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Article AUTONOME (Délibération n° 2024-21 du 30 janvier 2024 portant décision sur le tarif d'utilisation des infrastructures de stockage souterrain de gaz naturel de Storengy, Teréga et Géométhane)

Données brutes

Article AUTONOME (Délibération n° 2024-21 du 30 janvier 2024 portant décision sur le tarif d'utilisation des infrastructures de stockage souterrain de gaz naturel de Storengy, Teréga et Géométhane)

Participaient à la séance : Emmanuelle WARGON, présidente, Anthony CELLIER, Ivan FAUCHEUX, Valérie PLAGNOL et Lova RINEL, commissaires.
La loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement a modifié le régime d'accès des tiers aux stockages, qui est régulé depuis le 1er janvier 2018.
Les articles L. 452-1 à L. 452-3 du code de l'énergie donnent compétence à la Commission de régulation de l'énergie (CRE) pour fixer la méthodologie d'établissement des tarifs d'utilisation des stockages souterrains de gaz naturel. Selon les dispositions de l'article L. 452-3 du code de l'énergie, la CRE peut procéder aux « modifications de niveau et de structure des tarifs qu'elle estime justifiées au vu notamment de l'analyse de la comptabilité des opérateurs et de l'évolution prévisible des charges de fonctionnement et d'investissement ».
L'article L. 421-3-1 du code de l'énergie prévoit que « les infrastructures de stockage souterrain de gaz naturel qui garantissent la sécurité d'approvisionnement du territoire à moyen et long termes et le respect des accords bilatéraux relatifs à la sécurité d'approvisionnement en gaz naturel […] sont prévues par la programmation pluriannuelle de l'énergie mentionnée à l'article L. 141-1. Ces infrastructures sont maintenues en exploitation par les opérateurs ».
En contrepartie de l'obligation de maintien en exploitation des sites de stockage prévus par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), les opérateurs de stockage, Storengy, Teréga et Géométhane ont la garantie de voir leurs charges couvertes, dans la mesure où ces charges sont celles d'un opérateur efficace. L'article L. 452-1 du code de l'énergie prévoit que la différence entre le revenu autorisé des opérateurs de stockage et les recettes directement perçues par les opérateurs de stockage, notamment grâce à la commercialisation de leurs capacités aux enchères, est compensée via le tarif d'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel, par un terme spécifique appelé « terme tarifaire stockage ».
La CRE adopte la présente délibération après une large consultation des acteurs. La CRE a organisé entre février et septembre 2023 cinq ateliers de travail thématiques ouverts au public, puis une consultation publique sur le prochain tarif ATS3 (1), du 26 juillet 2023 au 9 octobre 2023. 24 réponses ont été reçues et les réponses non confidentielles sont publiées sur le site de la CRE. A la suite de cette consultation, la CRE a organisé trois tables rondes avec les fournisseurs et leurs associations, les associations de consommateurs, les autorités concédantes et collectivités locales, portant sur les orientations de la CRE sur les tarifs de distribution, de transport et de stockage de gaz. Enfin, la CRE a auditionné les opérateurs de stockage (Storengy, Teréga et Géométhane), ainsi que leurs actionnaires.
La présente décision se fonde notamment sur les plans d'affaires transmis par les opérateurs de stockage ainsi que sur de nombreux échanges avec ces derniers, sur des analyses internes, sur des rapports d'auditeurs externes (2) et sur les avis exprimés par les acteurs en réponse à la consultation publique, lors des tables rondes ou des auditions.

1. Principaux enjeux du prochain tarif de stockage de gaz (tarif ATS3)

Le tarif ATS porte seulement sur le niveau de revenu autorisé des opérateurs et la régulation incitative, contrairement aux tarifs de transport et de distribution de gaz naturel qui comprennent également la définition de tarifs unitaires (structure tarifaire). En plus des objectifs de prévisibilité et de continuité, poursuivis par la CRE de manière générale dans ses décisions tarifaires, le tarif ATS3 répond aux enjeux de la période tarifaire à venir (2024-2027), mais prépare également les stockages souterrains de gaz aux problématiques de plus long terme du système gazier.
a. Maîtrise des coûts des opérateurs de stockage
La période tarifaire à venir sera marquée par la poursuite de la baisse tendancielle de la consommation de gaz naturel déjà observée depuis plusieurs années et constituant un objectif de la PPE. Cette baisse de la consommation s'est accélérée en 2022 sous l'effet des prix du gaz élevés, des efforts de sobriété des consommateurs de gaz et de la bascule de certains consommateurs de gaz vers d'autres énergies. Cette baisse prévue, et qui devrait se poursuivre sur plusieurs périodes tarifaires, entraînera mécaniquement une réduction de l'assiette sur laquelle les opérateurs d'infrastructures gazières collectent leurs revenus.
Cette perspective conduit la CRE à effectuer des évolutions du cadre de régulation tarifaire pour garantir à long terme la soutenabilité économique du système gazier.
La CRE sera particulièrement vigilante et sélective dans l'examen de tout nouveau projet d'investissement soumis par les opérateurs de stockage. La CRE veillera à ce que ces projets répondent aux objectifs prioritaires de sécurité, d'intégrité des infrastructures et au respect des objectifs fixés par la PPE en matière de sécurité d'approvisionnement de la France. Afin d'atteindre ces objectifs, le tarif ATS3 prend en compte la remontée des taux observée récemment sur les marchés pour préserver la capacité de financement des opérateurs.
Dans ce contexte, la CRE considère également que la maîtrise des charges des opérateurs de stockage est un enjeu essentiel. Les trajectoires de charges d'exploitation retenues pour établir le tarif ATS3 répondent à cet enjeu.
b. Préparer les stockages à la croissance des gaz renouvelables et bas-carbone
Le tarif ATS3 donne les moyens aux opérateurs de contribuer à la transition énergétique, notamment s'agissant des ressources allouées à l'accueil des gaz renouvelables dans les stockages ainsi qu'à la recherche et au développement.
La PPE en vigueur prévoit à la fois une trajectoire de consommation globale de gaz en diminution, et une transformation du mix énergétique, incluant en particulier un développement du gaz d'origine renouvelable. La PPE a fixé un objectif de 14 à 22 TWh par an de biogaz injectés dans les réseaux d'ici 2028. Le développement constaté ces dernières années, avec plus de 10 TWh d'injection de gaz renouvelable atteints début 2023, est amené à se poursuivre. Les opérateurs devront préparer leurs stockages en conséquence, avec notamment une augmentation probable des impuretés en mélange dans le méthane (H2, O2…).
c. Garantir la sécurité d'approvisionnement
L'étude sur l'avenir des infrastructures gazières publiée par la CRE le 4 avril 2023 (3) montre que certains stockages, notamment les cavités salines, pourraient être convertis à l'hydrogène. Néanmoins les décisions de conversion devront être prudentes en s'assurant que le système gazier peut se passer du stockage salin considéré et en s'appuyant sur un besoin de stockage d'hydrogène avéré. Toute conversion avant 2030 semble aujourd'hui exclue, quel que soit le scénario retenu.
Il n'existe donc pas de conversion à l'hydrogène prévue durant la prochaine période tarifaire. Le tarif ATS3 prévoit tout de même des ressources pour permettre aux opérateurs d'étudier la faisabilité de telles conversions.

2. Cadre de régulation tarifaire

Le bilan des périodes tarifaires précédentes, le retour des ateliers et de la consultation publique ont montré que le cadre de régulation incitative fonctionne bien et ne nécessite que des améliorations à la marge afin de prendre en compte les évolutions du système gazier. En conséquence, la CRE reconduit, pour l'ATS3, les principaux mécanismes de régulation incitative en vigueur dans l'ATS2, en les ajustant quand cela est nécessaire : régulation incitative à la maîtrise des charges d'exploitation et des dépenses d'investissements, régulation incitative de la qualité de service et de la recherche et développement, couverture a posteriori de certains écarts via le CRCP.
La période tarifaire de l'ATS2 a notamment montré que le cadre tarifaire a protégé les opérateurs de la crise sanitaire et de la crise des prix de l'énergie tout en limitant l'impact sur les factures des clients.
Pour la période ATS3, la CRE apporte plusieurs modifications, rendues nécessaires par le contexte, au cadre de régulation tarifaire de la période ATS2.
La CRE fait évoluer la méthode de calcul du coût moyen pondéré du capital (CMPC) pour prendre en compte la remontée des taux observée récemment.
La méthode de détermination par la CRE du CMPC est fondée sur un CMPC à structure normative assurant une rémunération appropriée des capitaux investis. Jusqu'à présent, elle s'appuyait sur la moyenne des taux observée sur les dix dernières années, reflétant la durée de vie longue des infrastructures de réseau de gaz. Cette méthode, qui a très peu évolué depuis trois périodes tarifaires, a permis de maintenir l'attractivité des infrastructures d'énergie en France, tout en prenant en compte la tendance d'évolution des taux observée à la baisse depuis 10 ans.
Après cette longue période de baisse, les taux d'intérêt sont repartis rapidement à la hausse depuis environ un an.
Face à cette situation nouvelle, la CRE fait évoluer la méthode de calcul du CMPC pour mieux prendre en compte la dynamique de court terme des taux d'intérêt.
Pour déterminer le CMPC applicable pendant le tarif ATS3, la CRE retient :

- un taux déterminé selon la méthode utilisée pour l'ATS2 et l'ATS1, fondée sur l'analyse de paramètres de long terme qui s'établit à 3,7 % réel, avant impôts (soit 4,9 % nominal avant impôts dont est retraitée l'inflation moyenne de 1,2 % constatée ces dix dernières années) ;
- un taux fondé sur la prise en compte de données économiques plus récentes qui s'établit à 5,5 % réel, avant impôts (soit 7,6 % en nominal avant impôts dont est retraité l'inflation prévisionnelle moyenne de 2,0 % (4) sur la période tarifaire ATS3).

Ces taux sont combinés dans un taux pondéré qui s'appliquera pendant la période ATS3. Cette pondération repose sur une répartition normative de la part respective des anciens actifs et des nouveaux actifs dans la période tarifaire ATS3 pour un opérateur gazier, soit 80 % d'actifs historiques et 20 % de nouveaux actifs.
Pour l'ATS3, le CMPC s'établit à 4,6 % réel, avant impôts (soit 5,9 % en nominal avant impôts dont est retraité l'inflation). Son niveau est en baisse de 0,15 point par rapport à celui de l'ATS2.
Il est composé d'une prime relative au risque spécifique de l'activité de stockage souterrain de gaz naturel de 50 points de base (pdb), inchangée par rapport à la période ATS2, et du CMPC pondéré de 4,1 % réel, avant impôts correspondant au niveau retenu pour l'ATRT8.
Ce CMPC pondéré de 4,1 % prend en compte :

- à travers sa composante fondée sur des paramètres de long terme, les coûts de financement, des actifs existants, avec des taux d'intérêt sur les marchés qui sont restés très bas sur une longue période ;
- à travers sa composante fondée sur des données économiques récentes, la remontée des taux d'intérêt constatée depuis 2022 et ses conséquences sur les coûts de financement des nouveaux actifs ;
- une baisse du bêta des actifs de 0,50 à 0,47 pour refléter notamment la résilience des activités régulées en comparaison des autres secteurs de l'économie durant les crises récentes (covid-19, crise gazière…). Cependant, les risques sur l'avenir des infrastructures gazières persistent, ce qui justifie de retenir un bêta plus élevé que celui des réseaux d'électricité.

La CRE prépare l'avenir en modifiant le cadre applicable aux nouveaux actifs
Dans son étude sur l'avenir des infrastructures gazières, la CRE fait le constat qu'une partie importante des stockages de gaz restera nécessaire à l'horizon 2050 (même si certaines cavités salines pourraient être converties à l'hydrogène) même dans des scénarios de décroissance importante de la consommation. Ce constat amène à fixer un cadre tarifaire différent pour les nouveaux actifs afin d'accélérer leur amortissement.
La CRE retient en conséquence le cadre tarifaire suivant pour les actifs entrant dans la base d'actifs régulés (BAR) à partir de 2024 :

- la comptabilisation dans la BAR des nouveaux actifs se fait à la valeur comptable à laquelle s'applique le taux de CMPC nominal fixé par la CRE à 5,9 % (i.e. contenant l'inflation), comme c'est le cas par exemple pour le tarif de transport d'électricité ;
- la réduction des durées d'amortissement des nouveaux actifs à durée de vie longue, soit le passage d'une durée d'amortissement des nouveaux puits, cavités et collecte de 50 à 30 ans.

Le cadre de régulation des actifs entrés dans la BAR antérieurement n'est pas modifié.

3. Niveau tarifaire

Storengy, Teréga et Géométhane ont chacun formulé une demande d'évolution tarifaire exposant leurs coûts prévisionnels pour la période 2024-2027. Ils indiquent faire face à la hausse générale des coûts (inflation), notamment des prix de l'énergie, ainsi qu'à des obligations croissantes en matière de sécurité ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
La prise en compte des éléments des dossiers tarifaires adressés à la CRE par Storengy, Teréga et Géométhane conduirait à une hausse importante des charges à couvrir (qui correspondent à la somme des charges nettes d'exploitation et des charges de capital normatives). Celles-ci s'élèveraient à 963 M€/an en moyenne sur la période à comparer aux 710 M€ de charges à couvrir constatées en 2022 (+ 36 %).
Ces demandes présentaient notamment une hausse importante des charges nettes d'exploitation, alors que la consommation de gaz est orientée à la baisse.
Au terme de ses analyses et des échanges complémentaires qu'elle a eus avec les opérateurs depuis la consultation publique du 26 juillet 2023, la CRE retient une hausse des charges à couvrir moins importante que celle demandée par les opérateurs de stockage. Elle prévoit notamment de limiter la hausse des charges nettes d'exploitation des opérateurs tout en leur laissant les marges de manœuvre financières pour maintenir un niveau de sécurité élevé et être acteurs de la transition énergétique. La CRE ne modifie pas la trajectoire d'investissements présentée par Storengy et Teréga. Elle ne retient pas dans la trajectoire présentée par Géométhane un projet de développement de capacité. Par ailleurs, elle ne retient pas le niveau de CMPC demandé par les opérateurs.
Au global, le niveau des charges à couvrir durant la période ATS3 s'élèvera en moyenne à 849 M€/an pour l'ensemble des opérateurs, soit une hausse de 20 % par rapport au niveau réalisé en 2022 de 710 M€. La hausse s'explique notamment par des dépenses additionnelles afin de maintenir la disponibilité des stockages essentiels pour assurer la sécurité d'approvisionnement (en particulier la poursuite des investissements de rénovation du parc existant et un renforcement des charges de maintenance).
Charges d'exploitation
Au terme de ses analyses, la CRE retient des trajectoires de charges d'exploitation qui donnent les moyens à Storengy, Teréga et Géométhane :

- de disposer des ressources nécessaires à la réalisation de l'ensemble de leurs missions, et en particulier de garantir la sécurité industrielle de leurs installations, avec un maintien du niveau de dépenses réalisé durant l'ATS2 ;
- de renforcer les dépenses de maintenance pour limiter la baisse de performance des stockages aquifères ;
- de faire face aux nouveaux enjeux de cybersécurité ;
- de poursuivre leurs travaux de R&D sur le cœur de métier qui contribuent à renforcer la sécurité, la durabilité et l'efficacité des installations de stockage ;
- de disposer d'un budget pour étudier la conversion de leurs actifs à l'hydrogène.

Sur la période 2024-2027, le niveau de la trajectoire de charges nettes d'exploitation hors achats système (5) fixée par la CRE pour Storengy est supérieur de 4,9 % par rapport au niveau des dépenses réalisées 2022 mises à jour de l'inflation (6). Elle intègre, à partir de 2025, un effort d'efficience de 1 % par an sur les charges maîtrisables (hors charges de personnel). La hausse s'explique notamment par un renforcement de la maintenance des stockages aquifères et une hausse des charges d'exploitation des systèmes d'information qui est en partie compensée par une diminution des investissements dans les SI.
Sur la période 2024-2027, la trajectoire des charges nettes d'exploitation hors achats système fixée par la CRE pour Teréga est légèrement inférieure au niveau des dépenses réalisées 2022 mises à jour de l'inflation (- 0,8 % sur la période).
Sur la période 2024-2027, la trajectoire des charges nettes d'exploitation hors achats système fixée par la CRE pour Géométhane s'établit au global 9,6 %, au-dessus du niveau des dépenses réalisées 2022 mises à jour de l'inflation. Cette évolution s'explique notamment par une hausse des dépenses de maintenance associée à la mise en service d'un compresseur et l'évolution mécanique des coûts des contrats de prestation.
Le niveau moyen des charges nettes d'exploitation retenu pour l'ATS3 s'élève à 207 M€/an pour Storengy, 57 M€/an pour Teréga et 20 M€/an Géométhane (respectivement hors achats système 164 M€/an, 43 M€/an et 18 M€/an).
Les trajectoires de charges nettes d'exploitation fixées par la CRE pour la période tarifaire ATS3 correspondent à une enveloppe globale. Les opérateurs de stockage répartiront cette enveloppe entre les différentes natures de charge, en fonction de leurs choix de gestion.
Le tarif ATS3 prévoit par ailleurs une clause de rendez-vous permettant d'intégrer les charges éventuelles qui seraient liées à la mise en œuvre du règlement européen visant à réduire les émissions de méthane, une fois celui-ci adopté, ainsi qu'une clause de rendez-vous liée à des événements externes qui entraineraient une augmentation des charges d'exploitation de plus de 1 %.
Charges de capital
La CRE retient un CMPC de 4,6 % réel, avant impôts (soit 5,9 % nominal avant impôts).
Ce niveau correspond au niveau retenu pour le tarif ATRT8 (4,1 %) auquel est ajoutée une prime relative au risque spécifique de l'activité de stockage souterrain de gaz naturel, fixée, comme dans l'ATS2, à 50 points de base.
La CRE n'a pas apporté de modification de la trajectoire d'investissements présentée par Storengy et Teréga. La trajectoire de Géométhane a, en revanche, été modifiée. En effet, la CRE n'a pas inclus un projet de développement de capacités de Géométhane dans sa trajectoire d'investissements, ce projet ne faisant pas partie du périmètre de régulation fixé par la PPE. Dans le contexte de la baisse structurelle de la consommation de gaz, les dépenses d'investissement des opérateurs doivent être maitrisées. La CRE veillera, en particulier, à la maîtrise de ces dépenses lors de l'approbation annuelle des investissements des opérateurs de stockage, prévue par les dispositions des articles L. 134-3 et L. 421-7-1 du code de l'énergie.
Le niveau moyen des charges de capital à couvrir pour la période ATS3 s'élève à :
409 M€/an en moyenne pour Storengy ;
119 M€/an en moyenne pour Teréga ;
36 M€/an en moyenne pour Géométhane.
Enfin, il est rappelé que les investissements « infrastructures » des opérateurs de stockage sont couverts par le tarif en fonction des réalisations constatées à 100 % au moyen du compte de régularisation des charges et des produits (CRCP) et que les opérateurs sont protégés de l'évolution de l'inflation par le tarif.
Evolution du niveau des revenus autorisés
Le revenu autorisé des opérateurs de stockage correspond à la somme des charges à couvrir et de l'apurement du solde du CRCP. En prenant en compte ces éléments, le revenu autorisé s'élève :

- pour Storengy, à 620 M€/an en moyenne sur la période ATS3, dont 579 M€ en 2024 soit une augmentation de 7,0 % par rapport au revenu autorisé pour l'année 2023 de 541 M€ ;
- pour Teréga, à 176 M€/an en moyenne sur la période ATS3, dont 170 M€ en 2024 soit une augmentation de 1,7 % (7) par rapport au revenu autorisé pour l'année 2023 de 168 M€ ;
- pour Géométhane, à 56 M€/an en moyenne sur la période ATS3, dont 49 M€ en 2024 soit une baisse de - 7,6 % (8) par rapport au revenu autorisé pour l'année 2023 de 53 M€.

Au total, le niveau moyen des revenus autorisés des opérateurs de stockage pour la période ATS3 s'établit à 851 M€ par an en moyenne sur la période 2024-2027. Entre 2023 et 2024, le revenu autorisé des opérateurs est en hausse de 4,8 %. Il évolue ensuite en moyenne de 3,9 %/an sur la période 2024-2027.

4. Transparence

La CRE publie sur son site internet, en complément de la présente délibération :

- l'audit externe de la demande de charges d'exploitation de Storengy, Teréga et Géométhane pour la période 2024-2027 ;
- l'audit externe de la demande de taux de rémunération des actifs régulés des opérateurs de stockage de gaz naturel de Storengy, Teréga et Géométhane ;
- les réponses non confidentielles à la consultation publique du 26 juillet 2023 ;
- une traduction en anglais de la délibération tarifaire.

Le Conseil supérieur de l'énergie, consulté par la CRE sur le projet de décision, a rendu son avis le 25 janvier 2024.

Chiffres clés

(1) Consultation publique n° 2023-06 du 26 juillet 2023 relative au prochain tarif d'utilisation des infrastructures de stockage souterrain de gaz naturel de STORENGY, TEREGA et GEOMETHANE (ATS3).
(2) Un audit de la demande en termes de charges d'exploitation de Géométhane, Storengy et Teréga pour la période 2024-2027 ainsi qu'un audit de la demande de taux de rémunération des actifs régulés des opérateurs de stockage de gaz naturel, Géométhane, Storengy et Teréga, tous deux publiés sur le site internet de la CRE.
(3) Rapport de la CRE, « Avenir des infrastructures gazières aux horizons 2030 et 2050, dans un contexte d'atteinte de la neutralité carbone », avril 2023.
(4) Le retraitement de l'inflation s'obtient par la formule CMPC réel avant IS = (1 + CMPC nominal avant IS) / (1 + inflation) - 1.
(5) Les achats système correspondent pour les opérateurs de stockage aux charges d'énergie.
(6) En tenant compte d'une correction de l'effet de l'évolution des recettes prévisionnelles d'un contrat avec un autre opérateur régulé.
(7) Le revenu autorisé de Teréga en 2023 intègre un solde du CRCP à restituer à l'opérateur de 8 M€. Le total CCN et CNE est en hausse de + 9,4 % entre 2023 et 2024.
(8) La trajectoire tarifaire ATS2 prévoyait une mise en service en 2023 du nouveau compresseur. La mise en service est dorénavant prévue fin 2024 ce qui décale la hausse du revenu autorisé.