Après en avoir délibéré le 6 décembre 2022,
1. Cadre et contexte
Bouygues Telecom, Orange et SFR se sont engagés, dans le cadre d'une convention nationale en date du 15 juillet 2003, à étendre leur couverture en services mobiles 2G dans les zones dites « blanches », c'est-à-dire celles qui n'étaient couvertes par aucun des opérateurs. Par la suite, en 2010, la société Free Mobile a été intégrée dans ce dispositif d'extension de la couverture mobile.
A ce jour, ces quatre opérateurs sont tenus de couvrir des zones identifiées en application des programmes « zones blanches - centres-bourg 2G », « RAN-Sharing 3G », « extension des zones blanches centres-bourgs » et « France Mobile » (1).
Ces dispositifs peuvent mettre en jeu, notamment dans le cas de la phase 1 telle que définie dans la convention nationale de 2003, des infrastructures financées par les collectivités territoriales qu'elles mettent à disposition des opérateurs.
L'article L. 1425-1 du CGCT décrit notamment les principes généraux et les modalités de mise à disposition d'infrastructures par les collectivités.
L'article 52 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 susvisée prévoit le cadre spécifique applicable au programme d'extension de la couverture dans les « zones blanches ».
Les articles R. 1426-1 à R. 1426-4 du CGCT, pris en application de l'article 52 de la loi n° 2004-575 susmentionnée, prévoient les conditions financières de mise à disposition, par les collectivités territoriales ou leurs groupements aux opérateurs, des infrastructures destinés à supporter des réseaux de télécommunications ouverts au public :
- dans les zones identifiées en application du III de l'article 52 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique et retenues dans la phase I du plan d'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile définie par la convention nationale du 15 juillet 2003 ;
- dans les zones identifiées en application des articles 52-1 et 52-2 de la loi du 21 juin 2004 mentionnée ci-dessus ;
- dans les zones identifiées en application des articles 119 à 119-2 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie ;
- dans les zones identifiées en application de l'article L. 34-8-5 du code des postes et des communications électroniques.
Ces dispositions prévoient également la compétence de l'ARCEP pour définir les modalités de calcul des revenus et des coûts associés à l'exploitation des infrastructures mises à disposition en zone blanche, que les opérateurs sont tenus de lui fournir avant le 30 juin de chaque année pour l'année civile antérieure. C'est l'objet de la présente décision.
En 2004, l'Autorité a élaboré les modalités de calculs des revenus et des coûts en zone blanche, en concertation avec les opérateurs, ainsi qu'avec l'Association des maires de France et l'Assemblée des départements de France. La décision n° 2004-577 portant sur la détermination des loyers liés aux infrastructures mises à disposition en zone blanche a été publiée le 13 juillet 2004.
Compte tenu de l'évolution de la situation en zone blanche, la présente décision a pour but de revoir les principes de calcul des coûts et revenus dans ces zones à l'aune de ces évolutions.
Elle a été soumise à consultation publique du 7 juillet au 23 septembre 2022. Dans ce cadre, plusieurs contributions émanant d'opérateurs et d'associations de collectivités territoriales ont été reçues.
2. Nouvelles modalités de calcul des revenus et des coûts en zone blanche
Trois évolutions notables de la situation en zone blanche depuis 2004 ont été considérées pour mettre à jour les modalités de calcul des revenus et des coûts liés à l'exploitation des infrastructures mises à disposition en zone blanche.
- Développement des nouvelles générations de réseaux mobiles.
Tout d'abord, les nouvelles générations de réseaux mobiles se sont développées. Les sites en zone blanche sont en effet passés à la 3G dans les années 2010 et sont en train d'évoluer vers la 4G, les opérateurs ayant pour obligation, aux termes de leurs autorisations d'utilisation de fréquences (AUF), de fournir un accès mobile à très haut débit depuis l'ensemble de leurs sites, dont ceux du programme zones blanches centres-bourgs, au plus tard le 31 décembre 2022 (2). Dans les années à venir, la 5G sera amenée à se développer en zone blanche, notamment sous l'impulsion des autorisations d'utilisation de fréquences (AUF) délivrées dans la bande 3,4 GHz - 3,8 GHz, et qui prévoient une obligation de généralisation des performances associées à cette technologie sur l'ensemble du réseau des opérateurs d'ici 2030 (3), ainsi qu'une obligation de mutualisation en zone blanche (4). Le calcul des revenus et des coûts en zone blanche doit ainsi prendre en compte l'ensemble du trafic et des investissements, toutes technologies confondues.
- Conclusion du contrat de partage des sites mobiles entre les quatre opérateurs.
Ensuite, les quatre opérateurs mobiles parties à la convention nationale susvisée ont conclu un contrat de partage de sites mobiles en zone blanche, qui prévoit les modalités de partage des sites (degré de mutualisation) ainsi que les modalités financières des facturations inter-opérateurs. Ainsi, les revenus et les coûts d'itinérance inter-opérateurs en zone blanche, repris dans la décision n° 2004-577 de l'ARCEP du 13 juillet 2004, ont été remplacées par des frais d'accès et des redevances. La présente décision prend acte de cette modification en remplaçant « les revenus et coûts d'itinérance liés au trafic inter-opérateurs en zone blanche » par « les revenus et les coûts de partage de sites mobiles » dans ces zones, calculées sur la base des modalités financières prévues par le contrat de partage conclu entre les opérateurs.
- Evolution des usages.
Enfin, depuis 2004, les services de données se sont largement développés sur l'ensemble du territoire, notamment grâce au déploiement du très haut débit mobile, jusqu'à devenir la composante principale des offres mobiles. Ainsi, les restitutions sur les revenus et les coûts associés aux communications voix ont été simplifiées lorsque cela est possible, pour suivre l'évolution du marché et des usages.
Le tableau ci-dessous synthétise les évolutions intervenues en zone blanche depuis 2004 et les met en parallèle de la décision comptable n° 2004-577, mettant en exergue les modifications à apporter à cette décision.
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Décision de 2004 |
Evolutions en zone blanche depuis 2004 |
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Tableaux d'équipements réseaux cantonnés à des équipements 2G |
- Déploiement de la 3G dans les années 2010 - Déploiement de la 4G en cours d'achèvement - Déploiement de la 5G à venir |
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- Deux modalités de couverture (déploiement en propre ou itinérance locale sur le réseau de l'opérateur déployé) - Revenus et coûts d'itinérance sur la base de facturations inter-opérateurs liées au trafic |
Contrat quadri-opérateur de partage des infrastructures mobiles en zone blanche (2019) : - Troisième (pour les sites 3G [5]) et quatrième (pour le 4G [6]) modalités de couverture ; - Nouvelles modalités financières. |
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Attention particulière portée sur les services voix |
Développement des services de données, désormais composante principale des offres mobiles |
Par ailleurs, toujours à des fins de simplification, deux autres changements sont également à noter :
- les catégories d'équipements du tableau des investissements sont désormais regroupées par technologie plutôt que selon la nature de l'équipement (7) ;
- le tableau sur la nature des équipements installés a été supprimé.
Il convient également de noter que le report des « déficits » des 5 années antérieures devient le report des « résultats nets » des 5 années antérieures, afin de prendre en compte également les années où les opérateurs sont excédentaires si le cas se présente.
En outre, le principe général de la décision comptable de 2004 reste inchangé : les revenus et coûts liés à l'exploitation d'infrastructures mises à disposition en zone blanche correspondent à des revenus et des coûts évitables, résultant des déploiements dans ces zones.
Enfin, à la suite de la consultation publique et pour tenir compte des observations recueillies, l'ARCEP a adapté la présente décision de la façon suivante :
- la décision de 2004 tenait compte des revenus d'interconnexion on net tout en excluant les coûts d'interconnexion on net. Par souci d'harmonisation, il semble pertinent d'écarter les revenus d'interconnexion on net du champ des revenus d'interconnexion ;
- lorsqu'il est impossible pour les opérateurs de distinguer, dans le calcul des coûts de réseau liés à l'exploitation des infrastructures mises à disposition par les collectivités territoriales, les investissements réalisés par technologie, la présente décision leur permet de comptabiliser les montants communs à plusieurs technologies et de les affecter aux investissements liés à la technologie la plus récente.
Pour rappel, les modalités définies ci-après s'appliquent aux seules zones énoncées par l'article R. 1426-1 du CGCT, dans lesquelles les opérateurs bénéficient d'infrastructures mises à disposition par des collectivités territoriales ou leurs groupements.
L'Autorité réexaminera les modalités faisant l'objet de la présente décision, en tant que de besoin.
Décide :