Article AUTONOME (LOI n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 (1))

La trajectoire présentée dans la présente annexe repose sur les mesures adoptées dans la présente loi de financement de la sécurité sociale, avec un solde qui atteindrait - 22,1 milliards d'euros en 2025.
La trajectoire de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour 2024 (ONDAM) intègre une rectification de 2,0 milliards d'euros (soit l'équivalent de 0,8 point) de l'objectif fixé pour 2024 par la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024, du fait notamment d'une progression plus dynamique que prévue des dépenses de soins de ville, en particulier au titre des indemnités journalières, des actes des médecins spécialistes et des médicaments nets des remises, et d'un coût prévisionnel plus élevé que prévu de 0,3 milliard des dépenses demeurant identifiées au titre de la gestion de la covid-19. L'ONDAM fixé dans la présente loi évolue de 4,1 % en 2025 à périmètre constant par rapport à l'ONDAM voté dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024. Il s'établit à 3,4 % par rapport à l'ONDAM rectifié, en incluant les dépenses liées à la covid-19, lesquelles seraient stables d'une année sur l'autre. Mesuré en tenant compte des mesures nouvelles mais avant mesures d'économies, le taux de progression de l'ONDAM en 2025 atteindrait 5,0 %, dont 2,8 points au titre de l'évolution spontanée des dépenses (soit environ 6,7 milliards d'euros) et 2,2 points au titre des mesures nouvelles (soit près de 5 milliards d'euros).
Cette évolution intègre notamment l'effet sur les dépenses de soins de ville de la nouvelle convention médicale signée en juin 2024, les conséquences pour l'hôpital et les établissements médico-sociaux d'une nouvelle hausse des taux des cotisations dues par les employeurs à la CNRACL, l'accélération des dépenses de produits de santé liée à la hausse des prix nets ainsi que l'effort complémentaire total à hauteur d'un milliard d'euros en faveur des établissements hospitaliers par rapport au projet de loi initialement déposé. Ce taux de progression de 3,4 % prend en compte les mesures d'économies portant sur les dépenses au titre des soins de ville, des produits de santé et des établissements sanitaires et médico-sociaux, pour 4,3 milliards d'euros. Il intègre un effort supplémentaire de 600 millions d'euros sur le médicament, qui sera contractualisé avec les industries de santé, ainsi que des actions de maîtrise médicalisée et de lutte contre la fraude. L'ONDAM pour 2025 inclut par ailleurs une provision de 0,5 milliard d'euros au titre de la gestion de la covid-19, équivalente aux dépenses engagées à ce titre en 2024. Enfin, certaines économies transversales, qui seront réalisées dans le cadre des textes financiers, permettront aux établissements de santé et médico-sociaux de mieux maîtriser leurs charges, cette baisse n'ayant pas été répercutée par une révision à la baisse de l'ONDAM. Dans la mesure où les organismes complémentaires ont procédé, pour 2025, à des hausses de cotisation en anticipation des hausses de ticket modérateur et que ces hausses n'ont pas été réalisées, le Gouvernement a annoncé son intention d'augmenter la contribution de ces organismes en vue de conserver le principe d'une contribution de ces acteurs. Cette mesure viendra abonder les recettes de la branche Maladie mais n'est toutefois pas intégrée à la présente trajectoire car elle devra être portée dans un autre vecteur législatif.
La trajectoire financière des régimes de retraite de base intègre les effets des mesures de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 portant un relèvement progressif de l'âge d'ouverture des droits de 62 ans à 64 ans, au rythme d'un trimestre par génération à compter du 1er septembre 2023, et une accélération du rythme de montée en charge de la durée d'assurance requise pour le bénéfice d'une pension à taux plein, au rythme d'un trimestre par génération, contre un trimestre toutes les trois générations antérieurement. Cette trajectoire intègre également les effets des mesures d'accompagnement de la réforme en matière de départs anticipés (notamment pour carrières longues, invalidité, inaptitude, handicap ou usure professionnelle), des revalorisations des petites pensions, actuelles et futures, via le minimum contributif ainsi que du renforcement de certains droits familiaux (meilleure prise en compte des indemnités journalières de maladie dans le salaire de référence, surcote d'un an avant l'âge légal à compter de 63 ans pour les mères et les pères de famille ayant atteint les conditions fixées pour le bénéfice d'une pension à taux plein). Elle intègre aussi les effets des hausses des taux des cotisations vieillesse dues par les employeurs privés, cette hausse étant compensée pour ces derniers par une baisse à due concurrence des cotisations au titre des accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) et de celles, déjà évoquées, dues par les employeurs territoriaux et hospitaliers, à hauteur de 3 points par an en 2025, 2026, 2027 et 2028. Le Gouvernement a confié aux partenaires sociaux l'organisation d'une conférence ayant pour objectif de proposer des améliorations du système de retraite, sur l'ensemble des sujets qu'ils souhaiteront aborder, et de rétablir son équilibre financier à un horizon raisonnable, sans dégrader la trajectoire des finances publiques. Cette conférence doit se tenir à partir de mi-février et durer trois mois. Le Gouvernement soumettra ensuite au Parlement les éléments qui auront fait l'objet d'un accord entre les partenaires sociaux.
La trajectoire financière de la branche Famille intègre, sur un horizon pluriannuel, les effets de la réforme du service public de la petite enfance et de celle du complément de mode de garde, votée dans la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023, ainsi que ceux de l'augmentation de l'allocation de soutien familial intervenue en novembre 2022.
La trajectoire financière de la branche Autonomie, dont les dépenses progresseront en 2025 de 6,7 % à champ courant et de 6,1 % à champ constant, intègre une progression de 5,2 % à champ constant de l'objectif global des dépenses (OGD) en 2025 (dont 7,4 % dans le champ des personnes âgées et 3,2 % dans le champ du handicap), permettant de financer, d'une part, des mesures salariales et, d'autre part, l'accroissement de l'offre médico-sociale face aux besoins démographiques. Elle tient compte également de l'entrée en application à la mi-2025 de l'expérimentation de la réforme du financement des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) et des unités de soins de longue durée. S'agissant des dépenses hors du champ de l'OGD, la trajectoire intègre la montée en charge des mesures des lois de financement de la sécurité sociale pour 2022 et 2023, portant notamment sur la création et l'indexation d'un tarif plancher pour l'aide à domicile, la mise en place d'une dotation qualité ainsi que de temps consacrés au lien social auprès des aînés bénéficiant d'un plan d'aide à domicile. Elle intègre également le déploiement du soutien financier à la mobilité des aides à domicile prévu par la loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie. La trajectoire tient compte également, depuis 2024, de l'affectation à la branche Autonomie de 0,15 point de CSG en provenance de la CADES. Elle tire enfin les conséquences financières de la réforme des concours de la branche aux départements (pour 0,2 milliard d'euros) et de l'aide exceptionnelle en faveur des EHPAD (pour 0,3 milliard d'euros, au sein de l'OGD), ces dispositions, votées au Sénat, n'étant pas remises en cause par le décalage du calendrier d'examen du texte, et même renforcées s'agissant de cette aide exceptionnelle (0,1 milliard d'euros au Sénat, portés à 0,3 milliard d'euros).
Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dans son avis n° HCFP-2025-1 du 29 janvier 2025 relatif aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2025, indique que la prévision de croissance pour 2025 est « atteignable mais un peu optimiste », la prévision d'inflation « un peu élevée » et celle de la masse salariale « un peu optimiste […] compte tenu du ralentissement de l'activité et de la baisse de l'inflation anticipés en 2025 ». Le Haut Conseil estime par ailleurs que la prévision de cotisations spontanées est « prudente », ce qui « pourrait compenser en partie une prévision de masse salariale un peu élevée », et la prévision de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), recette fiscale importante pour la branche Maladie, « plausible ».

II. - Une trajectoire financière dont les efforts devront être poursuivis et renforcés pour assurer la soutenabilité des comptes sociaux

En 2024, la situation financière de l'ensemble des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) se dégraderait, le solde atteignant - 18,2 milliards d'euros, après - 10,8 milliards d'euros en 2023. Cette dégradation intervient alors que le solde s'était nettement redressé depuis le point bas atteint en 2020 au plus fort de la crise sanitaire (- 39,4 milliards d'euros). Dans le sillage des évolutions de la masse salariale, les recettes progresseraient en 2024 à un rythme de 4,1 %, progression en ralentissement après + 4,8 % en 2023, malgré le renfort de 2,6 milliards d'euros de CSG au titre du transfert de 0,15 point de CSG en provenance de la CADES, alors que les dépenses accéléreraient (+ 5,3 % en 2024 après + 3,1 % en 2023) en raison notamment de l'indexation des prestations. La progression des recettes serait ainsi en phase avec la modération de l'inflation à l'œuvre à compter de 2024, tandis que les dépenses continueraient de subir avec un an de décalage le contexte de l'inflation observée pour 2023, toujours élevée.
Le solde atteindrait - 22,1 milliards d'euros en 2025, en dégradation de 3,9 milliards d'euros par rapport à 2024. Dans le sillage de l'évolution de l'inflation en 2024 et d'une revalorisation des pensions de retraite au 1er janvier de 2,2 % et des prestations au 1er avril à hauteur de 1,8 %, les dépenses globales ralentiraient (avec une évolution de + 3,7 % pour cette année 2025). Les dépenses relevant de l'ONDAM progresseraient par ailleurs de 3,4 %, après 3,6 % en 2024. Les recettes croîtraient de 3,1 %, soutenues par une hausse de 2,5 % de la masse salariale du secteur privé et par les mesures de la loi de financement de la sécurité sociale : à titre principal, la réduction des allègements généraux de cotisations patronales via l'abaissement des points de sortie des réductions des cotisations d'assurance maladie et d'allocations familiales respectivement à 2,25 et 3,3 fois la valeur du SMIC et la hausse de 3 points du taux des cotisations dues par les employeurs à la CNRACL.
A partir de 2026 et jusqu'à l'horizon 2028, le solde se dégraderait, malgré une progression de l'ONDAM inférieure à 3 %, la montée en charge progressive des effets de la réforme des retraites, trois nouvelles hausses de trois points du taux de cotisation à la CNRACL en 2026, 2027 et 2028, et l'impact favorable de l'extinction progressive de la déduction forfaitaire spécifique de l'assiette des cotisations dues au titre de l'emploi des salariés dans certains secteurs et de la réforme de l'assiette des prélèvements des travailleurs indépendants. Le déficit serait ainsi de l'ordre de 24 milliards d'euros à l'horizon 2028.

III. - D'ici 2028, les branches des régimes obligatoires de base de sécurité sociale connaîtraient des évolutions différenciées

La branche Maladie verrait son déficit se creuser en 2024, avec un solde atteignant - 15,3 milliards d'euros après - 11,1 milliards d'euros en 2023, sous les effets d'une progression de l'ONDAM de 3,6 % alors que les recettes de la branche seraient particulièrement pénalisées par la modération de la progression de la TVA (+ 4,3 % en 2023 et + 2,8 % en 2024). En 2025, le déficit de l'assurance maladie se maintiendrait pour s'établir à 15,4 milliards d'euros. A l'horizon 2028, son déficit atteindrait 16,8 milliards d'euros.
La branche Autonomie verrait son solde repasser en excédent en 2024, pour atteindre 1,1 milliard d'euros, sous l'effet de l'apport d'une fraction de CSG de 0,15 point supplémentaire de la part de la CADES, en application de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie. Le solde de la branche se dégraderait pour atteindre - 0,7 milliard d'euros en 2025 et se dégraderait à nouveau par la suite, atteignant - 2,8 milliards d'euros en 2028. Cette trajectoire tient compte de la création de 50 000 postes en EHPAD à l'horizon 2030, de la mise en place, à ce même horizon, de 50 000 solutions nouvelles pour les personnes en situation de handicap et leurs proches et du financement de temps consacrés au développement du lien social auprès des personnes âgées qui bénéficient d'un plan d'aide à domicile. La branche assurera par ailleurs le financement de la mesure adoptée dans le cadre de la réforme des retraites visant à une meilleure prise en compte, dans la durée cotisée, des périodes de congés de proche aidant.
L'excédent de la branche Accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) serait divisé de moitié en 2024, pour s'établir à 0,6 milliard d'euros, après 1,4 milliard d'euros en 2023, du fait de la baisse du taux de cotisation prévu par la réforme des retraites en contrepartie de celles de la branche Vieillesse, avec un pas supplémentaire en 2026. Par ailleurs, la branche devra financer la réévaluation à la hausse du coût de la sous-déclaration en application du rapport remis au Parlement à l'été 2024, portant le transfert de 1,2 milliard d'euros en 2024 à 2,0 milliards d'euros d'ici 2027. Le solde de la branche deviendrait ainsi négatif à compter de 2026. De plus, la branche prendrait en charge de nouvelles dépenses liées à la meilleure prise en compte, à l'issue de la réforme des retraites, de la pénibilité et de l'usure professionnelle ainsi que le coût lié à l'amélioration de l'indemnisation de l'incapacité permanente en cas de faute inexcusable de l'employeur et la hausse des dépenses consacrées à la prévention dans le cadre de la nouvelle convention d'objectifs et de gestion de la branche.
A partir de 2024, le solde de la branche Vieillesse serait directement affecté par une augmentation de la taille des générations qui partent à la retraite mais bénéficierait de la hausse progressive de l'âge effectif de départ du fait des dispositions votées dans le cadre de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023. Le solde de la branche Vieillesse et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) serait également particulièrement sensible au contexte d'inflation et se dégraderait en 2024 (en atteignant - 5,2 milliards d'euros, après - 1,4 milliard d'euros en 2023), en dépit de recettes dynamiques (+ 5,4 %), ses dépenses étant attendues en hausse de 6,7 %. La situation cumulée de la branche et du FSV se dégraderait en 2025 malgré l'apport de recettes lié à la hausse du taux de cotisations dues par les employeurs à la CNRACL et à la refonte des allègements généraux. A l'horizon 2028, le déficit de la branche Vieillesse (régimes obligatoires de base et FSV) atteindrait 5,6 milliards d'euros. Ce solde bénéficierait des dispositions de la réforme des retraites de 2023 à hauteur d'un montant global de 8,0 milliards d'euros sur ce champ en 2028. Il est à noter l'impact favorable des excédents des régimes complémentaires de retraite sur le solde de l'ensemble des régimes ainsi que les effets de la réforme votée au printemps 2023, qui continuera de monter en charge jusqu'en 2032.
La branche Famille verrait son excédent se réduire en 2024 de moitié, à 0,5 milliard d'euros, en lien avec la montée en charge des objectifs poursuivis en matière de petite enfance et de nouveau, en 2025, avec la réforme du complément de mode de garde introduite par la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023. Le solde de la branche serait en excédent de 0,4 milliard d'euros en 2025 et serait à l'équilibre en 2026. A l'horizon 2028, la branche renouerait avec les excédents, qui s'élèveraient à 1,6 milliard d'euros.

Prévisions des recettes, dépenses et soldes des régimes de base et du FSV
Recettes, dépenses et soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base

(En milliards d'euros)

Note. - Les soldes par branche sont présentés au périmètre de 2025, hors intégration du FSV à la CNAV à compter de 2026.