-up lié aux coûts joints).
c) Modélisation des dépenses d'investissement (CAPEX)
La modélisation des dépenses d'investissement (CAPEX) fait appel notamment à des coûts unitaires des actifs du réseau modélisé. Les actifs qui ont un impact plus particulièrement notable entre le scénario bas et haut du fait de l'écart observé sur les coûts unitaires sont les boîtiers, les câbles aériens ainsi que le coût linéaire de reconstruction de génie civil en conduite.
Le taux de surcoût lié à la conception et à la planification du réseau constitue un autre facteur prépondérant de variabilité des CAPEX modélisés.
Selon les scénarios retenus, les dépenses d'investissement modélisées s'établissent comme suit :

Tableau 3. - CAPEX total par zone des lignes à construire
4.1.4. Précisions sur certaines variables supplémentaires à prendre en compte dans la modélisation pour la tarification de l'accès à la boucle locale

Au-delà de la modélisation proprement dite du réseau, certains aspects méthodologiques doivent être précisés afin d'utiliser la modélisation en vue de la tarification de l'accès à la boucle locale cuivre.
a) Empreinte géographique des coûts à prendre en compte
Une référence de coûts pertinente pour la tarification du dégroupage total serait celle d'un actif moderne équivalent sur la quasi-totalité du territoire national. Comme rappelé en section 3, l'Autorité a fait le choix, au vu du contexte national de déploiement des nouveaux réseaux, de modéliser un réseau de boucle locale optique mutualisée, considéré comme le réseau de référence des prochaines années en lieu et place du réseau cuivre.
Il semble toutefois raisonnable, de penser qu'un opérateur privé efficace mette en place, en-dessous d'un certain seuil de densité, une ou des technologie(s) alternative(s) au(x) coût(s) par ligne inférieur(s) à celui de la boucle locale optique mutualisée, permettant ainsi de limiter la hausse des coûts unitaires dans les zones les moins denses observée sur les réseaux FttH.
Quelles que soient les valeurs exactes de ce seuil et des coûts de technologie(s) alternative(s), la moyenne nationale des coûts de la fibre jusqu'à l'abonné donne une estimation haute du coût moyen de l'actif moderne équivalent (le choix de technologie(s) alternative(s) ayant précisément pour but de diminuer les coûts). Au regard de la couverture actuelle du territoire par le réseau en cuivre d'Orange ainsi que de l'empreinte croissante des déploiements FttH, l'Autorité estime néanmoins pertinent de retenir ce coût moyen.
b) Remplissage du réseau
Comme indiqué en section 4.1.2 de la présente décision, le modèle construit un réseau pour desservir une demande cible sur l'ensemble du territoire national, fixée sur la base du référentiel le plus récent disponible, conduisant à retenir environ 44,3 millions de locaux à rendre raccordables au réseau FttH.
Toutefois, les réseaux d'accès fixe ne sont jamais remplis à leur maximum. Ainsi, diviser le coût de construction du réseau par le total d'accès à desservir pourrait conduire à un sous-recouvrement des coûts. Cela a conduit à introduire en 2020 le paramètre du taux de remplissage du réseau modélisé, pour calculer le nombre d'accès auxquels rapporter le coût total du réseau et en déduire un coût unitaire.
Dans la continuité de ses décisions n° 2020-1493 puis n° 2023-2821 fixant les plafonds tarifaires pour les périodes 2021-2023 puis 2024-2025, l'Autorité retient pour la période 2026-2028 un taux de remplissage du réseau modélisé sur le territoire national de 85 %.
Ce taux de remplissage s'applique notamment au montant total des coûts de patrimoine ainsi qu'à la majorité des coûts d'exploitation, à l'exception des coûts de SAV et des coûts de commercialisation pour lesquels il est considéré qu'une ligne sans client ne génère pas de coûts.
c) Précisions s'agissant des coûts du raccordement final
Dans sa décision n° 2023-2821, l'Autorité a estimé pertinent de ne pas retenir une partie des coûts de création du raccordement final dans le tarif récurrent mensuel. Compte tenu de la structure de comptabilisation des coûts et de tarification de l'accès à la boucle locale cuivre, l'ARCEP considère que cette méthode permet d'éviter un double recouvrement des coûts au profit d'Orange et au détriment des opérateurs alternatifs.
En effet, comme indiqué dans la décision n° 05-0834, les coûts de branchement du réseau cuivre ne sont pas immobilisés et donnent lieu, dans la comptabilité d'Orange, à des dépenses d'exploitation. De façon cohérente, les coûts de construction des lignes cuivre pour une année donnée sont recouvrés l'année en question via le tarif des frais d'accès au service (lequel inclut également les coûts des mises en service sans construction), et non pas via le tarif récurrent mensuel du dégroupage.
Par ailleurs, et à titre illustratif, il convient de noter que dans le cas du réseau cuivre, une part des branchements a été déployée par des tiers (promoteurs immobiliers par exemple).
Au vu de ces éléments, l'Autorité estime pertinent de maintenir cette méthode pour la période 2026 à 2028, en ne retenant pas une partie des coûts de création du raccordement final dans le tarif récurrent mensuel. En revanche, la création de génie civil d'adduction, lorsqu'il est manquant, est prise en compte, tout comme le remplacement des actifs du raccordement final au bout de leur durée de vie, pour un total estimé à 0,55 € par accès et par mois, d'après les éléments relatifs aux dépenses d'investissement portés à la connaissance de l'Autorité et en retenant une annualisation sur 20 années.
d) Précisions s'agissant du taux de rémunération du capital et de l'inflation prévisionnelle
Pour rappel, à compter de 2024, les taux de rémunération du capital nominal et réel pour la comptabilisation des coûts et le contrôle tarifaire des activités fixes régulées en vigueur sont fixés par la décision n° 2023-2318. Dans cette décision, pour évaluer l'inflation prévisionnelle, l'Autorité a retenu la valeur du taux prévisionnel d'inflation à cinq ans de la Banque centrale européenne.
Dans le cadre de la présente décision, l'Autorité a retenu les taux de rémunération du capital définis par la décision n° 2023-2318 ainsi que l'inflation prévisionnelle retenue par cette même décision.

4.1.5. Conclusion sur la référence de coût issue de la modélisation ascendante retenue par l'Autorité

Compte tenu des éléments qui précèdent, l'Autorité a calculé un coût mensuel moyen de l'accès en dégroupage total pour le tarif récurrent mensuel de 7,17 € dans le scénario de coûts bas et de 10,23 € dans le scénario de coûts hauts. Ces deux valeurs excluent l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).

4.2. Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER)

La fiscalité spécifique aux réseaux de télécommunications fixes est un paramètre exogène qui fait partie des coûts supportés par Orange relatifs à l'exploitation de la boucle locale cuivre.
Cette fiscalité spécifique de la paire de cuivre consiste actuellement en une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (ou IFER) relative aux répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre et aux réseaux de communications électroniques en fibre optique et en câble coaxial, prévue à l'article 1599 quater B du code général des impôts. Cet article fixe un tarif de l'imposition par ligne en service (tarif de l'IFER modifiable par décret) qui est augmenté de 3 % par application de l'article 1641 du code général des impôts (23).
Compte tenu de la difficulté à réaliser des projections sur plusieurs années du tarif de l'IFER et des coûts en résultant pour Orange, l'Autorité a estimé justifié, dans sa décision d'encadrement tarifaire pour les années 2024 et 2025, d'une part, d'isoler ce paramètre du tarif récurrent du dégroupage et, d'autre part, de prévoir pour les années 2024 et 2025 un mécanisme d'ajustement du montant mensuel par paire de cuivre en cours d'exercice à la suite des publications du tarif de l'IFER, le tarif de l'IFER pour une année donnée étant publié au cours de la même année, généralement en février au bulletin officiel des finances publiques et en mai par décret.
Ainsi, pour les mois de juillet à décembre d'une année donnée, afin de tenir compte du tarif de l'IFER publié pour cette année, l'Autorité fixe au plus tard le 1^er juin le nouveau montant mensuel par paire applicable à partir du 1^er juillet de sorte que la charge totale annuelle pour Orange prévue par les articles 1599 quater B et 1641 du code général des impôts au titre de l'ensemble de ses lignes cuivre corresponde à la somme sur les 12 mois de l'année du produit du montant mensuel par paire de cuivre par le nombre de lignes cuivre actives d'Orange. Pour les mois de janvier à juin de la même année, le montant mensuel par paire de cuivre au titre de l'IFER est le même que celui applicable pour le mois de décembre de l'année précédente.
L'Autorité estime que la difficulté à réaliser des projections sur plusieurs années demeure pour la période 2026-2028. Elle considère ainsi justifié que continue à s'appliquer, pour la période 2026-2028, le mécanisme d'ajustement susmentionné.
Dans le cadre de la consultation publique menée du 5 décembre 2024 au 17 janvier 2025, l'Autorité s'est interrogée sur une évolution du mécanisme consistant à retenir, pour le plafond du montant unitaire mensuel au titre de l'IFER de janvier à juin d'une année n donnée, la moyenne arithmétique entre celui applicable de janvier à juin de l'année n - 1 et celui applicable de juillet à décembre de l'année n - 1. Il ressort des contributions à la consultation publique qu'une telle méthodologie, même si elle a pour objectif de limiter les variations du montant mensuel unitaire de l'IFER, présente néanmoins l'inconvénient d'introduire une complexité opérationnelle avec deux changements de tarification du dégroupage par an, au 1^er janvier et au 1^er juillet, au lieu d'un seul au 1^er juillet avec le mécanisme d'ajustement fixé par la décision d'encadrement tarifaire pour les années 2024 et 2025. L'Autorité considère dès lors pertinent de maintenir le mécanisme d'ajustement fixé par la décision n° 2023-2821.

4.3. L'estimation des coûts de l'accès à la boucle locale cuivre à partir de la comptabilité réglementaire d'Orange

Certains coûts de l'accès à la boucle locale cuivre sont estimés à partir de la comptabilité réglementaire d'Orange sur la base d'éléments fournis par Orange et en reprenant la méthode décrite dans la décision d'encadrement tarifaire n° 2020-1493 (section 4.2.1). En particulier, la décision n° 06-1007 du 7 décembre 2006 décrit de manière détaillée, au point II-3, la méthode de comptabilisation et d'allocation des coûts de patrimoine et d'exploitation produit par produit imposée à Orange. De manière générale, les coûts sont identifiés pour l'ensemble du groupe Orange au sein de l'assiette de coûts réglementaire, puis alloués aux éléments de réseau, ce qui permet ensuite de reconstituer les coûts liés à chaque produit réglementaire. Enfin, les coûts communs pertinents sont répartis au prorata des coûts de chaque produit réglementaire. Par ailleurs, la décision n° 2017-1488 modifiée par la décision n° 2023-2820, relative à la tarification du génie civil précise l'allocation des coûts de patrimoine et d'exploitation du génie civil d'Orange.
Orange identifie notamment dans sa comptabilité les coûts du dégroupage partiel, les frais d'accès au service et de résiliation du dégroupage total, ainsi que les coûts liés aux « prestations connexes associées au dégroupage », ces dernières n'étant pas concernées par l'encadrement tarifaire qui fait l'objet de la présente décision.
L'Autorité dispose à ce jour des coûts réglementaires constatés audités jusqu'à 2022 et des coûts prévisionnels audités pour 2023 et 2024. Des projections relatives aux frais d'accès au service et de résiliation ont été réalisées s'agissant des coûts pour 2026 à 2028 à partir des éléments connus.
S'agissant du dégroupage partiel, en application de l'article 44 de la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1, les coûts de patrimoine et d'exploitation de la boucle locale cuivre ne font pas partie des coûts pertinents de l'accès partagé à la boucle locale cuivre puisqu'ils sont alloués au service de téléphonie commutée fourni sur les lignes correspondantes. Comme cette prestation est un produit en fin de vie (estimé à moins de 80 000 accès en dégroupage partiel à mi 2024), les faibles volumes d'unités d'œuvre engendrent une incertitude importante sur l'allocation en comptabilité descendante des coûts spécifiques, qui représentent dans ces cas particuliers la quasi-totalité de l'ensemble des coûts. Par ailleurs, les tarifs de cette prestation sont peu élevés et elle ne constitue donc pas un enjeu économique important. Dès lors, et compte tenu des derniers éléments à sa disposition, l'Autorité ne retient pas d'évolution significative des coûts qui l'amènerait à modifier les plafonds tarifaires fixés par la décision n° 2023-2821 pour cette prestation.

5. Tarification
5.1. Tarifs du dégroupage total
5.1.1. Frais d'accès au service et frais de résiliation

Les frais d'accès au service du dégroupage total et les frais de résiliation correspondent aux coûts relatifs à la mise en service par Orange de l'accès aux paires de cuivre de la boucle locale. Les frais de résiliation ne sont pas payés par les opérateurs dégroupeurs si la ligne est reprise par Orange ou un autre opérateur dégroupeur concomitamment à la résiliation.
L'Autorité a fixé le tarif maximum applicable aux frais d'accès au service et aux frais de résiliation à 70 € et 5 € par acte respectivement pour les années 2024-2025.
L'Autorité estime, compte tenu notamment du fait que les accès cuivre dans les zones en orientation vers les coûts ne présentent pas un développement suffisant des conditions de concurrence, qu'il n'y a pas lieu pour les années 2026 à 2028 de modifier les plafonds actuels, soit respectivement 70 € et 5 € par acte.

5.1.2. Tarif récurrent mensuel du dégroupage total

a) Plafond du tarif récurrent mensuel du dégroupage total déterminé par l'Autorité
Comme indiqué en section 3, l'Autorité estime pertinent, pour le présent encadrement tarifaire, d'utiliser comme référence la modélisation de la boucle locale optique mutualisée. L'ensemble des éléments exposés ci-avant et la méthodologie retenue dans la présente décision, conduisent l'Autorité à établir une fourchette de coûts de 7,17 € à 10,23 € concernant le tarif récurrent mensuel du dégroupage total, hors IFER.
La décision n° 2023-2821 avait fixé les plafonds du tarif récurrent mensuel du dégroupage total pour les années 2024 et 2025 à 9,20 € par paire et par mois hors IFER.
Pour fixer le tarif applicable à la période 2026 à 2028, l'Autorité estime pertinent de prendre en compte plusieurs éléments. Elle a en particulier pris en compte le contexte d'accélération de la fermeture du réseau cuivre tout en veillant à l'objectif de tarifs stables et prévisibles, comme rappelé en section 3. Elle a également pris en compte la stabilité des plafonds tarifaires applicables aux frais d'accès au service, aux frais de résiliation et au SAV+.
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, l'Autorité estime pertinent de retenir pour la période 2026 à 2028, le même niveau de tarif récurrent mensuel de l'accès en dégroupage total que la période 2024-2025, soit 9,20 € par paire et par mois. A ce plafond tarifaire s'ajoute un montant unitaire mensuel au titre de l'IFER tel que décrit en section 4.2.
b) Les tarifs du dégroupage dans d'autres pays comparables
Dans sa recommandation « accès » de 2013 (24), la Commission européenne indiquait une « moyenne mensuelle des tarifs d'accès totalement dégroupé à la boucle locale en cuivre par ligne louée dans l'Union s'inscrivant dans une fourchette allant de 8 à 10 € (net de toutes taxes), en prix de 2012 ». L'Autorité note qu'en appliquant l'inflation publiée par Eurostat et la Banque centrale européenne (BCE) sur la période depuis 2012 (25), la fourchette correspondante exprimée en euros courants de 2024 est de 10,24 € en borne basse et 12,80 € en borne haute.

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Figure 1. - Evolution de la fourchette correspondant à la recommandation 2013/466/UE avec inflation incluse

Le tableau ci-dessous présente un comparatif, à date de 2024, des tarifs mensuels du dégroupage pratiqués par des pays européens.

Tableau 4. - Comparatif des tarifs de dégroupage (source : Cullen) (26)
5.1.3. Tarifs des options

a) Tarif à l'acte de la prestation SAV+
La prestation SAV+ permet d'apporter une qualité de service supérieure au client final en cas de défaut non-franc de la ligne et est source de gains d'efficacité pour l'ensemble des acteurs par la baisse du volume d'interventions de SAV qu'elle induit. En l'absence d'éléments nouveaux sur cette prestation par rapport à la décision n° 2023-2821, l'Autorité estime qu'il convient de maintenir à 105 € le tarif à l'acte maximum applicable à la prestation de SAV+ pour les années 2026 à 2028.
b) Abonnements aux options de GTR
Dans le prolongement de la décision n° 2023-2821, l'Autorité ne souhaite pas encadrer un par un dans cette décision les tarifs des abonnements aux options de GTR (ainsi que l'option de SAV+ spécifique aux options de GTR 4H), qui répondent à des besoins spécifiques du marché entreprises. L'Autorité s'assurera néanmoins que toute évolution éventuelle de ces tarifs soit dûment justifiée par Orange.

5.2. Tarifs du dégroupage partiel

Au vu des éléments mentionnés en section 4.3, l'Autorité estime que le tarif récurrent mensuel du dégroupage partiel pour les années 2026 à 2028 ne saurait excéder son niveau actuel, soit 1,77 € par accès et par mois. De même, l'Autorité estime qu'il convient de maintenir respectivement à 66 €, 35 € et 105 € par acte les frais maximums de mise en service, de résiliation et de SAV+ pour le dégroupage partiel.

6. Observations de la Commission européenne

En application de l'article 32 de la directive (UE) 2018/1972 susvisée, l'ARCEP a notifié à la Commission européenne, à l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) et aux autorités compétentes des autres Etats membres de l'Union européenne, le 27 février 2025, le projet de décision de l'Autorité fixant un encadrement tarifaire pour les années 2026 à 2028 des accès à la boucle locale cuivre soumis à l'obligation d'orientation vers les coûts imposée par la décision n° 2023-2802 d'analyse du marché 1.
En date du 25 mars 2025, la Commission européenne a indiqué qu'elle « n'[avait] pas d'observation à formuler » et qu'« [e]n application de l'article 32, paragraphe 9, du code, l'ARCEP peut adopter le projet de mesure […] ».
Décide :