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Article AUTONOME (Délibération n° 2024-22 du 30 janvier 2024 portant décision sur le tarif d'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel de GRTgaz et Teréga)

Données brutes

Article AUTONOME (Délibération n° 2024-22 du 30 janvier 2024 portant décision sur le tarif d'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel de GRTgaz et Teréga)

Participaient à la séance : Emmanuelle WARGON, présidente, Anthony CELLIER, Ivan FAUCHEUX, Valérie PLAGNOL et Lova RINEL, commissaires.
Les dispositions des articles L. 452-2 et L. 452-3 du code de l'énergie donnent compétence à la Commission de régulation de l'énergie (CRE) pour fixer la méthodologie d'établissement des tarifs d'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel. Selon les dispositions de l'article L. 452-3 du code de l'énergie, la CRE peut procéder « aux modifications de niveau et de structure des tarifs qu'elle estime justifiées au vu notamment de l'analyse de la comptabilité des opérateurs et de l'évolution prévisible des charges de fonctionnement et d'investissement ».
Le tarif ATRT8 entrera en vigueur à compter du 1er avril 2024.
La CRE adopte la présente délibération après une large consultation des acteurs. La CRE a organisé entre février et septembre 2023 cinq ateliers de travail thématiques ouverts au public, puis une consultation publique sur le prochain tarif ATRT8 (1) du 26 juillet 2023 au 9 octobre 2023. 36 réponses ont été reçues et les réponses non confidentielles sont publiées sur le site de la CRE. A la suite de cette consultation, la CRE a organisé trois tables rondes avec les fournisseurs et leurs associations, les associations de consommateurs, les autorités concédantes et collectivités locales portant sur les orientations de la CRE sur les tarifs de distribution, de transport et de stockage de gaz. Enfin, la CRE a auditionné les gestionnaires de réseaux de transport de gaz (GRT), GRTgaz et Teréga, à plusieurs reprises, ainsi que leurs actionnaires.
La présente décision se fonde notamment sur les plans d'affaires transmis par les gestionnaires de réseaux de transport ainsi que sur de nombreux échanges avec ces derniers, sur les analyses internes de la CRE, sur des rapports d'auditeurs externes (2) et sur les avis exprimés par les acteurs en réponse à la consultation publique, lors des tables rondes, des ateliers ou des auditions.
En outre, la CRE a pris en compte dans sa décision, en application des dispositions de l'article L. 452-3 du code de l'énergie, les orientations de politique énergétique transmises par la ministre de la transition énergétique par courrier du 2 novembre 2023. Ces orientations sont publiées sur le site de la CRE en même temps que la présente délibération.
Conformément aux dispositions du code de réseau Tarif (3), la consultation publique de la CRE du 26 juillet 2023 a été transmise à l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (ACER) qui a rendu les conclusions de son analyse le 8 décembre 2023. La CRE a pris en compte cette analyse dans sa décision.

1. Principaux enjeux du prochain tarif de transport de gaz (tarif ATRT8)

En plus des objectifs de simplicité, de prévisibilité et de continuité poursuivis par la CRE de manière générale dans ses décisions tarifaires, le tarif ATRT8 répond aux enjeux de la période tarifaire à venir (2024-2027), mais prépare également les réseaux de transport de gaz aux problématiques de plus long terme du système gazier.

a) Maîtrise des coûts des GRT

La période tarifaire à venir sera marquée par la poursuite de la baisse tendancielle de la consommation de gaz naturel déjà observée depuis plusieurs années et constituant un objectif de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). Cette baisse de la consommation s'est accélérée en 2022 sous l'effet des prix du gaz élevés, des efforts de sobriété des consommateurs de gaz et de la bascule de certains consommateurs de gaz vers d'autres énergies. Par ailleurs, de nombreuses souscriptions de long terme aux points d'entrée et de sortie du réseau de transport de gaz arrivent à échéance entre 2024 et 2027 et ne devraient pas être reconduites dans les mêmes proportions, ce qui entraînera mécaniquement une réduction de l'assiette sur laquelle les GRT collectent leurs revenus autorisés, et donc une hausse des termes tarifaires.
Au cours des périodes tarifaires suivantes, la baisse de la consommation de gaz devrait se poursuivre. L'étude sur l'avenir des infrastructures gazières aux horizons 2030 et 2050 publiée par la CRE le 4 avril 2023 (4) montre que le dimensionnement des infrastructures nécessaires, notamment en transport, ne devrait que faiblement décroître. Des coûts fixes importants seront donc supportés par une plus faible base d'utilisateurs qu'aujourd'hui, ce qui entraînera de nouvelles hausses des termes tarifaires.
Cette perspective conduit la CRE à effectuer des modifications du cadre de régulation tarifaire pour garantir à long terme la soutenabilité économique du système gazier.
La CRE sera particulièrement vigilante et sélective dans l'examen de tout nouveau projet d'investissement soumis par les GRT. La CRE veillera à ce que ces projets répondent aux objectifs prioritaires de sécurité, d'intégrité des réseaux et d'intégration du biométhane. Afin d'atteindre ces objectifs, le tarif ATRT8 prend en compte la remontée des taux observée récemment sur les marchés. Cela permet de préserver la capacité de financement des opérateurs.
Dans ce contexte, la maîtrise des charges des GRT de gaz est un enjeu essentiel. Les trajectoires de charges d'exploitation retenues pour établir le tarif ATRT8 répondent à cet enjeu.

b) Injection du biométhane et développement des gaz renouvelables et bas carbone

Le tarif ATRT8 donne les moyens aux opérateurs de contribuer à la transition énergétique, notamment s'agissant des ressources allouées à l'accueil du biométhane dans les réseaux ainsi qu'à la recherche et au développement.
La PPE en vigueur prévoit à la fois une trajectoire de consommation de gaz en diminution, et une transformation du mix énergétique, incluant en particulier un développement du gaz d'origine renouvelable. La PPE a fixé un objectif de 14 à 22 TWh par an de biogaz injectés dans les réseaux d'ici 2028. Le développement constaté ces dernières années, plus de 10 TWh d'injection de gaz renouvelable atteints début 2023, est amené à se poursuivre et les GRT devront adapter leurs réseaux en conséquence, ce qui nécessitera des investissements spécifiques.

c) Bon fonctionnement du marché de gros du gaz

La tarification du réseau de transport de gaz, et plus largement l'ensemble des règles d'accès à ce réseau, jouent un rôle majeur dans le bon fonctionnement du marché de gros du gaz. La France important la majeure partie du gaz qu'elle consomme, les conditions d'accès au marché français et son attractivité sont essentielles. Les flux de gaz sur le réseau de transport français ont profondément évolué à la suite de la baisse des approvisionnements de l'Europe en gaz russe et cette modification des flux devrait être durable. La présente délibération prend en compte les évolutions de structure tarifaire nécessaires dans ce contexte.

d) Capacité d'adaptation aux évolutions de court et long termes

A court terme, les GRT doivent être capables de faire fonctionner le réseau de transport en prenant en compte des flux de gaz qui évoluent significativement. A long terme, ils doivent également pouvoir étudier la conversion d'une partie de leurs actifs au transport d'hydrogène ou de CO2.
Le tarif ATRT8 prévoit des ressources pour répondre à ces besoins.

2. Cadre de régulation tarifaire

Le bilan des périodes tarifaires précédentes, le retour des ateliers et de la consultation publique ont montré que le cadre de régulation incitative fonctionne bien et ne nécessite que des améliorations à la marge afin de prendre en compte les évolutions du système gazier. En conséquence, la CRE reconduit, pour l'ATRT8, les principaux mécanismes de régulation incitative en vigueur dans l'ATRT7, en les ajustant quand cela est nécessaire, notamment la régulation incitative à la maîtrise des charges d'exploitation et des dépenses d'investissements, la régulation incitative de la qualité de service et de la recherche et développement, ou encore la couverture a posteriori de certains écarts via le CRCP.
La période tarifaire qui s'achève a notamment montré que le cadre tarifaire a bien protégé les GRT de la crise sanitaire et de la crise des prix de l'énergie tout en limitant l'impact sur les factures des clients.
Pour la période ATRT8, la CRE apporte plusieurs modifications, rendues nécessaires par le contexte, au cadre de régulation tarifaire de la période ATRT7.
La CRE fait évoluer la méthode de calcul du coût moyen pondéré du capital (CMPC) pour prendre en compte la remontée des taux observée récemment
La méthode de détermination par la CRE du coût moyen pondéré du capital est fondée sur un CMPC à structure normative assurant une rémunération appropriée des capitaux investis. Jusqu'à présent, elle s'appuyait sur la moyenne des taux observée sur les dix dernières années, reflétant la durée de vie longue des infrastructures de réseau de gaz. Cette méthode, qui a très peu évolué depuis trois périodes tarifaires, a permis de maintenir l'attractivité des infrastructures d'énergie en France, tout en prenant en compte la tendance d'évolution des taux, observée à la baisse depuis 10 ans.
Après cette longue période de baisse, les taux d'intérêt sont repartis rapidement à la hausse depuis environ un an. Face à cette situation nouvelle, la CRE fait évoluer la méthode de calcul du CMPC pour mieux prendre en compte la dynamique de court terme des taux d'intérêt.
Pour déterminer le CMPC applicable pendant le tarif ATRT8, la CRE retient :

- un taux déterminé selon la méthode utilisée pour l'ATRT7 et les tarifs précédents, fondée sur l'analyse de paramètres de long terme, qui s'établit à 3,7 % réel, avant impôts (soit 4,9 % nominal avant impôts, dont est retraitée l'inflation moyenne de 1,2 % constatée ces dix dernières années) ;
- un taux fondé sur la prise en compte de données économiques plus récentes qui s'établit à 5,5 % réel, avant impôts (soit 7,6 % en nominal avant impôts, dont est retraitée l'inflation prévisionnelle moyenne de 2,0 % (5) sur la période tarifaire ATRT8).

Ces taux sont combinés dans un taux pondéré qui s'appliquera pendant la période ATRT8. Cette pondération repose sur une répartition normative de la part respective des anciens actifs et des nouveaux actifs dans la période tarifaire à venir pour un opérateur gazier, soit 80 % d'actifs historiques et 20 % de nouveaux actifs.
Le CMPC pondéré s'établit dès lors à 4,1 % réel, avant impôts, soit 5,4 % en nominal avant impôts dont est retraitée l'inflation.
Le CMPC réel retenu pour l'ATRT8 est en baisse de 0,15 point par rapport à celui de l'ATRT7. Il prend en compte :

- à travers sa composante fondée sur des paramètres de long terme, les coûts de financement des actifs existants, avec des taux d'intérêt sur les marchés qui sont restés bas sur une longue période ;
- à travers sa composante fondée sur des données économiques récentes, la remontée des taux d'intérêt constatée depuis 2022 et ses conséquences sur les coûts de financement des nouveaux actifs ;
- une baisse du bêta des actifs de 0,50 à 0,47, pour refléter la résilience des activités régulées en comparaison des autres secteurs de l'économie durant les crises récentes (Covid-19, crise gazière). En outre, le cadre de régulation du tarif ATRT8 est plus protecteur pour les GRT que celui du tarif ATRT7. Cependant, les risques sur l'avenir des infrastructures gazières persistent, ce qui justifie de retenir un bêta plus élevé que celui des tarifs de réseaux d'électricité.

La CRE prépare l'avenir en modifiant le cadre applicable aux nouveaux actifs
Dans son étude sur l'avenir des infrastructures gazières, la CRE fait le constat que le réseau de transport de gaz existant restera nécessaire à l'horizon 2050 (moins de 10 % des infrastructures pourraient être décommissionnées ou converties à l'hydrogène) même dans des scénarios de décroissance importante de la consommation. Ce constat amène à fixer un cadre tarifaire différent pour les nouveaux actifs afin d'accélérer leur amortissement.
La CRE retient en conséquence le cadre tarifaire suivant pour les actifs qui entreront dans la base d'actifs régulés (BAR) à partir de 2024 :

- la comptabilisation dans la BAR des nouveaux actifs se fait à la valeur comptable à laquelle s'applique le taux de CMPC nominal (i.e. contenant l'inflation) fixé par la CRE à 5,4 %, comme c'est le cas par exemple pour les actifs dans le cadre du tarif de transport d'électricité ;
- la réduction des durées d'amortissement des nouveaux actifs à durée de vie longue, soit le passage d'une durée d'amortissement des nouvelles canalisations de 50 à 30 ans.

Le cadre de régulation des actifs entrés dans la BAR antérieurement n'est pas modifié.
La CRE fait évoluer le mode d'évolution annuelle du tarif
Le coefficient k, qui permet de prendre en compte chaque année le niveau du CRCP constaté, sera désormais borné à + ou - 3 %, au lieu de + ou - 2 % précédemment. En outre, l'évolution annuelle du tarif intègrera la différence entre l'inflation réalisée de l'année précédente et l'inflation prévue.
Ces évolutions visent à assurer une meilleure adéquation entre les charges constatées et le niveau du tarif, notamment dans des périodes de volatilité des prix de l'énergie ou de l'inflation.

3. Niveau tarifaire

Charges à couvrir
GRTgaz et Teréga ont chacun formulé une demande d'évolution tarifaire exposant leurs coûts prévisionnels pour la période 2024-2027. Ils indiquent faire face à la hausse générale des coûts (inflation), notamment des prix de l'énergie, ainsi qu'à des obligations croissantes en matière de sécurité ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
La prise en compte des éléments des dossiers tarifaires adressés à la CRE par GRTgaz et Teréga aurait conduit à une hausse importante des charges à couvrir, qui correspondent à la somme des charges nettes d'exploitation et des charges de capital normatives. Celles-ci se seraient élevées à 2 559 M€/an sur la période ATRT8, à comparer à 2 089 M€ constatés en 2022 (soit + 22 %).
Ces demandes présentaient notamment une hausse importante des charges nettes d'exploitation, alors que la consommation de gaz est orientée à la baisse et que le réseau est globalement suffisamment dimensionné.
Au terme de ses analyses et des échanges complémentaires qu'elle a eus avec les opérateurs depuis la consultation publique du 26 juillet 2023, la CRE retient une hausse des charges à couvrir moins importante que celle demandée par les GRT. Elle prévoit notamment de limiter la hausse des charges nettes d'exploitation des GRT, tout en laissant aux opérateurs les marges de manœuvre financières pour maintenir un niveau de sécurité élevé et être acteurs de la transition énergétique. La CRE ne modifie pas les trajectoires d'investissements présentées par les GRT mais ne retient pas le niveau de CMPC demandé par GRTgaz et Teréga.
En conséquence, le niveau des charges à couvrir (6) durant la période ATRT8 s'élève en moyenne à 2 267 M€/an pour l'ensemble des opérateurs, soit une hausse de 8 % par rapport au niveau réalisé en 2022 de 2 089 M€.
Charges d'exploitation
Au terme de ses analyses, la CRE retient pour GRTgaz et Teréga des trajectoires de charges d'exploitation leur permettant notamment :

- de disposer des moyens nécessaires à la réalisation de l'ensemble de leurs missions, et en particulier de garantir la sécurité industrielle de leurs installations, avec un maintien du niveau de dépenses réalisé dans la dernière période tarifaire ;
- de disposer des ressources nécessaires pour poursuivre l'intégration du biométhane dans leurs réseaux, en cohérence avec les orientations de politique énergétique ;
- de maintenir à niveau leurs systèmes d'information, notamment en ce qui concerne la cybersécurité ;
- de mener des travaux de R&D portant sur la sécurité, l'intégrité et la performance du réseau, l'intégration des gaz renouvelables et la préparation du réseau aux évolutions structurelles liées à la transition énergétique ;
- d'étudier la possibilité de convertir une partie de leurs actifs à l'hydrogène (H2) ou au dioxyde de carbone (CO2).

Sur la période 2024-2027, le niveau de la trajectoire des charges nettes d'exploitation hors « achats système » fixé par la CRE pour GRTgaz est maîtrisé. Au global, la trajectoire des charges nettes d'exploitation hors « achats système » de GRTgaz est supérieure de 2,8 % au niveau des dépenses réalisées 2022 mises à jour de l'inflation (7). Elle intègre à partir de 2025 un effort d'efficience de 1 % par an sur les charges maîtrisables (hors charges de personnel). La hausse s'explique notamment par une hausse des charges d'exploitation des systèmes d'information (SI), qui est en partie compensée par une diminution des investissements dans les SI.
Sur la période 2024-2027, la trajectoire des charges nettes d'exploitation hors « achats système » fixée par la CRE pour Teréga est légèrement inférieure au niveau des dépenses réalisées 2022 mises à jour de l'inflation (- 0,6 % sur la période).
Le niveau moyen des charges nettes d'exploitation retenu pour l'ATRT8 s'élève à 928 M€/an pour GRTgaz et 78 M€/an pour Teréga (respectivement 684 M€/an et 67 M€/an hors « achats système »).
La trajectoire de charges nettes d'exploitation fixée par la CRE pour la période tarifaire ATRT8 correspond à une enveloppe globale. Les GRT répartiront cette enveloppe entre les différentes natures de charge, en fonction de leurs choix de gestion.
Le tarif ATRT8 prévoit par ailleurs une clause de rendez-vous permettant d'intégrer les charges éventuelles qui seraient liées à la mise en œuvre du règlement européen visant à réduire les émissions de méthane une fois celui-ci adopté, ainsi qu'une clause de rendez-vous liée à des événements externes qui entraineraient une augmentation des charges d'exploitation de plus de 1 %.
Charges de capital
La CRE retient un CMPC de 4,1 % réel, avant impôts (soit 5,4 % nominal avant impôts).
La CRE n'a pas apporté de modification des trajectoires d'investissements présentées par GRTgaz et Teréga. Dans le contexte de la baisse structurelle de la consommation de gaz, les dépenses d'investissement des opérateurs devront être maîtrisées. La CRE veillera, en particulier, à la maîtrise de ces dépenses lors de l'approbation annuelle des investissements des GRT, prévue par les dispositions des articles L. 134-3 et L. 431-6 du code de l'énergie.
Le niveau moyen des charges de capital à couvrir pour la période ATRT8 s'élève à :

- 1 072 M€ /an en moyenne pour GRTgaz ;
- 188 M€ /an en moyenne pour Teréga.

Enfin, il est rappelé que les investissements « infrastructures » des GRT sont couverts par le tarif en fonction des réalisations constatées à 100 % au moyen du compte de régularisation des charges et produits (CRCP) et que les GRT sont protégés de l'évolution de l'inflation par le tarif.
Pour la période ATRT8, les charges à couvrir, qui correspondent à la somme des charges d'exploitation et des charges de capital, s'élèvent à 2 000 M€/an pour GRTgaz et 267 M€/an pour Teréga.
Souscriptions prévisionnelles
La CRE retient des hypothèses de souscriptions de capacités de transport proches des demandes de GRTgaz et Teréga mais elle apporte des modifications concernant les souscriptions prévisionnelles de certains points d'interconnexion. Les souscriptions de capacité sont en baisse (en volume) de - 5 %/an en moyenne aux points du réseau principal et de - 2 %/an en moyenne aux points du réseau régional de GRTgaz, de - 2 %/an en moyenne aux points du réseau principal et de - 3 %/an en moyenne aux points du réseau régional de Teréga, entre 2023 et 2027. Cette baisse importante des souscriptions prévisionnelles est due à la poursuite de la baisse de la demande de gaz et à la fin de certains engagements de souscriptions de long terme.

4. Structure tarifaire

La structure du tarif ATRT8 est fixée de manière à refléter les coûts engendrés par les utilisateurs afin notamment d'éviter les subventions croisées entre catégories d'utilisateurs. Le tarif ATRT8 remplit les exigences du code de réseau Tarif et la CRE a pris en compte l'analyse de l'ACER dans son élaboration.
La CRE a utilisé la même méthodologie que pour l'ATRT7 pour établir la grille tarifaire ATRT8, qui prévoit notamment que les coûts unitaires des flux transfrontaliers et de l'alimentation des consommateurs nationaux sont alignés. Les scénarios de flux ont été adaptés pour prendre en compte la fin des contrats de long terme, la réorganisation des schémas de flux en Europe et la décroissance de la consommation de gaz.
La CRE n'apporte pas de modification sur la structure de la tarification du réseau de transport régional.

5. Terme tarifaire stockage

Depuis la réforme du régime d'accès des tiers aux infrastructures de stockages souterrains de gaz naturel, entrée en vigueur le 1er janvier 2018, la différence entre le revenu autorisé des opérateurs de stockage et les recettes qu'ils perçoivent directement, notamment grâce à la commercialisation de leurs capacités aux enchères, est compensée via le tarif ATRT, par un terme spécifique appelé terme tarifaire stockage. Ce terme tarifaire stockage s'applique aujourd'hui aux clients non délestables et non interruptibles raccordés aux réseaux de transport et de distribution publique de gaz, en fonction de leur modulation hivernale.
Les modalités de calcul de ce terme tarifaire stockage restent inchangées par rapport à l'ATRT7.

6. Transparence

La CRE publie sur son site internet, en complément de la présente délibération :

- le courrier d'orientations de politique énergétique transmis par la ministre de la transition énergétique ;
- les éléments à publier dans le cadre de la décision tarifaire finale prévus par les articles 29 et 30 du Code de réseau Tarif : prix de réserve des capacités, paramètres utilisés dans la méthode de calcul des prix de référence (notamment la justification des scénarios de flux), informations financières sur les charges à couvrir et leur répartition, évolution des tarifs… ;
- l'audit externe de la demande de charges d'exploitation de GRTgaz et Teréga pour la période 2024-2027 ;
- l'audit externe de la demande de taux de rémunération des actifs régulés des gestionnaires de réseaux de transport de gaz naturel de GRTgaz et Teréga ;
- les réponses non confidentielles à la consultation publique du 26 juillet 2023 ; un modèle tarifaire simplifié ;
- une traduction en anglais de la délibération tarifaire.

Le Conseil supérieur de l'énergie, consulté par la CRE sur le projet de décision, a rendu son avis le 25 janvier 2024.

7. Revenu autorisé et évolution des termes tarifaires

Le revenu autorisé total des deux GRT (qui correspond à la somme des charges à couvrir et de l'apurement du CRCP) s'établit à 2 250 M€ par an en moyenne sur la période 2024-2027.
Du fait de l'effet cumulé de l'augmentation du revenu autorisé et de la baisse des souscriptions, la hausse moyenne des différents termes tarifaires en 2024 s'établit à environ + 19 % par rapport au tarif en vigueur. Les termes tarifaires évolueront ensuite chaque année selon l'inflation majorée ou minorée d'un terme correctif.

Chiffres clés

(1) Consultation publique n° 2023-07 du 26 juillet 2023 relative au prochain tarif d'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel de GRTgaz et Teréga.
(2) Un audit de la demande en termes de charges d'exploitation de GRTgaz et Teréga pour la période 2024-2027 ainsi qu'un audit de la demande de taux de rémunération des actifs régulés de GRTgaz et Teréga, tous deux publiés sur le site internet de la CRE.
(3) Règlement (UE) 2017/460 de la Commission du 16 mars 2017 établissant un code de réseau sur l'harmonisation des structures tarifaires pour le transport du gaz.
(4) https://www.cre.fr/documents/Publications/Rapports-thematiques/avenir-des-infrastructures-gazieres-aux-horizons-2030-et-2050-dans-un-contexte-d-atteinte-de-la-neutralite-carbone.
(5) Le retraitement de l'inflation s'obtient par la formule CMPC réel avant IS = (1 + CMPC nominal avant IS) / (1 + inflation) - 1.
(6) Hors CRCP et effet de lissage.
(7) En tenant compte d'une correction de l'effet de l'évolution des charges prévisionnelles d'un contrat avec un autre opérateur régulé.
(8) Hors tabac.