Après en avoir délibéré le 14 décembre 2023,
1. Contexte
Dans le cadre de sa consultation publique " bilan et perspectives " des analyses de marché de l'accès fixe à haut et à très haut débit (1), menée du 13 juillet 2022 au 28 septembre 2022, l'Autorité a notamment sollicité le secteur sur la tarification de l'accès au génie civil de boucle locale d'Orange (2), étant rappelé qu'Orange est soumis à une obligation d'orientation des tarifs vers les coûts pour cet accès.
En particulier, l'Autorité a interrogé le secteur sur :
- l'opportunité de modifier l'année de référence pour les nombres d'accès cuivre et fibre utilisés pour la fixation des tarifs de l'accès au génie civil d'Orange. Le principe d'une répartition des coûts du génie civil d'Orange entre cuivre et fibre au prorata du nombre d'accès respectif des deux technologies resterait inchangé. Toutefois, pour les tarifs d'une année n donnée, le calcul utiliserait désormais les accès prévisionnels de l'année n et non plus les accès constatés en fin d'année n-2, et ce à compter de la fixation des tarifs de l'année 2024, avec un aménagement particulier en 2023 afin d'introduire ce changement de façon progressive ;
- les éventuelles évolutions à apporter aux modalités de tarification du génie civil afin de fournir plus de visibilité aux acteurs ;
- les autres évolutions possibles s'agissant de la tarification de l'accès au génie civil d'Orange, notamment par exemple le remplacement de certaines données collectées par des projections.
Le 20 février 2023, dans son projet de décision d'analyse de marché du 7e cycle relative à la fourniture de gros de l'accès au génie civil mis en consultation publique, l'ARCEP a indiqué qu'" au regard des réponses obtenues à (la consultation publique " bilan et perspectives "), l'Autorité envisage d'apporter des modifications à la méthode d'allocation des coûts de génie civil d'Orange entre cuivre et fibre au prorata du nombre d'accès actifs de la fin de l'année n-2. Une consultation publique sera lancée prochainement sur les modalités précises d'introduction de ce changement. "
Une consultation publique précisant les modalités d'introduction du changement de méthode d'allocation des coûts de génie civil d'Orange entre cuivre et fibre s'est tenue du 21 juin 2023 au 21 juillet 2023.
2. Année de référence utilisée pour la clé d'allocation entre cuivre et fibre
Dans le prolongement de la décision n° 2010-1211 qui l'a précédée (3), la décision n° 2017-1488 de l'Autorité a retenu (4) une allocation des coûts de génie civil de boucle locale d'Orange entre cuivre et fibre à proportion du nombre d'accès utilisant le génie civil en conduite commercialisés sur le marché de détail pour chacune de ces technologies.
S'agissant de l'année de référence utilisée pour la détermination de ces nombres d'accès, la décision n° 2010-1211 du 9 novembre 2010 précisait que s'il est aisé pour un opérateur de prévoir ses déploiements réseau, établir des prévisions d'adoption par le marché de détail est plus délicat, en particulier pour une technologie en phase de démarrage. Compte tenu des difficultés à faire des prévisions d'accès actifs en phase de démarrage de la fibre, l'Autorité avait alors jugé pertinent que les accès actifs utilisés pour cette allocation soient constatés et non estimés, et avait retenu que, pour l'établissement des tarifs de l'année n, les accès comptabilisés soient ceux constatés au 31 décembre de l'année n-2.
Dans sa consultation publique du 9 février 2017 préalable à la décision n° 2017-1488, l'Autorité avait invité les acteurs à se prononcer sur l'opportunité du passage de l'utilisation d'accès actifs constatés à l'utilisation d'accès actifs prévisionnels. Les acteurs ayant répondu s'étaient alors très majoritairement opposés à cette évolution, soulignant que le marché était alors toujours en phase de démarrage. Dès lors, l'Autorité a maintenu dans sa décision n° 2017-1488 une allocation sur la base du nombre d'accès constatés.
Ayant plus de recul sur l'évolution du parc fibre et constatant que, désormais, la part des accès fibre représentait plus de la moitié du total des accès actifs fibre et cuivre, l'Autorité a indiqué, dans sa consultation publique " bilan et perspectives " menée du 13 juillet 2022 au 28 septembre 2022, envisager de retenir les nombres d'accès cuivre et fibre de l'année n et non plus de la fin de l'année n-2 pour le calcul de la clé d'allocation, en proposant que l'utilisation de cette nouvelle clé intervienne pour la fixation des tarifs de l'année 2024, avec un aménagement particulier envisagé pour l'année 2023.
Cette consultation publique a fait l'objet de plusieurs contributions dans lesquelles les acteurs ont notamment fait part de leurs préoccupations quant à la prévisibilité de la tarification de l'accès au génie civil d'Orange résultant de la modification envisagée de la clé de référence des coûts de génie civil. A la suite de cette consultation publique, après analyse des contributions reçues et pour répondre en particulier au besoin de prévisibilité des acteurs, des travaux ont été menés par l'Autorité. Ils ont notamment conduit à la mise à jour, avec les données les plus récentes, des bases de coûts permettant à l'Autorité de simuler et projeter les coûts du génie civil d'Orange pour les années futures.
Compte tenu des délais pour mener ces travaux et afin de répondre au besoin de prévisibilité des acteurs, l'Autorité a publié les chroniques des coûts prévisionnels d'Orange, en base 100, parallèlement à la consultation publique menée par l'ARCEP du 21 juin au 21 juillet 2023 dans laquelle l'Autorité a interrogé les acteurs sur la pertinence d'une modification de la clé de référence des coûts de génie civil à partir de la prochaine révision annuelle de ses tarifs par Orange, soit à compter du 1er mars 2024.
En effet, avec plus de 18 millions d'abonnements au FttH, qui sont désormais majoritaires au sein des abonnements à haut et très haut débit fixe (5), et compte tenu de la phase industrielle de la fermeture du réseau cuivre dans lequel s'inscrit le prochain cycle d'analyse de marché, l'Autorité estime qu'il est justifié et proportionné, tant au regard des articles L. 38 du CPCE et D. 311 du CPCE que des objectifs prévus à l'article L. 32-1 du CPCE (6), de prendre en compte les accès prévisionnels (mi-année n) et non plus constatés fin année n-2 pour l'établissement des tarifs de l'année n et ce, à partir de la prochaine révision annuelle de ses tarifs par Orange, soit à compter du 1er mars 2024, dans les conditions précisées ci-après, pour tenir compte des observations de la Commission européenne.
(1) https://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/consultation-bilan-perspectives-AdM-fixe-7eCycle-juil2022.pdf ; consultation publique menée du 13 juillet au 28 septembre 2022.
(2) Id., pages 94 et 95.
(3) Décision n° 2010-1211 de l'Autorité en date du 9 novembre 2010 définissant les conditions économiques de l'accès aux infrastructures de génie civil de boucle locale en conduite de France Télécom.
(4) Cf. décision n° 2017-1488 susvisée, section 2.3.
(5) Source : ARCEP, suivi du marché du haut et du très haut débit fixe, chiffres du 4e trimestre 2022, 9 mars 2023 : https://www.arcep.fr/actualites/actualites-et-communiques/detail/n/marche-du-haut-et-du-tres-haut-debit-fixe-090323.html#:~:text=Le%20nombre%20total%20d'abonnements,000%20au%20quatri%C3%A8me%20trimestre%202021.
(6) En particulier à " l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques " et " au développement de l'investissement, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des communications électroniques ".
A noter également que la recommandation de la Commission européenne 2013/466/UE du 11 septembre 2013 sur des obligations de non-discrimination et des méthodes de calcul des coûts cohérentes pour promouvoir la concurrence et encourager l'investissement dans le haut débit indique notamment que " [l]a récupération des coûts est un principe essentiel de la méthode de calcul des coûts ".