2.2. Délimitation du marché géographique
Un marché géographique correspond au territoire sur lequel les conditions de concurrence, sur le marché de produits et services concerné, sont suffisamment homogènes et se distinguent significativement de celles observées sur les territoires voisins. Ce marché peut être local, régional, national, voire transnational.
Pour analyser la délimitation du marché géographique, la Commission européenne précise, au point 51 de ses lignes directrices de 2018, que, dans le secteur des communications électroniques, la portée géographique du marché pertinent est traditionnellement déterminée par référence à deux critères principaux : le territoire couvert par les réseaux, d'une part, et l'existence d'instruments de nature juridique conduisant à distinguer telle ou telle zone géographique ou, au contraire, à considérer que le marché est de dimension nationale, d'autre part.
Concernant le marché de gros des services de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels, si les conditions de concurrence sont assez similaires sur le territoire métropolitain (y compris la Corse), avec un marché organisé autour de deux principaux offreurs et de six clients nationaux, les territoires ultramarins présentent des spécificités. Néanmoins, malgré la part prépondérante de la réception par satellite et la concentration du marché aval autour de l'unique multiplex ROM1 dans les territoires ultramarins, l'analyse demeure la même que sur le territoire national du fait d'un fonctionnement de marché comparable. L'Autorité de la concurrence partage cette analyse, comme l'ARCOM, qui souligne à cet égard que la plateforme TNT " résiste en général mieux que la plateforme satellite aux conditions météorologiques particulières des outre-mer, en particulier les tempêtes tropicales et cyclones, et permet ainsi de mieux assurer la continuité du service public et l'information des populations en cas d'évènement météorologique ".
Au vu de ces éléments, l'ARCEP maintient la délimitation géographique du marché amont de la diffusion hertzienne de programmes télévisuels au niveau de l'ensemble du territoire national, comprenant le territoire métropolitain, les départements et régions d'outre-mer et les collectivités d'outre-mer où les dispositions du CPCE s'appliquent (Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon).
2.3. Analyse de la pertinence d'une régulation ex ante au travers du test des trois critères
Conformément à l'article 67 de la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen qui prévoit notamment que :
" (…) Un marché peut être considéré comme justifiant l'imposition d'obligations règlementaires énoncées dans la présente directive si tous les critères suivants sont remplis :
" a) il existe des obstacles à l'entrée importants et non transitoires d'ordre structurel, juridique ou réglementaire ;
" b) la structure du marché ne présage pas d'évolution vers une concurrence effective au cours de la période visée, compte tenu de la situation de la concurrence fondée sur les infrastructures et d'autres facteurs influant sur la concurrence, indépendamment des obstacles à l'entrée ;
" c) le droit de la concurrence ne permet pas à lui seul de remédier de manière adéquate aux défaillances du marché constatées. "
Afin de confirmer la pertinence d'une régulation ex ante sur le marché précédemment identifié, il est donc nécessaire d'examiner ces trois critères.
2.3.1. Premier critère : existence de barrières élevées et non provisoires à l'entrée
L'existence d'une infrastructure difficilement réplicable peut constituer une barrière structurelle et durable à l'entrée sur un marché.
Au cas d'espèce, les diffuseurs alternatifs doivent proposer leurs services sur un réseau étendu de sites de diffusion pour répondre aux possibles exigences de couverture de leurs clients sur le marché de gros aval, mais également afin d'y obtenir une visibilité suffisante et de réduire le risque lié à leur activité, notamment la perte de contrats de diffusion lors de renouvellements d'appels d'offres.
Plusieurs éléments présentés dans le bilan et perspectives publié par l'ARCEP en mai 2021 semblent confirmer que des barrières à l'entrée élevées continuent d'exister sur le marché de gros amont des services de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels. Il y est notamment fait le constat que la très grande majorité des sites répliqués appartiennent au réseau complémentaire. Ce constat est réalisé de longue date par l'Autorité et ne semble que peu évoluer (63).
L'ARCEP relève plusieurs obstacles, qu'il convient de présenter en détail, et qui concourent, de manière cumulative, à rendre délicate la réplication à l'horizon de la présente analyse d'un réseau de sites de diffusion d'envergure suffisante :
- la difficulté de trouver des emplacements compte tenu des contraintes administratives et techniques de localisation ;
- les contraintes économiques liées à la construction et à la rentabilisation d'un réseau étendu de diffusion.
a) La difficulté de trouver des emplacements compte tenu des contraintes administratives et techniques de localisation
Plusieurs contraintes réglementaires, techniques et administratives pesant sur la localisation des sites de diffusion de la TNT tendent à réduire le périmètre des terrains éligibles pour la construction d'un site alternatif et in fine à freiner la réplicabilité de certains sites de diffusion de TDF.
Sont présentées dans les développements qui suivent :
- les contraintes techniques et réglementaires de localisation, conduisant les diffuseurs alternatifs à devoir installer leurs sites de diffusion à proximité immédiate des sites de TDF qu'ils souhaitent concurrencer ou sur l'axe de diffusion adéquat, qui correspond schématiquement à l'axe entre les sites de TDF et le bassin de population à couvrir ;
- les contraintes administratives et naturelles qui interviennent dans la construction de sites de diffusion alternatifs.
Les contraintes techniques et réglementaires de localisation des sites de diffusion
Le cadre réglementaire sur l'audiovisuel précise les modalités de diffusion de la télévision hertzienne, de telle sorte que le nombre et les contours des zones de diffusion de la TNT à couvrir par les multiplex ont été définies par le CSA en 2008 (voir section 1.4.1 a). Par ailleurs, l'agrément du CSA est également nécessaire concernant les configurations techniques de diffusion retenues par un multiplex donné et son opérateur de diffusion.
Ce cadre accorde une importance particulière à la continuité du service. Ainsi, lors du déploiement des six premiers multiplex de la TNT, des contraintes réglementaires de couverture de zones de diffusion ont été imposées par le CSA visant notamment à assurer, pour les foyers, une continuité de la réception entre la télévision analogique, diffusée à partir des sites historiques de TDF, et la TNT, diffusée à partir des sites de TDF ou de ses concurrents. Par la suite, pour le déploiement des multiplex R7 et R8, qui ne contiennent aucune chaîne " historique " diffusée sur la télévision analogique, même si le CSA ne visait pas une couverture équivalente à celle observée sur la télévision analogique, des contraintes réglementaires de couverture ont été imposées : le CSA a demandé à R7 et R8 de proposer une couverture équivalente à celle de l'un des six multiplex déjà présents sur la zone de diffusion considérée. Une fois les multiplex déployés sur le territoire, le CSA encadre les modifications techniques qui peuvent intervenir notamment à l'occasion des renouvellements des contrats de diffusion. Lors de la procédure d'agréments des sites de diffusion, il examine, comme les opérateurs de multiplex, les mesures envisageables pour assurer la continuité de service auprès des téléspectateurs, afin de minimiser l'impact sur eux du changement de caractéristiques techniques.
Compte tenu des contraintes dues à la continuité de service, les multiplex ont généralement (64) tendance à retenir des sites de diffusion qui offrent une couverture équivalente à celle de leurs précédents sites de diffusion lorsqu'ils changent d'opérateur de diffusion.
Or la diffusion de la télévision numérique est réalisée, comme c'était déjà le cas pour la télévision analogique, à partir de quelques sites de grande hauteur souvent localisés en bordure d'agglomération (65), vers lesquels sont orientées les antennes râteaux des foyers.
Par ailleurs, pour la diffusion hertzienne terrestre de la télévision, la couverture assurée par un site de diffusion dépend de sa localisation, mais également de l'orientation des antennes de toit des foyers. En effet, pour les foyers situés à une grande distance du site de diffusion (plusieurs dizaines de kilomètres), l'orientation de l'antenne de toit en direction du site de diffusion est critique pour la réception de la TNT, car seul un bon alignement permet de tirer parti du gain optimal de l'antenne, et donc de pallier l'effet de la distance.
Compte tenu des caractéristiques techniques de la diffusion hertzienne terrestre de la télévision, il est préférable, pour un multiplex qui souhaite changer de site de diffusion en conservant une couverture du territoire équivalente, que la nouvelle infrastructure se trouve à proximité du site précédent ou sur l'axe de diffusion adéquat. En effet, un site éloigné ou qui ne se situerait pas dans le cône de diffusion du site précédent pourrait rendre nécessaire une réorientation de l'antenne de toit pour certains foyers, voire l'installation d'une seconde antenne râteau, opération qui emporte un coût de l'ordre de 100 euros par foyer selon certains acteurs. Dans la grande majorité des cas, les opérateurs alternatifs sont amenés, pour couvrir les zones de diffusion publiées par le CSA, à ne proposer de nouveaux sites que s'ils se situent à proximité du site historique de TDF ou sur l'axe adéquat, ce qui tend à réduire le périmètre des terrains éligibles à l'implantation d'un site alternatif.
Il convient de préciser que la localisation à proximité immédiate des sites de TDF impose par ailleurs à l'opérateur alternatif de s'assurer qu'il n'y a pas de problème de masque entre son site et celui de TDF, c'est-à-dire qu'aucun des sites n'empêche l'autre de recevoir les signaux provenant du transport satellitaire, ou de diffuser ses signaux en direction des antennes des utilisateurs finals. Dans la plupart des cas, les diffuseurs alternatifs ayant opéré sur le marché ont toutefois mis en œuvre les mesures nécessaires pour faire face à cette contrainte, étant donné l'importance de la proximité des sites.
Les contraintes administratives
L'implantation de sites de diffusion suppose par ailleurs l'obtention des autorisations d'implantation d'infrastructures qui peut être source de difficultés importantes pour un opérateur alternatif.
En effet, la disponibilité foncière, la réglementation relative à l'occupation du domaine public (à l'urbanisme, à la protection de l'environnement ou encore à la santé publique), ainsi que la pression des associations de riverains opposées à l'installation d'antennes ou de pylônes, sont autant d'obstacles à la réplication de sites.
Néanmoins, ces contraintes administratives sont d'autant moins élevées que les sites concernés sont de petite taille ou que les emplacements visés par les diffuseurs alternatifs sont localisés à proximité des sites de diffusion de TDF. Sur ce dernier point, les différents diffuseurs alternatifs ayant opéré sur le marché ont relevé que, lorsque des contraintes environnementales ou urbanistiques entraient en jeu, les mairies et les Architectes des bâtiments de France étaient généralement plus favorables à la localisation des sites de diffusion alternatifs à proximité des sites historiques de TDF pour limiter les désagréments (sites de diffusion dans l'horizon d'un bâtiment historique).
Les contraintes naturelles
En complément des contraintes techniques, réglementaires et administratives précitées, la faible réplicabilité de certains sites de TDF tient aux caractéristiques des infrastructures historiques de diffusion. Leur positionnement sur des emplacements géographiques exceptionnels, notamment des pics montagneux, rend leur duplication économiquement, techniquement ou esthétiquement peu envisageable.
Ainsi, dans son avis à l'ARCEP du 6 décembre 2005 (66), le CSA précisait que les sites de plaine à grande hauteur d'antenne comme la Tour Eiffel, ainsi que certains sites de montagne à faible hauteur d'antenne comme l'Aiguille du Midi ou le Mont Ventoux n'apparaissaient pas réplicables.
Les éléments qui précédent mettent ainsi en avant un certain nombre de contraintes techniques qui, de manière isolée ou cumulative, tendent à restreindre la disponibilité des terrains susceptibles d'accueillir un site de diffusion alternatif à même de concurrencer celui de TDF. Dans certains cas, la portée de ces entraves est telle que la probabilité d'une réplication du site de TDF dans un horizon temporel raisonnable paraît quasi-nulle. Pour cette raison, la régulation mise en œuvre par l'ARCEP depuis 2009 opère une distinction entre les sites de TDF selon leur réplicabilité ; plusieurs sites de TDF sont ainsi réputés non-réplicables notamment pour cause de localisation exceptionnelle.
b) Les contraintes économiques pesant sur la construction et la rentabilisation d'un réseau étendu de diffusion
L'économie de coûts fixes qu'est la diffusion hertzienne terrestre est caractérisée par des investissements importants et par un nombre limité de clients. Le niveau des investissements fait émerger des contraintes d'ordre économique susceptibles de limiter les possibilités, pour les diffuseurs alternatifs, de répliquer le réseau de diffusion de TDF.
Le niveau élevé des investissements
Au regard des capacités financières des diffuseurs alternatifs, la construction d'un réseau étendu de sites de diffusion reste particulièrement coûteuse. Il existe entre les diffuseurs une différence majeure de taille, puisque le chiffre d'affaires de TDF atteint 687,2 millions d'euros en 2020 (67), tandis que celui de son concurrent était de 81,9 millions d'euros (68), soit environ huit fois inférieur.
Sur le réseau principal, construire un pylône d'une hauteur suffisamment importante, pour permettre la diffusion de services de télévision requiert des investissements conséquents. Dès lors, il apparaît économiquement difficile pour un nouvel entrant de concurrencer l'opérateur historique en répliquant ce type d'infrastructures.
Il convient également de remarquer que les diffuseurs alternatifs pourraient éprouver des difficultés à concurrencer TDF par la construction de sites alternatifs, en cas d'alignement " par plaques " des appels d'offres, c'est-à-dire si un certain nombre de points de service font l'objet de propositions groupées par les diffuseurs.
La possibilité de réaliser d'importantes économies d'échelle et de gamme
Lorsqu'un site est déployé, il est possible de mutualiser des équipements entre la diffusion de plusieurs multiplex ou plusieurs activités de diffusion (diffusion de la radio, hébergement d'opérateurs mobiles, services d'urgence, etc.). La mise en place de telles mutualisations permet aux diffuseurs d'amortir plus rapidement leurs investissements ou de proposer des tarifs moins élevés que leurs concurrents qui ne réaliseraient pas ces mutualisations.
En premier lieu, comme la chaîne technique de diffusion TNT peut être utilisée sans surcoût notable pour la diffusion de plusieurs multiplex, des économies d'échelle importantes peuvent être générées. TDF est de loin le diffuseur qui bénéficie le plus de mutualisations des équipements permettant la diffusion de plusieurs multiplex. A fin 2020, TDF diffuse l'ensemble de points de service sur 67 % des zones de diffusion de la métropole. Les renouvellements de contrats ne s'opérant pas simultanément pour tous les multiplex, TDF est assuré de préserver cet avantage durablement jusqu'à ce qu'un site alternatif ait pu capitaliser suffisamment de services de diffusion.
En second lieu, les pylônes de grande hauteur utilisés pour la TNT peuvent accueillir, en dessous des antennes TNT, d'autres services de diffusion, principalement (69) la diffusion de la radio et l'hébergement de la téléphonie mobile, qui permettent aux diffuseurs de générer des économies de gamme. Grâce à une position favorable sur ces deux marchés, TDF génère plus d'économies de gamme que ses concurrents :
- grâce notamment à son ancien monopole sur la diffusion de la radio publique, TDF dispose d'une part de marché importante sur le marché de gros de la diffusion de la radio. Il est à noter que towerCast qui exploite son intégration verticale avec les chaînes de radio du groupe NRJ possède une part de marché significative ;
- TDF qui commercialise son offre de " Service Points Hauts " sur près de 10 000 sites est un acteur prépondérant du marché de l'hébergement des opérateurs mobiles (70).
Cet effet de mutualisation, qui est renforcé par l'échelonnement des mises en concurrence des diffuseurs par les différents multiplex pour un même site, peut contribuer à la non-réplicabilité économique de nombreux sites du réseau principal et de certains sites du réseau complémentaire.
La viscosité du marché de gros amont
La durée standard des contrats d'accès proposés par TDF aux diffuseurs alternatifs sur le marché de gros amont est de cinq ans. Jusqu'au 3e cycle de régulation, ces durées d'engagements, qui n'étaient pas toujours alignées avec celles des contrats passés sur le marché de gros aval, et les clauses de sortie anticipée de ces contrats constituaient un frein pour les diffuseurs alternatifs qui ne pouvaient pas toujours saisir les opportunités qui s'offrent à eux de construire un site en propre. En conséquence, l'Autorité avait imposé, dans sa décision de 2015, une obligation de négocier de bonne foi afin de fluidifier le marché.
Pour réduire plus encore la viscosité du marché, un quota annuel de contrats résiliables sans indemnités de sortie avait également été instauré pour les sites réplicables dans le cadre des clauses de sortie anticipée. Ce quota correspondait à 5 % en 2015 puis 10 % lors de la décision de prolongation de régulation du marché de 2019.
c) Conclusion sur le premier critère
Pour la majorité des zones de diffusion, aucune des contraintes techniques ou économiques précédemment citées n'obère, à elle seule, les possibilités de construction d'un site de diffusion alternatif en vue de concurrencer celui de TDF. En effet, des opportunités existent pour les opérateurs alternatifs, comme en témoigne l'augmentation du nombre de sites répliqués lors du dernier cycle. Toutefois, l'ARCEP constate que, à l'échelle du marché, ces éléments pris dans leur ensemble tendent, de manière cumulative, à ralentir et à rendre plus difficile la réplication d'un nombre suffisant de sites de la TNT.
Par ailleurs, l'ARCEP observe, dans certains cas, que les contraintes techniques ou économiques pesant sur la construction d'un site alternatif sont suffisamment fortes pour considérer que la probabilité de réplication du site historique de TDF, à l'horizon de la présente analyse, est particulièrement faible. Ainsi, certains sites de TDF sont réputés non-réplicables sur la base de contraintes identifiées à l'échelle locale (cf. section 3.2.2 a).
Aussi, il sera considéré à l'horizon de la présente analyse que le marché de la diffusion hertzienne terrestre est caractérisé par l'existence de barrières à l'entrée élevées et non-provisoires pour la diffusion de la TNT. Le premier critère est donc vérifié.
L'Autorité de la Concurrence dans son avis n° 21-A-17 du 17 décembre 2021 partage l'analyse de l'ARCEP selon laquelle le premier critère est rempli.
(63) Cf. ARCEP, Décision n° 2012-1137 du 17 septembre 2012 puis Décision n° 2015-1583 du 17 décembre 2015.
(64) Dans l'avis qu'il a rendu à l'ARCEP, le CSA présente un cas où les multiplex ont pris l'engagement de prendre en charge les foyers qui pourraient perdre la réception.
(65) Le déploiement sur de grands sites périphériques peut d'ailleurs expliquer que des acteurs présents sur le marché de l'hébergement d'opérateurs mobiles ne se sont pas forcément positionnés sur le marché de la diffusion de la TNT.
(66) Observations du CSA en réponse à la saisine de l'ARCEP concernant le Marché 18 adoptées lors de l'assemblée plénière du 6 décembre 2005.
(67) https://www.tdf.fr/groupe/chiffres-clés.
(68) Bilan comptable 2019 de towerCast : https://www.societe.com/bilan/towercast-338628134201912311.html.
(69) D'autres services peuvent être hébergés par les diffuseurs sur certains sites, comme l'hébergement de réseaux Wimax ou les services de radiocommunication privée professionnelle (PMR).
(70) Autorité de la concurrence, Test de marché du 3 février 2015 dans le cadre de la saisine de FPS pour pratique anticoncurrentielle de TDF.
http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?id_rub=608&id_article=2487.