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Article AUTONOME (Décision n° 2023-1213 du 6 juin 2023 proposant au ministre chargé des communications électroniques les modalités et les conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 900 MHz à La Réunion pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public)

Article AUTONOME (Décision n° 2023-1213 du 6 juin 2023 proposant au ministre chargé des communications électroniques les modalités et les conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 900 MHz à La Réunion pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public)


Après en avoir délibéré le 6 juin 2023,
Pour les motifs suivants :


1. Contexte


Sur le territoire de La Réunion, 5 MHz duplex sont disponibles à ce jour dans la bande 900 MHz pour une attribution. Par ailleurs, les autorisations d'utilisation de fréquences en bande 900 MHz à La Réunion délivrées par l'ARCEP arrivent toutes à échéance le 30 avril 2025. En outre, à la suite des retours à la consultation publique et des échanges ayant eu lieu avec les affectataires des bandes de fréquences directement adjacentes à la bande 900 MHz, il apparaît que les sous-bandes 880 - 880,1 MHz, 914,9 - 915 MHz, 925 - 925,1 MHz et 959,9 - 960 MHz, actuelles bandes de garde de 100 kHz aux limites de la bande 900 MHz à La Réunion, pourront également faire l'objet d'une attribution à cette date. A partir du 1er mai 2025, 30 MHz duplex supplémentaires seront donc disponibles dans la bande 900 MHz à La Réunion.
Afin de donner aux différents acteurs du secteur de la prévisibilité sur l'avenir de ces fréquences, l'ARCEP définit dès 2023, par la présente décision, les conditions d'attribution des fréquences de la bande 900 MHz à La Réunion qui seront mises à disposition des opérateurs à partir du 1er mai 2025.
L'ARCEP a mené, du 24 mars au 29 avril 2022, une consultation publique sur l'attribution de fréquences dans la bande 900 MHz à La Réunion. Cette consultation a permis de faire le constat d'une demande qui est supérieure à la quantité de spectre disponible dans la bande 900 MHz à La Réunion et d'une situation qui nécessite, pour la bonne utilisation des fréquences, de limiter le nombre d'autorisations d'utiliser ces fréquences à La Réunion.
L'ARCEP a donc mené, du 5 janvier au 3 mars 2023, une consultation publique sur les modalités et conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 900 MHz à La Réunion pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public. Cette consultation publique a donné lieu à trois contributions.
Dans ce contexte, au regard des orientations du gouvernement transmises par un courrier en date du 21 décembre 2022 et dans le respect des objectifs de régulation fixés par la loi, l'ARCEP propose au ministre chargé des communications électroniques, par la présente décision, les modalités et conditions suivantes d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences la bande 900 MHz à La Réunion.


2. Cadre réglementaire applicable à l'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 900 MHz


La présente décision proposant au ministre chargé des communications électroniques les modalités et conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 900 MHz à La Réunion s'inscrit dans le cadre réglementaire européen et national. Le cadre réglementaire européen applicable pour l'attribution des autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques repose à la date de la présente décision sur les dispositions de la directive 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen et de sa transposition en droit national.
En droit national, les dispositions pertinentes figurent aux articles L. 41 et suivants du CPCE, en particulier aux articles L. 42-1 et suivants et L. 42-2 de ce même code.
L'article L. 42-1 du CPCE dispose notamment que « I. - L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse attribue les autorisations d'utilisation des fréquences radioélectriques dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires tenant compte des besoins d'aménagement du territoire. […] ».
Aux termes des dispositions de l'article L. 42-2 du CPCE, « I. - L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse peut, après consultation publique, limiter, dans une mesure permettant d'assurer des conditions de concurrence effective, le nombre d'autorisations d'utilisation de fréquences. […] »
La présente décision se fonde ainsi sur l'article L. 42-2 du CPCE.
Enfin, la présente décision a vocation à être complétée par les textes ministériels relatifs aux redevances dues pour l'utilisation des fréquences.


3. Fréquences concernées


Les fréquences concernées par la présente décision, s'agissant de la bande 900 MHz, sont les deux sous-bandes 880 - 915 MHz et 925 - 960 MHz, utilisables en mode de duplexage en fréquence (mode FDD) :


- 5 MHz duplex disponibles et utilisables dès la délivrance de l'autorisation d'utilisation de fréquences dans les sous-bandes 880,1 - 882,1 MHz, 889,9 - 890,1 MHz, 892,1 - 892,3 MHz, 902,3 - 904,9 MHz, 925,1 - 927,1 MHz, 934,9 - 935,1 MHz, 937,1 - 937,3 MHz et 947,3 - 949,9 MHz utilisables en mode FDD ;
- 29,8 MHz duplex disponibles et utilisables à partir du 1er mai 2025, dans les sous-bandes 880,1 - 914,9 MHz et 925,1 - 959,9 MHz, utilisables en mode FDD ;
- 0,2 MHz duplex utilisables à partir du 1er mai 2025, dans les sous-bandes 880 - 880,1 MHz, 914,9 - 915 MHz, 925 - 925,1 MHz et 959,9 - 960 MHz, utilisables en mode FDD.


4. Durée des autorisations d'utilisation de fréquences


Les autorisations d'utilisation de fréquences qui seront délivrées à l'issue de la présente procédure auront pour échéance le 23 mai 2037. Chaque autorisation sera prolongée pour une durée de cinq ans, sous réserve de l'accord de son titulaire, à la suite d'un bilan préalablement effectué par l'ARCEP trois ans au moins avant la date d'expiration de l'autorisation. Cette prolongation sera assortie, le cas échéant, d'une modification des conditions d'utilisation de l'autorisation (en fixant par exemple de nouvelles obligations) afin de permettre d'assurer les objectifs relatifs à l'aménagement du territoire, à une concurrence effective et loyale, au développement de l'investissement, de l'innovation et de la compétitivité et à l'utilisation et la gestion efficaces des fréquences. La modification éventuelle des conditions d'utilisation de l'autorisation s'exerce sans préjudice des dispositions prévues par la réglementation en vigueur relative à la redevance due au titre de l'utilisation des fréquences.
La durée d'autorisation est adaptée au niveau d'investissements requis pour remplir les obligations prévues par la procédure et au regard des objectifs de régulation de l'article L. 32-1 du CPCE, en particulier de l'objectif d'utilisation et de gestion efficaces des fréquences radioélectriques. A cet égard l'échéance prévue correspond à celle des autorisations d'utilisation de fréquences qui ont été délivrées dans les bandes 700 MHz et 3,5 GHz à La Réunion en 2022. Elle est par ailleurs conforme au 2° du II de l'article L. 42-1 du CPCE qui prévoit une durée maximale de 20 ans ainsi qu'au IV de ce même article qui prévoit la possibilité d'adapter la durée des autorisations d'utilisation des fréquences par rapport à la durée minimale de 15 ans, notamment pour assurer l'expiration simultanée des autorisations d'utilisation de fréquences dans une ou plusieurs bandes. Cette même disposition prévoit également la possibilité de prolonger les autorisations d'utilisation de fréquences pour une durée appropriée, lorsque cela est nécessaire, en respectant la durée maximale de 20 ans.


5. Les objectifs de la présente procédure


Les modalités d'attribution de fréquences proposées au ministre chargé des communications électroniques veillent à la prise en compte des objectifs assignés à la régulation des communications électroniques fixés par l'article L. 32-1 du CPCE. En particulier, l'attribution de fréquences dans la bande 900 MHz vise à répondre aux principaux objectifs suivants :


- l'aménagement numérique du territoire ;
- l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseaux et les fournisseurs de services de communications électroniques ;
- l'utilisation et la gestion efficaces des fréquences radioélectriques.


Les paragraphes suivants détaillent la prise en compte de ces différents objectifs dans les modalités d'attribution.


5.1. L'aménagement numérique du territoire


L'article L. 32-1 du CPCE fixe notamment l'objectif de régulation suivant : « L'aménagement et l'intérêt des territoires et la diversité de la concurrence dans les territoires ». L'article L. 42-1 du CPCE prévoit également que l'ARCEP attribue les autorisations d'utilisation des fréquences dans des conditions « tenant compte des besoins d'aménagement du territoire ». Le III de l'article L. 42-2 dispose en outre que « […] dans tous les cas où cela est pertinent, […] les obligations de déploiement tiennent prioritairement compte des impératifs d'aménagement numérique du territoire ».
Conformément à ces dispositions, l'amélioration de la bonne couverture mobile du département de La Réunion constitue un objectif majeur de la présente procédure.
Pour répondre à cet objectif, la procédure d'appel à candidature pour l'attribution des fréquences de la bande 900 MHz prévoit une obligation de couverture des axes à vocation de type autoroutier et des liaisons principales à l'intérieur des véhicules.
Dans un contexte de fort développement des usages, en particulier de données, à l'intérieur des véhicules, il convient de s'assurer que les principaux axes routiers disposent d'une couverture permettant aux utilisateurs finals d'accéder à l'ensemble des services mobiles depuis l'intérieur des véhicules circulant sur ces axes routiers lorsqu'ils sont en déplacement. Il apparaît donc justifié de prévoir des obligations élevées de couverture des axes à vocation de type autoroutier et des liaisons principales à l'intérieur des véhicules de nature à permettre ces usages.


5.2. Une concurrence effective et loyale entre les opérateurs


L'article L. 32-1 du CPCE dispose que : « l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse prend, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées en vue d'atteindre les objectifs suivants : 1° L'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques […] ».
En application de ces dispositions, la présente procédure pour l'attribution de la bande 900 MHz prévoit des mécanismes de sélection visant à limiter les déséquilibres spectraux :


- un plafond de fréquences de 12,5 MHz duplex dans la bande 900 MHz pour un réseau mobile. Ce plafond vise notamment à prévenir le risque de déséquilibres trop importants dans les patrimoines de fréquences des opérateurs mobiles qui pourraient freiner l'exercice d'une concurrence effective et loyale. Ce plafond peut être porté à 15 MHz duplex si la demande maximale possible cumulée de l'ensemble des candidats ne permet pas d'attribuer l'intégralité des blocs (c'est-à-dire en pratique s'il y a moins de quatre candidats). Cette limite pourra, le cas échéant, être modifiée à la suite d'un changement de circonstances le justifiant ;
- une enchère combinatoire à un tour sous pli fermé visant à attribuer, par blocs de 5 MHz duplex, l'ensemble des fréquences de la bande 900 MHz disponibles à partir du 1er mai 2025, pour permettre à l'ensemble des candidats de différencier leur patrimoine de fréquences. Cette segmentation par bloc de 5 MHz duplex est cohérente avec les tailles de canalisation des technologies pressenties pour être utilisées dans la bande.


La présente procédure d'attribution des fréquences de la bande 900 MHz prévoit qu'un candidat ne pourra pas détenir, en incluant la bande 900 MHz, plus de 30 MHz duplex dans l'ensemble des bandes basses (700 MHz, 800 MHz et 900 MHz). Ces bandes basses, qui permettent la couverture des zones les moins denses ou de l'intérieur des bâtiments dans des conditions économiques favorables, sont stratégiques pour les opérateurs mobiles. Ce plafond en bandes basses représente près d'un tiers du total des ressources existantes (95 MHz duplex dans ces bandes basses). L'attribution à un même opérateur d'une quantité de fréquences supérieure à ce plafond pourrait donc créer un risque de déséquilibre concurrentiel.


5.3. Une gestion et une utilisation efficaces du spectre


L'article L. 32-1 du CPCE dispose que : « l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse prend, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées en vue d'atteindre les objectifs suivants : […] 7° L'utilisation et la gestion efficaces des fréquences radioélectriques […] ».
En application de ces dispositions, la présente procédure prévoit :


- l'attribution des fréquences des sous-bandes 880 - 880,1 MHz, 914,9 - 915 MHz, 925 - 925,1 MHz et 959,9 - 960 MHz à partir du 1er mai 2025 : la consultation publique a mis en évidence la possibilité d'attribuer les fréquences des sous-bandes 880 - 880,1 MHz, 914,9 - 915 MHz, 925 - 925,1 MHz et 959,9 - 960 MHz, aujourd'hui utilisées comme bandes de garde. En effet, ces bandes de garde ont été prévues pour assurer la coexistence entre les réseaux radioélectriques ouverts au public et les systèmes de radio mobile ferroviaire. Or, à La Réunion, aucun système de radio mobile ferroviaire n'est utilisé à ce jour, et aucune utilisation future (1) de tels systèmes n'est prévue à la connaissance de l'ARCEP. Toutefois, pour minimiser les réaménagements des fréquences utilisées dans la bande 900 MHz à La Réunion jusqu'au 30 avril 2025, les fréquences des sous-bandes 880 - 880,1 MHz, 914,9 - 915 MHz, 925 - 925,1 MHz et 959,9 - 960 MHz ne seront utilisables qu'à partir du 1er mai 2025 ;
- un mécanisme de positionnement transparent prenant en compte les préférences des lauréats : afin de tenir compte des retours à la consultation publique, il est prévu que l'ARCEP détermine, après consultation des lauréats et, le cas échéant, des opérateurs déjà autorisés mais non lauréats, le positionnement des opérateurs au sein de la bande de fréquences en vue de veiller aux objectifs prévus par l'article L. 32-1 du CPCE, en particulier celui relatif à la gestion efficace du spectre. Afin d'optimiser l'utilisation du spectre, il semble utile de procéder à des attributions de fréquences les plus contigües possibles. En effet, cela limite les perturbations potentielles d'un opérateur par un autre ainsi que les coûts de déploiement pour les opérateurs. S'il est nécessaire de départager plusieurs positionnements possibles à l'issue de la phase de consultation, le positionnement sera déterminé par une enchère combinatoire au second prix permettant aux lauréats de valoriser chaque position possible dans la bande selon leurs préférences ;
- la possibilité d'autoriser d'autres acteurs à utiliser les fréquences dans des conditions encadrées : dans la mesure où il est possible d'utiliser les mêmes fréquences sans impact sur les réseaux mobiles, les droits d'utilisation des fréquences attribuées au titre de la présente procédure d'attribution de fréquences dans la bande 900 MHz prévoient, afin de rendre plus efficace l'utilisation du spectre, la possibilité d'autoriser à compter du 1er janvier 2031 d'autres acteurs pour une utilisation secondaire de la bande de fréquences 900 MHz. Les modalités d'autorisation d'utilisateurs secondaires seront déterminées, au regard des objectifs de régulation, notamment ceux relatifs à l'utilisation et la gestion efficaces des fréquences et à la concurrence effective et loyale, après consultation des titulaires des fréquences attribuées au titre des présentes procédures et à la lumière des résultats d'un bilan de la mise en œuvre et des besoins. Dans le cas d'une utilisation secondaire, l'utilisateur secondaire ne bénéficiera alors pas d'une garantie de non brouillage vis-à-vis des titulaires et ne devra pas entrainer de brouillages préjudiciables à leurs activités. Une telle possibilité est cohérente avec la directive 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 qui promeut l'utilisation partagée du spectre radioélectrique et la flexibilité dans l'utilisation de ce dernier ;
- un réseau préexistant : il est demandé aux candidats de justifier qu'ils peuvent s'appuyer sur un réseau mobile préexistant (2) à La Réunion ;
- pour les fréquences de la bande 900 MHz déjà disponibles et utilisables dès la délivrance des autorisations :
- la constitution de blocs de 5 MHz ou 10 MHz duplex (ou le cas échant jusqu'au plafond de la bande 900 MHz) dépendant du patrimoine de fréquences des candidats. Cette mesure vise à reconstituer des blocs de fréquences d'une largeur compatible avec les canalisations LTE les plus courantes afin de permettre une utilisation plus efficace du spectre ;
- un mécanisme de positionnement transparent prenant en compte les quantités de fréquences obtenues par les lauréats à l'issue de la phase d'attribution des fréquences de la bande 900 MHz déjà disponibles : ce mécanisme de positionnement permet une gestion efficace du spectre dans la mesure où il vise à assurer une contiguïté des blocs de fréquences attribuées à chaque opérateur et à minimiser les réaménagements de fréquences. Ces mesures limitent en effet, les perturbations potentielles d'un opérateur par un autre ainsi que les coûts de déploiement pour les opérateurs, car certains équipements ont des largeurs de bande limitées.


5.4. Bilans de la mise en œuvre et des besoins


Au regard du rythme des innovations et des demandes qu'elles vont susciter dans une économie de plus en plus numérisée, il est difficile de cerner dès à présent l'ensemble des usages et des besoins y compris en couverture auxquels les réseaux mobiles qui utiliseront la bande 900 MHz devront pouvoir répondre.
De ce fait, pour créer un environnement propice à la compétitivité et l'innovation sur toute la durée des autorisations d'utilisation des fréquences et en conformité avec le II de l'article L. 42-2 du CPCE qui précise que « […] Le ministre chargé des communications électroniques fixe, sur proposition de l'ARCEP : 1° Les conditions d'attribution des autorisations et les justifie ; […] 3° Les conditions de modification et de renouvellement des autorisations d'utilisation […] », les obligations, notamment de déploiement, pourront être revues à l'issue du bilan en 2030 sur leur mise en œuvre et sur l'évolution des besoins correspondants.
Les adaptations éventuelles des obligations seront déterminées de façon proportionnée et dans le respect d'un équilibre global par rapport aux conditions d'attribution, après concertation avec le titulaire et en accord avec celui-ci et, le cas échéant, après consultation publique.


6. Cadre légal applicable aux opérateurs mobiles


Les lauréats seront notamment tenus au respect des obligations légales suivantes :


- conformément à l'article L. 32 du CPCE, les lauréats seront tenus de respecter la réglementation en vigueur relative aux exigences essentielles nécessaires pour garantir la protection de la santé des personnes. S'agissant des valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques, elles sont actuellement définies par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002. Les lauréats devront se conformer à toute éventuelle évolution de la réglementation en vigueur.
- conformément à l'alinéa e) de l'article L. 33-1 et au III de l'article D. 98-7 du CPCE, les lauréats seront tenus de satisfaire à leurs obligations en matière d'interceptions légales. En particulier, ils doivent être en mesure de répondre aux demandes des services étatiques en matière d'interceptions légales dès la mise en œuvre de leur service commercial.


Décide :