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Article AUTONOME (LOI n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (1))

Données brutes

Article AUTONOME (LOI n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (1))

Les comptes présentés dans la loi de financement de la sécurité sociale et dans la présente loi de programmation relèvent de périmètres et de conventions comptables distinctes à double titre. D'une part, le champ des administrations de sécurité sociale couvert par la loi de programmation des finances publiques est plus étendu que celui des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse couverts par la loi de financement de la sécurité sociale car il inclut notamment le régime d'indemnisation du chômage, les régimes complémentaires de retraite des salariés et les organismes dépendant des assurances sociales (principalement les hôpitaux et Pôle Emploi). D'autre part, les conventions comptables utilisées par la comptabilité nationale diffèrent du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale. Elles excluent en particulier les dotations nettes des reprises sur provisions, les dotations aux amortissements et les plus-values sur cessions d'immobilisations financières ou opérations de change.

1. Maîtriser dans un cadre pluriannuel les dépenses d'assurance maladie tout en garantissant la qualité des soins et la prise en compte de la dépendance

Les dépenses d'assurance maladie sous ONDAM ont été marquées par trois années de crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19. Malgré cela, la transformation de notre système de santé a été initiée, notamment par le « Ségur de la santé ». Les mesures mises en œuvre vont transformer les métiers et revaloriser les carrières des soignants, en impulsant également une nouvelle politique d'investissement.
Les dépenses sous ONDAM seraient encore dynamiques en 2023 et s'élèveraient à 4,8 %, une fois neutralisées les dépenses de santé directement liées à la crise sanitaire, prévues à environ un milliard en 2023. Elles intègrent notamment l'effet en année pleine de la revalorisation du point d'indice dans la fonction publique hospitalière ainsi que les nouvelles mesures de revalorisation salariales annoncées en juin 2023. A partir de 2024, la progression des dépenses sous ONDAM deviendrait plus modérée et intégrerait des mesures d'économies : l'ONDAM évoluerait de 3,2 % en 2024, de 3,0 % en 2025 puis de 2,9 % en 2026 et 2027. Cette modération sera permise notamment par la maîtrise de certaines typologies de dépenses de soins de ville et de produits de santé ainsi que par le développement de la politique de prévention. Renforcer la prévention constitue en effet un levier d'efficience de la dépense et d'amélioration de l'état de santé de la population.
Concernant les dépenses de la branche famille, le Gouvernement s'engage pour la création d'un service public de la petite enfance avec le développement de nouvelles places en crèches et pour l'augmentation de 50 % l'allocation de soutien familial permettant de répondre aux besoins des familles monoparentales. Le complément de libre de choix de mode de garde (CMG) sera étendu aux enfants jusqu'à 12 ans pour les familles monoparentales et le reste à charge sera aligné sur celui des crèches.

2. La réforme des retraites soutiendra l'emploi

Le taux d'emploi des seniors (55-64 ans) est en augmentation depuis 2010 mais reste faible en comparaison internationale : à 56 % en 2021 contre 61 % pour nos voisins européens, avec un écart encore plus marqué parmi les 60-64 ans (36 % contre 47 % selon l'OCDE). Cet écart reflète principalement des différences en termes d'âge de départ à la retraite. Selon la Commission européenne, en 2019, l'âge moyen de sortie du marché du travail était de 62,3 ans en France, contre 63,8 ans en moyenne dans l'UE (65,5 ans en Italie et 64,6 ans en Allemagne).
La réforme des retraites entrée en vigueur le 1er septembre 2023 permettra d'accroître la population active, l'emploi et donc la croissance. Elle s'inscrit dans l'objectif de plein emploi. En décalant l'âge de départ à la retraite, la réforme créerait environ 200 000 emplois en 2027, principalement parmi les 60-64 ans dont le taux d'emploi augmenterait de 6 points à partir de 2030. Ce renforcement de la capacité productive génèrerait un surcroît de PIB de 0,7 point en 2027 qui se traduirait par des recettes supplémentaires.

Dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale en évolution

3. Régimes complémentaires de retraite

Les régimes de retraite complémentaire resteraient excédentaires sur la période du fait du dynamisme de leurs recettes, qui s'appuient sur la masse salariale, et de la modération de leurs dépenses, en raison notamment des économies liées à la réforme des retraites.

(En points de PIB)

4. L'objectif de plein emploi contribuera au retour à l'équilibre des finances publiques

La dynamique du marché du travail et la montée en charge de la réforme de l'assurance chômage (2019-2021) ont permis au régime de dégager un excédent en 2022. Le solde du régime d'indemnisation du chômage continuerait de se redresser à l'horizon 2027 grâce à un emploi dynamique, sous l'effet des mesures soutenant l'offre de travail en vue du plein emploi. Ces mesures permettraient de diminuer progressivement les dépenses sur la période. Dans ce contexte, le solde excédentaire du régime d'assurance chômage permettrait au régime d'augmenter sa contribution au financement des politiques de l'emploi tout en poursuivant son désendettement.
Pour résorber les tensions de recrutement encore très élevées et atteindre l'objectif de plein emploi, l'incitation au travail a été renforcée en adaptant les règles de l'assurance chômage à la situation du marché du travail avec la réforme dite de la « contracyclicité » appliquée depuis le 1er février 2023. Cela s'inscrit dans une stratégie plus globale où plusieurs autres leviers sont également actionnés, notamment le déploiement de l'apprentissage, les réformes du lycée professionnel, du service public de la petite enfance, du service public de l'emploi (France Travail) ou encore des retraites.
La loi du 21 décembre 2022 prévoit que les règles actuelles d'assurance chômage ne s'appliquent plus à partir du 31 décembre 2023 (à l'exception du bonus-malus). Les partenaires sociaux sont ainsi invités à négocier de nouvelles règles pour la période 2024-2026, sur la base d'un document de cadrage transmis par le Gouvernement. La préservation des économies et la résorption des tensions de recrutement permises par les précédentes réformes de l'assurance chômage font partie des priorités fixées par le Gouvernement.
L'amélioration de la trajectoire financière de l' UNEDIC permettrait de résorber progressivement la dette du régime, fortement creusée par la crise sanitaire en 2020 et 2021, et d'assurer sa soutenabilité.

Dépenses, recettes et solde de l'UNEDIC en comptabilité nationale

(En points de PIB)

D. - La trajectoire des administrations publiques locales

Le redressement des finances publiques nécessite un effort collectif, notamment la poursuite par les administrations publiques locales de la maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement. Dans cette perspective, la présente loi de programmation prévoit que les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements continuent de progresser, à un rythme toutefois inférieur de 0,5 point au taux d'inflation.
A moyen terme, l'investissement suivrait un profil cohérent avec le cycle électoral, avec un pic en 2025 puis un fort ralentissement en 2026 et en 2027, l'année des élections municipales et l'année qui suit. Enfin, avec les perspectives d'avancées des travaux, les dépenses de la Société du Grand Paris (SGP) resteraient dynamiques à l'horizon 2027.
A moyen terme, le solde des administrations publiques locales deviendrait excédentaire, s'établissant à 0,2 % de PIB en 2026 et à 0,4 % en 2027, du fait de l'évolution des dépenses d'investissement et de la maîtrise des dépenses de fonctionnement : ces dernières progresseraient en moyenne moins rapidement que les recettes. Ces dernières resteraient en effet dynamiques, tandis que les pertes de recettes de CVAE ont été compensées par l'Etat.

Dépenses, recettes et solde des APUL au sens de Maastricht

(En points de PIB)

E. - A politique inchangée (c'est-à-dire si la législation et les politiques de finances publiques n'étaient pas réformées), le déficit public se résorberait plus lentement et le ratio d'endettement continuerait d'augmenter sur le quinquennat

La trajectoire de solde public à législation et pratique inchangées, présentée ici conformément à loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (modifiée par la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques) et à la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres, s'appuie sur les résultats obtenus ces dernières années en termes de maîtrise de la dépense publique.
S'agissant des recettes, il est fait l'hypothèse de retenir uniquement dans cette trajectoire contrefactuelle l'effet des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires déjà votées, par exemple la dernière étape de baisse de la taxe d'habitation sur les résidences principales ou la mise en place de la contribution sur les rentes inframarginales des producteurs d'électricité (CRI), alors que la trajectoire de la présente loi de programmation prend en compte la sortie des boucliers tarifaires. En ce qui concerne les hypothèses d'évolution spontanée des prélèvements obligatoires, elles sont identiques à celles de la prévision du projet de loi de programmation des finances publiques. De même, il n'y a pas de différence en ce qui concerne les recettes hors prélèvements obligatoires entre la trajectoire à politique inchangée et celle de la présente loi de programmation.
S'agissant de la dépense, la trajectoire contrefactuelle retient une hypothèse de croissance en volume de + 1,2 % par an hors extinction des mesures d'urgence et de relance, soit le rythme observé sur la période 2008-2022, qui est significativement plus élevé que la maîtrise de l'augmentation de la dépense publique à l'horizon 2027 prévue par la présente loi de programmation (+ 0,6 % en volume hors urgence et relance en moyenne sur la période 2023-2027).
Dans le scénario à politique inchangée ainsi défini, le déficit serait dégradé tous les ans par rapport à la trajectoire de la présente loi de programmation et serait encore de l'ordre de 4,5 % du PIB à l'horizon 2027. Le ratio de dette baisserait un peu en 2023 du fait de la croissance nominale très dynamique mais recommencerait à croître à compter de 2024 : il s'élèverait en 2027 à 114,0 % du PIB, retrouvant ainsi un niveau proche du maximum historique atteint en 2020.

(En points de PIB)

Indicateur de soutenabilité des finances publiques S2

(En points de PIB)

(*) L'indicateur de soutenabilité (S2) à scénario inchangé est estimé sur la base d'un scénario contrefactuel dans lequel le solde structurel primaire est supposé constant à son niveau de 2021 sur la période de programmation, indépendamment de l'impact du vieillissement : il correspond à l'ajustement budgétaire pérenne qui devrait être réalisé en 2027 pour stabiliser le ratio d'endettement à très long terme (ici en 2070) compte tenu de l'impact du vieillissement à partir de 2027.
Le S2 du scénario de cette loi de programmation est estimé sur la base du solde structurel primaire de 2027 prévu dans la présente loi de programmation. Il correspond à l'ajustement budgétaire pérenne qui devrait être réalisé en 2027 pour stabiliser le ratio d'endettement à très long terme compte tenu de l'impact du vieillissement à partir de 2027.
Les chroniques de dépenses liées au vieillissement (retraites, santé, dépendance, éducation, chômage) sont celles du rapport de 2021 de la Commission européenne sur le vieillissement.