ANNEXE
DÉCLARATION PRÉVUE AU 2O DU I DE L'ARTICLE L. 122-9 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT (DITE " DÉCLARATION ENVIRONNEMENTALE ") DU SCHÉMA DIRECTEUR D'AMÉNAGEMENT ET DE GESTION DES EAUX DU BASSIN LOIRE-BRETAGNE
Préambule
Conformément à la directive européenne 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, et au code de l'environnement, les SDAGE doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale. Cette dernière a pour but d'identifier les éventuels impacts négatifs sur d'autres compartiments de l'environnement que celui visé directement, à savoir l'eau, et de les limiter.
Cette évaluation environnementale est constituée :
- du rapport environnemental ;
- de l'avis de l'autorité compétente en matière d'environnement, en l'occurrence la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour les plans et programmes ;
- de la déclaration environnementale, qui présente la manière dont il a été tenu compte du rapport d'évaluation environnementale et des consultations auxquelles il a été procédé, ainsi que les motifs qui ont fondé les choix opérés par le SDAGE, compte tenu des diverses solutions envisagées, et des mesures destinées à évaluer les incidences sur l'environnement de la mise en œuvre du SDAGE.
Déclaration environnementale relative au bassin Loire-Bretagne
A. - Rappel des principales étapes de la procédure d'élaboration du SDAGE.
Le SDAGE est élaboré par le comité de bassin. De par sa composition, le comité de bassin permet d'associer les représentants de tous les acteurs de la gestion de l'eau à l'élaboration du SDAGE. Cette organisation répond à l'attente de la directive-cadre sur l'eau en matière de participation active des parties intéressées.
Le SDAGE 2022-2027 est le fruit d'un long processus d'information et de concertation qui a débuté en 2018 avec l'identification des questions importantes correspondant aux principaux enjeux de la gestion de l'eau à l'échelle du bassin Loire-Bretagne, et avec l'élaboration de l'état des lieux du bassin adopté en décembre 2019. Le SDAGE a été construit et progressivement affiné au cours de nombreuses réunions de concertation et d'échanges (commissions thématiques ou territoriales du comité de bassin, forums de l'eau, réunions par groupe d'acteurs…).
Du 2 novembre 2018 au 2 mai 2019, une consultation du public et des assemblées a été organisée sur les questions importantes et le programme de travail pour mettre à jour le SDAGE. Plus de 6 600 avis sur la gestion de l'eau et des inondations ont été exprimés par les acteurs et le public : 6 497 réponses provenant des habitants, 78 des assemblées. Par ailleurs, 70 acteurs, groupes d'acteurs et particuliers ont adressé une contribution écrite.
En complément de ces questions importantes, le comité de bassin a souhaité répondre à l'enjeu du changement climatique en construisant un plan d'adaptation du bassin aux effets du changement climatique. Le choix a été fait de donner une large place à la concertation afin d'associer la population du bassin à la construction du plan. Dans cette perspective, une consultation du public et des assemblées a été organisée en 2017, sur la base d'un projet proposé par le comité de bassin. Près de 2 600 contributions, propositions, critiques, souhaits, encouragements, regrets… ont été exprimés. La prise en compte de ces retours a donné lieu à une seconde version du plan, adoptée par le comité de bassin le 26 avril 2018.
Tenant compte de ce plan récemment adopté, le comité de bassin s'est donné comme feuille de route pour l'élaboration du projet de SDAGE 2022-2027, les 4 grands principes suivants :
- grand principe 1 : porter une égale attention à l'élaboration des deux documents, SDAGE et programme de mesures ;
- grand principe 2 : viser la mise à jour du SDAGE, dans la continuité du SDAGE 2016-2021 et en prenant en compte les évolutions de contexte ;
- grand principe 3 : prendre en compte le plan d'adaptation au changement climatique pour le bassin Loire-Bretagne ;
- grand principe 4 : prendre en compte l'étude " éclairer les dimensions économiques et sociales de la politique de l'eau du bassin Loire-Bretagne ".
La préparation du projet de SDAGE a reposé sur la mobilisation de nombreuses commissions et sur les contributions d'acteurs réunis lors de différents forums de l'eau. Le projet de SDAGE 2022-2027, accompagné du rapport d'évaluation environnementale, a été adopté par le comité de bassin le 22 octobre 2020.
Une consultation du public et des assemblées a été organisée sur le projet de SDAGE 2022-2027 et son programme de mesures, du 1er mars au 1er septembre 2021. 310 assemblées ont été consultées, 171 ont répondu et ont formulé 6 740 contributions. 3 647 habitants et acteurs ont donné leur avis : 1 602 réponses au questionnaire en ligne ; 606 réponses au questionnaire papier et 83 contributions libres de particuliers. 1 296 réponses apportées.
Le SDAGE 2022-2027 a été adopté par le comité de bassin réuni le 3 mars 2022.
Dispositions prises pour l'information du public et des acteurs
En dehors des périodes de consultation, l'information du public a été faite au fur et à mesure de l'avancement des travaux au moyen des sites internet www.eau-loire-bretagne.fr et www.SDAGE-sage.eau-loire-bretagne.fr, ainsi qu'à l'occasion de manifestations que l'Agence de l'eau organise ou auxquelles elle participe.
Les acteurs de l'eau ont été associés à l'élaboration de ces documents au travers des réunions du comité de bassin, des commissions territoriales du bassin, ainsi que des réunions de concertation organisées avec les commissions locales de l'eau chargées d'élaborer les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).
B. - La prise en compte des premières consultations sur les " questions importantes " et le programme de travail.
Les résultats des consultations menées sur les " questions importantes " a conduit le comité de bassin à faire évoluer le projet initial. Les modifications apportées répondent aux observations suivantes :
- une rédaction pas assez objective ;
- une nécessaire poursuite de la sensibilisation de l'ensemble des acteurs ;
- une coordination entre les commissions locales de l'eau (CLE) et les maîtres d'ouvrage (autres que les EPCI) à poursuivre et à renforcer ;
- une évolution des pratiques ;
- une poursuite de la préservation des zones de tête de bassin versant ;
- un enjeu de lutte contre l'imperméabilisation des sols, en lien avec le plan d'adaptation au changement climatique.
C. - La prise en compte de la deuxième consultation sur le projet de SDAGE.
1° Synthèse des avis exprimés.
Sont présentés ci-après de manière très synthétique les principaux éléments qui ressortent :
- de l'avis de l'autorité environnementale ;
- de la consultation du public ;
- de la consultation des assemblées.
L'avis de l'autorité environnementale du 27 janvier 2021 comprend des remarques tant sur la forme que sur le fond des documents. Elle a également formulé dix-neuf recommandations qui peuvent être regroupées en trois thématiques :
- des recommandations relatives à la consultation du public et des assemblées ;
- des recommandations sur la rédaction du rapport environnemental ;
- des recommandations sur le contenu du SDAGE.
Toutes ces recommandations ne s'inscrivent pas dans le même pas de temps, certaines appellent une réponse dès le lancement de la consultation, d'autres lors de la finalisation du projet à l'issue de la consultation et les dernières seront à étudier dans le cadre du quatrième cycle (2028-2033).
Pour l'autorité environnementale, les principaux enjeux environnementaux sur le bassin Loire-Bretagne sont :
- l'amélioration des systèmes d'assainissement, notamment leur fonctionnement par temps de pluie ;
- la réduction des émissions de micropolluants ;
- la maîtrise et la réduction des pollutions par les nitrates à l'origine de phénomènes généralisés d'algues vertes dans les plans d'eau et les eaux littorales et de dégradation des eaux souterraines, et par les pesticides ;
- la préservation et la restauration de la biodiversité et des continuités ;
- ainsi que la gestion équilibrée de la ressource en eau et de ses usages et l'adaptation au changement climatique par une gestion économe de l'eau.
Face à ce constat, l'autorité environnementale exprime dix-neuf recommandations. Cinq recommandations principales sont reprises dans la synthèse de l'avis. Quatre d'entre elles portent sur la rédaction du SDAGE. Il s'agit :
- de renforcer l'intégration des enjeux de la politique de l'eau dans les documents d'urbanisme ainsi que leur accompagnement, celui des Schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et celui des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) pour la bonne mise en œuvre du SDAGE ;
- d'étendre à d'autres éléments ou espaces naturels d'intérêt la disposition dédiée à la préservation des zones humides par les SAGE et les documents d'urbanisme ;
- de renforcer considérablement les dispositions relatives à la réduction des pollutions diffuses en vue notamment de la reconquête de la qualité des masses d'eaux souterraines et littorales ;
- de préciser la rédaction des dispositions modifiées sur la gestion quantitative et de définir explicitement des critères d'encadrement pour la création de réserves d'eau et les retenues de substitution.
La cinquième recommandation est d'évaluer plus systématiquement les conséquences des réussites et des difficultés du cycle précédent et de mettre en œuvre des moyens suffisants pour satisfaire les ambitions du SDAGE et les enjeux. Cela renvoie à une réflexion de plus long terme sur le suivi des actions et de leurs effets sur les milieux, toutefois déjà initiée, par exemple, avec le projet de suivi des pressions dans la durée.
Les résultats de la consultation du public témoignent, d'une part, de l'adhésion aux problèmes qui ont été identifiés et, d'autre part, aux propositions de solutions du projet de SDAGE 2022-2027. Six répondants sur 10 jugent le projet de SDAGE 2022-2027 assez bien adapté pour répondre aux enjeux du bassin Loire-Bretagne. Mais les réponses sont partagées sur les moyens proposés pour atteindre les objectifs du SDAGE. La moitié pense que les moyens sont plutôt en adéquation avec les objectifs. Par ailleurs, 8 personnes sur 10 pensent qu'il est nécessaire de mieux intégrer les enjeux liés à l'eau dans les politiques publiques : les politiques d'urbanisme, d'aménagement du territoire et de l'habitat - la politique agricole commune - et les politiques environnementales et de gestion des milieux naturels sont les plus souvent évoquées par les répondants.
Les avis des assemblées couvrent l'ensemble des 14 chapitres du projet de SDAGE 2022-2027. Les avis ne sont pas uniformes mais les préoccupations qu'ils soulèvent peuvent se résumer de la manière suivante :
- de façon générale, les conseils départementaux et régionaux se sont prononcés sur l'ensemble des chapitres du SDAGE en proposant principalement des ajouts et des modifications dans la rédaction. Ils ont spécifiquement commenté le chapitre 3 - Réduire la pollution organique et bactériologique et le chapitre 6 - Protéger la santé en protégeant la ressource en eau. En proportion, ils se sont moins exprimés que les autres assemblées sur les dispositions qui réglementent la maîtrise des prélèvements (chapitre 7) ;
- les CLE ont fortement contribué à cette consultation, et en particulier sur le chapitre 3 ;
- les chambres d'agriculture se sont fortement mobilisées sur le chapitre 7 - Maîtriser les prélèvements d'eau qui concentre l'essentiel de leurs contributions.
Le renforcement de la prise en compte des effets du changement climatique dans la révision du SDAGE et des documents qui l'accompagnent rencontre une forte adhésion auprès des assemblées consultées. Les contributeurs saluent la rédaction du SDAGE qui soutient des usages plus sobres et la restauration des capacités du milieu naturel à recevoir, stocker et restituer une ressource en eau préservée en qualité et en quantité. Dans l'ensemble, les assemblées encouragent le SDAGE à poursuivre l'acquisition de connaissances et à préciser les enjeux de bassin à court et moyen terme.
2° Les principales évolutions du projet de SDAGE.
Le SDAGE 2022-2027 est principalement composé de 14 orientations fondamentales, organisées autour de 14 chapitres. Ces orientations fondamentales, déclinées en dispositions, permettent de satisfaire aux principes d'une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau (L. 212-1 du code de l'environnement). Ces règles de gestion sont définies en réponse aux objectifs de qualité et de quantité des eaux définis pour chaque masse d'eau du bassin. Les orientations et dispositions du SDAGE comprennent donc des grands principes d'action à portée juridique. En effet, les décisions administratives dans le domaine de l'eau et certains documents d'urbanisme doivent être compatibles ou rendus compatibles avec le SDAGE. Ces orientations et dispositions du SDAGE contiennent par ailleurs des éléments qui n'ont, par contre, pas de portée juridique propre au SDAGE : il s'agit souvent de simples rappels du cadre législatif ou réglementaire national existant ou de recommandations adressées aux services de l'Etat ou aux acteurs de l'eau, en tant que points de vigilance ou d'attention.
Le SDAGE 2022-2027, c'est aussi des objectifs environnementaux affectés à chaque masse d'eau, qu'elle soit souterraine ou superficielle (littorale, plan d'eau, cours d'eau). Consolidés à l'échelle du bassin, ces objectifs traduisent l'ambition du SDAGE 2022-2027 qui comporte une proposition de 61 % de masses d'eau superficielles en bon état écologique à l'horizon 2027. Cette ambition s'inscrit dans la continuité de l'objectif fixé dans le SDAGE 2016-2021, considérant les évolutions favorables sur de nombreux paramètres de l'état écologique. Mais la façon de mesurer l'état écologique imposée par la directive-cadre, agrégeant un grand nombre de paramètres, ne permet pas de rendre compte de ces progrès.
L'élaboration du SDAGE 2022-2027 a été menée en cohérence avec cet objectif de bon état, et en réponse aux enjeux du bassin. Avant d'être mis en consultation du public et des assemblées, le projet de SDAGE adopté le 22 octobre 2020 s'inscrivait dans la continuité du SDAGE 2016-2021, en proposant cependant une prise en compte accrue du changement climatique à l'œuvre sur le bassin. En 2018, le comité de bassin adoptait son plan d'adaptation du bassin au changement climatique, identifiant des leviers d'actions et invitant les acteurs du bassin à s'engager et à agir.
A l'issue de la consultation du public et des assemblées, les évolutions de rédaction sont assez nombreuses. Parmi les plus significatives, on peut notamment retenir :
- la prise en compte croissante du changement climatique dans les orientations et dispositions relatives à la gestion quantitative, dans des territoires du bassin de plus en plus en tension hydrologique. En réponse, le SDAGE 2022-2027 insiste sur le besoin d'une meilleure connaissance de l'hydrologie, des milieux, des usages et du climat, aujourd'hui et en anticipation des évolutions à venir. Le SDAGE 2022-2027 promeut donc l'engagement d'analyses HMUC (hydrologie-milieux-usages-climat), préalables indispensables à la construction partagée de projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE) à l'échelle territoriale pertinente ;
- à l'issue de la consultation des assemblées, le SDAGE 2022-2027 fait de la subsidiarité un principe d'action fort. De nombreuses dispositions confient aux CLE, à travers les schémas d'aménagement et de gestion des eaux qu'elles sont chargées d'adopter ou de réviser, la définition des leviers réglementaires et incitatifs à activer pour atteindre les objectifs de bon état, tenant compte des différentes réalités territoriales à l'œuvre sur le grand bassin Loire-Bretagne ;
- un bassin, composé de multitudes de petites entités hydrographiques cohérentes, légitimes à agir chacune au regard des problématiques locales auxquelles elles font face, mais aussi un bassin Loire-Bretagne qui forme un tout unique, avec comme exutoire un littoral de plus en plus menacé par l'eutrophisation. A l'issue de la consultation, la lutte contre les phénomènes d'eutrophisation marine se trouve renforcée : les objectifs de réduction des flux de nitrates, déjà bien à l'œuvre dans certaines baies, doivent être poursuivis. Le SDAGE souligne que cet objectif engage tout le bassin, dès les premiers petits cours d'eau de l'amont (introduction d'une nouvelle disposition 10A-5). En cela, le SDAGE répond aussi aux objectifs environnementaux des trois documents stratégiques de façades ;
- tenant compte des avis exprimés, la création d'une nouvelle orientation dédiée au bassin versant vient précisément conforter cette vision du grand cycle de l'eau. Regroupant différentes dispositions éparpillées au sein de différents chapitres du SDAGE, elle affirme que la qualité et le bon fonctionnement des milieux aquatiques se jouent pour une part importante dans les bassins versants, et que toutes les activités humaines en zones urbaines, forestières ou agricoles sont susceptibles de contribuer à une dégradation des milieux aquatiques. En y insérant une nouvelle disposition (1A-2), elle souligne le rôle du bocage et des haies dans le contrôle des transferts de pollution. Rédigée sous forme de recommandation, elle permet une prise en compte progressive sur les territoires, sans limiter les possibilités d'adaptation ;
- enfin, le SDAGE 2022-2027 tente de simplifier différentes dispositions pour les rendre plus compréhensibles des acteurs dans les territoires, et des services de l'Etat chargés d'appliquer la réglementation. A l'issue de la consultation des assemblées, répondant aux demandes d'une plus grande lisibilité, certaines orientations ont été largement reformulées (à l'exemple de la gestion des prélèvements hors période de basses eaux développée dans l'orientation 7D). D'autres se veulent pédagogiques et informatives sur des enjeux qui deviennent prégnants sur le bassin Loire-Bretagne : c'est notamment la question des micropolluants ; le chapitre 5 a été largement remanié pour tenir compte des évolutions de connaissance en la matière.
Comme souhaité par l'autorité environnementale, les 14 orientations fondamentales du SDAGE sont accompagnées d'éléments introductifs permettant notamment de souligner l'articulation étroite entre le SDAGE et les SRADDET dans un bassin où deux régions ont choisi de s'engager sur la compétence " organisation de la gestion de l'eau ". Ces éléments introductifs rappellent aussi l'articulation entre SDAGE et documents d'urbanisme.
Enfin, dès la phase de consultation, et demain, à l'issue de l'approbation du SDAGE, des éléments pédagogiques d'aide à la lecture du SDAGE et à sa bonne interprétation ont été et seront élaborés : SDAGE mode d'emploi ou encore questions-réponses sur le SDAGE. Ces différents documents permettront à chaque acteur du territoire de mieux s'approprier le SDAGE, en facilitant sa prise en compte dans les politiques publiques mises en œuvre sur le terrain.
D. - Les mesures destinées à évaluer les incidences sur l'environnement de la mise en œuvre du SDAGE.
Comme le prévoit la directive-cadre sur l'eau, les deux outils principaux servant à évaluer les incidences de la mise en œuvre du SDAGE sont le programme de surveillance de l'état des eaux et le tableau de bord du SDAGE. Ces outils ont notamment pour but de vérifier que les objectifs définis seront bientôt atteints.
S'agissant du programme de surveillance, il vise principalement à fournir une évaluation globale de l'état des eaux du bassin et à en apprécier son évolution dans le temps. Mais il permet également de vérifier que les actions définies dans le programme de mesures sont correctement déclinées pour parvenir à l'objectif de bon état des masses d'eau. Pour ce faire, il mobilise de nombreux partenaires et prestataires accrédités pour surveiller les différents paramètres chimiques, physico-chimiques et biologiques des cours d'eau, des plans d'eau, des eaux côtières et de transition et des eaux souterraines. Ce programme de surveillance sera actualisé pour le cycle 2022-2027, afin de suivre au mieux la future mise en œuvre du SDAGE 2022-2027 et du programme de mesures associés.
S'agissant du tableau de bord du SDAGE, il est destiné à suivre les effets des orientations et des dispositions du SDAGE et à vérifier que les objectifs définis sont bien atteints. Il comprend des indicateurs communs à tous les bassins hydrographiques métropolitains, et des indicateurs propres au bassin Loire-Bretagne. Il est mis à jour régulièrement et publié sur internet.
En complément de ces outils réglementairement définis, et en réponse à une des recommandations de l'Autorité environnementale, le bassin Loire-Bretagne s'engage dans une démarche de suivi des pressions dans la durée. Il s'agit de définir 2 types d'indicateurs qui seront représentatifs des pressions ayant un impact sur le milieu naturel :
- des indicateurs de l'état des lieux 2019 pouvant être mis à jour avec une fréquence à déterminer, permettant de préparer les prochains documents de planification ;
- des indicateurs permettant de suivre l'impact des actions de reconquête de la qualité des eaux.
Ce suivi des pressions doit être vu au travers du prisme de l'état des eaux. Il doit donc s'intéresser aux pressions majeures s'exerçant sur les milieux aquatiques. Ces indicateurs seront simples et robustes. Associé au suivi régulier de la qualité des eaux par l'intermédiaire du programme de surveillance, le suivi des pressions permettra d'avoir des informations sur les efforts entrepris pour répondre aux objectifs de reconquête de la qualité même si la réponse des milieux n'est pas encore visible.
Cette relation action/pression/impact est au cœur du cycle 2022-2027. La connaissance fine des pressions qui pèsent sur les différentes masses d'eau du bassin permet d'organiser au mieux et de mobiliser les acteurs dans les territoires autour des actions opportunes à engager, telles que prévues dans le SDAGE. Il s'agit ensuite d'en mesurer rapidement l'impact, à moyen terme en évaluant comment la pression diminue, et à long terme en surveillant la reprise d'une vie biologique riche et diversifiée dans les milieux aquatiques concernés.