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Article AUTONOME (Avis n° 2020-1405 du 1er décembre 2020 rendu à la demande du Gouvernement sur le service universel des communications électroniques)

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Article AUTONOME (Avis n° 2020-1405 du 1er décembre 2020 rendu à la demande du Gouvernement sur le service universel des communications électroniques)

Après en avoir délibéré le 1er décembre 2020,
Le numérique occupe une place grandissante dans la société. L'accès à internet s'est imposé comme un enjeu primordial pour que les consommateurs et les entreprises puissent participer à la vie économique et sociale de la Nation.
L'accès à internet est « virtuellement universellement disponible dans l'ensemble de l'Union (1) » selon le code européen des communications électroniques. Toutefois, ce dernier reconnait une inégalité des citoyens européens face à l'accès à internet haut débit et relève que trop de personnes demeurent aujourd'hui déconnectées.
Le service universel des communications électroniques, tel qu'il est historiquement mis en œuvre en France, porte essentiellement sur la fourniture d'un raccordement au réseau téléphonique et d'une offre de service téléphonique. L'entrée en vigueur du nouveau code européen des communications électroniques et sa transposition permettront d'étendre le service universel à l'accès haut débit à internet.
Dans ce contexte, le Gouvernement a saisi l'Autorité pour avis dans le cadre de la préparation du futur service universel des communications électroniques. Dans un premier temps, le Gouvernement demande à l'ARCEP son analyse sur la disponibilité à compter du 1er janvier 2021, sur l'ensemble du territoire d'un service adéquat d'accès internet haut débit et du service de téléphonie. Dans un second temps, le Gouvernement souhaiterait que l'ARCEP, après avoir conduit une première analyse sur les tarifs des offres, précise le mécanisme d'aide qui lui semble le plus adapté dans l'hypothèse où ces services ne seraient pas abordables pour les consommateurs à faibles revenus ou ayants des besoins sociaux particuliers.
En réponse à ces questions, l'avis de l'Autorité, après avoir rappelé le cadre du service universel des communications électroniques tel que résultant du nouveau code européen, resitue le service universel dans une politique globale de soutien à l'inclusion numérique. L'Autorité dresse ensuite l'état des lieux de l'accès à internet haut et très haut débit en France avant de compléter sa réponse en appréciant l'importance et le rôle de qualité de service dans la fourniture du service universel. Enfin, l'avis vient explorer les mécanismes d'aide pour les consommateurs aux plus faibles revenus afin de préserver un service universel abordable.

1. Rappels sur le service universel des communications électroniques

Le nouveau code européen modifie le périmètre du service universel en intégrant à celui-ci l'accès au haut débit via la notion de service d'accès adéquat à internet haut débit (ci-après « service adéquat »).
Ainsi, dans son article 84, paragraphe 1, le nouveau code européen impose aux Etats membres de « veill[er] à ce que tous les consommateurs sur leur territoire aient accès, à un tarif abordable, compte tenu des circonstances nationales spécifiques, à un service d'accès adéquat à l'internet haut débit disponible et à des services de communications vocales à un niveau de qualité spécifié sur le territoire, y compris au raccordement sous-jacent, en position déterminée ». L'article 84, paragraphe 3, du code européen précise que les Etats membres doivent définir un service adéquat « capable de fournir le débit nécessaire pour prendre en charge au moins l'ensemble minimal des services essentiels », une liste des services considérés comme essentiels étant définie en annexe du code européen. Le niveau de débit doit par ailleurs être fixé en fonction des « des circonstances nationales et du débit minimal dont bénéficie la majorité des consommateurs sur le territoire ».
Le code européen laisse le soin aux Etats membres de déterminer l'approche la plus efficace et la plus adaptée pour assurer la disponibilité d'un service d'accès adéquat. Parmi ces approches, le code européen permet notamment aux Etats membres de désigner un ou plusieurs opérateurs chargés de fournir le service universel, après un appel à candidatures lancé sur la base d'un cahier des charges. Ce cahier des charges définit les règles qui s'imposent aux opérateurs désignés, notamment en matière de qualité de service, les autorités de régulation nationales étant chargées de s'assurer de leur respect.
Par ailleurs, s'il est établi que les prix de détail ne sont pas abordables pour les consommateurs à faibles revenus ou à besoins sociaux particuliers, le code demande que les Etats membres prennent des mesures permettant de remédier à cette situation, via des aides ou la mise en place de tarifs spécifiques (article 85, paragraphe 2).
La transposition de ces dispositions a été effectuée par la loi portant diverses adaptations au droit de l'Union européenne (loi dite « DDADUE »), adoptée en novembre 2020. En complément du mécanisme de désignation, la loi introduit l'article L. 33-13-1 du CPCE qui permet au gouvernement d'accepter des engagements des opérateurs visant à favoriser la disponibilité du service d'accès internet adéquat, engagements juridiquement opposables dont le contrôle est confié à l'ARCEP.

2. Le service universel, un outil à inscrire dans une politique globale de soutien à l'inclusion numérique

L'accès au numérique par toutes et tous est devenu un enjeu fondamental pour le développement d'une société numérique inclusive dans laquelle tous les citoyens ont les moyens de participer à la vie sociale et économique de la Nation.
Dans son rapport « Lutte contre l'illectronisme et inclusion numérique » publié le 17 septembre 2020, la Mission d'information du Sénat (2) fait état de plusieurs situations d'exclusion numérique :

- « une exclusion par la compétence (incapacité, totale ou partielle, à faire) » ;
- « une exclusion matérielle (incapacité ou impossibilité d'accès aux outils permettant la connexion) » ;
- « une exclusion propre à certains publics » (3) parmi lesquels sont notamment citées les personnes en situation de handicap, privées de liberté ou sans abri.

Ce même rapport rappelle que 14 millions de Français ne maîtrisent pas le numérique (4).
Comme indiqué plus haut, historiquement, le service universel a été conçu pour garantir à ses bénéficiaires essentiellement l'accès à un service téléphonique. Aujourd'hui, le code européen permet aux Etats membres de mettre en place un service universel garantissant la fourniture d'un service adéquat d'accès haut débit à internet permettant d'accéder à un ensemble minimal de services en ligne.
Dès lors, le futur service universel pourra contribuer aux politiques nationales en faveur de l'inclusion numérique :

- d'une part, en garantissant la « disponibilité » du service, ce qui participe à la réduction de la fracture territoriale ;
- d'autre part, en faisant en sorte que ce service soit abordable, y compris pour des personnes ayant de faibles revenus, ce qui participe à la réduction de la fracture sociale.

Cependant, l'inclusion numérique ne peut se résumer à la seule disponibilité du service universel des communications électroniques. En effet, d'après la Mission d'information, parmi les personnes qui renoncent à s'abonner à internet, seuls 5 % déclarent que cela est dû à une absence d'offre (5). Le coût des terminaux peut lui-même constituer une barrière pour les personnes aux revenus les plus modestes. Par ailleurs, le service universel ne permet pas de répondre aux enjeux de sensibilisation et de formation des utilisateurs au numérique.
Il apparaît donc important que le service universel puisse trouver sa place au sein d'une politique en faveur de l'inclusion numérique qui intègre l'ensemble des problématiques liés à l'accès au numérique.
Conformément à la demande d'avis qu'elle a reçu du Gouvernement, l'ARCEP se concentre toutefois dans la suite de ce document sur les questions liées au service universel des communications électroniques en France.

3. Etat des lieux de l'accès à internet haut et très haut débit en France

Afin de déterminer les caractéristiques envisageables pour le service universel, il convient en premier lieu de dresser un état des lieux des offres d'accès à internet haut débit et très haut débit en France. Dans cette partie, l'ARCEP présente tout d'abord un bilan en France métropolitaine de la disponibilité des offres d'accès à internet haut débit et très haut débit en ainsi que des conditions d'accès, notamment tarifaires, à ces offres (partie 3.1). Elle présente ensuite un bilan similaire dédié aux départements et territoires ultra-marins (partie 3.2). Enfin, l'Autorité résume les principaux enseignements de cette analyse sur lesquels le Gouvernement pour s'appuyer pour retenir le débit descendant du service d'accès à internet adéquat (partie 3.3).

3.1. Disponibilité géographique et tarifs des principales technologies d'accès à internet en France métropolitaine
3.1.1. Technologies mobilisables

Plusieurs technologies assurent la couverture du territoire en accès fixes de services internet. Ces technologies consistent tout d'abord en des boucles locales filaires qu'elles soient en fibre optique, en terminaison coaxiale ou en cuivre. L'ensemble des acteurs du secteur favorisent aujourd'hui la fibre optique jusqu'à l'abonné dans leurs investissements. Cette technologie, qui est d'ores et déjà disponible pour plus de la moitié des locaux sur le territoire, devrait être généralisée sur toute la France dans les prochaines années, dans le cadre du Plan France Très Haut Débit.
En complément de ces boucles locales filaires, des technologies hertziennes terrestres et spatiales sont aussi mobilisées, telles que les réseaux radio terrestres (THD Radio et les réseaux radio d'ancienne génération), la 4G fixe (c'est à dire la fourniture d'accès fixes à un service internet sur la base des réseaux des opérateurs mobiles nationaux) ainsi que les réseaux hertziens spatiaux (fourniture d'accès fixe à internet en passant par un satellite de télécommunications).
Deux seuils de débit descendant ont été retenus pour l'analyse qui va suivre, à savoir le 8 Mbit/s et le 30 Mbit/s. Le premier permet d'envisager en simultané la réception d'un flux vidéo et une navigation sur internet. Quant au second, il permet d'envisager des activités multi-écrans et multi-usages avec une meilleure qualité, avec plusieurs flux vidéo et plusieurs navigations sur internet en simultané par exemple, ainsi que des conditions de télétravail plus confortables.
A l'exception de la boucle locale cuivre dans le cas des lignes d'une longueur trop grande et de certains réseaux radio d'ancienne génération, toutes ces technologies permettent un accès fixe à un service internet d'au moins 8 Mbit/s (6). Seules certaines technologies permettent actuellement un accès fixe à un service internet d'au moins 30 Mbit/s : il s'agit des boucles locales filaires en fibre optique et en terminaison coaxiale, de certains réseaux radio terrestres de dernière génération (THD radio) et d'une partie de la boucle locale cuivre (lorsque les lignes sont suffisamment courtes, soit environ 20 %). Les réseaux hertziens spatiaux de nouvelle génération et mis en place courant 2020 devraient également permettre d'atteindre à brève échéance en France métropolitaine des débits de plus de 30 Mbit/s.
Malgré leurs performances, les technologies hertziennes demeurent, quant à elles, soumises à des contraintes capacitaires. Autrement dit, les utilisateurs partagent entre eux la capacité en débit du réseau ce qui ne permet en règle générale ni de garantir un débit stable au cours du temps pour chacun, avec des risques de saturation aux heures de pointe, ni d'avoir accès à des offres avec un volume de données illimité. Concernant le 4G fixe, l'éligibilité à cette technologie est également soumise en général à une bonne réception en intérieur. Dans le cas contraire, les utilisateurs doivent recourir à des antennes externes, proposées par un seul opérateur actuellement. Les services sur boucles locales radio et les réseaux hertziens spatiaux ne sont pas offerts par les fournisseurs d'accès à internet d'envergure nationale et nécessitent l'installation d'une antenne externe, deux aspects qui peuvent représenter un frein pour les utilisateurs. Enfin, et indépendamment de la génération des satellites, les utilisateurs des réseaux hertziens spatiaux doivent également composer avec une latence d'environ 600 ms considérée comme importante par certains utilisateurs et pour certains types d'usage.

3.1.2. Tarifs

Une étude de la Commission européenne comparant les tarifs d'accès au haut et très haut débit dans les pays membres en 2018 (7) montre que les tarifs proposés en France sont faibles ou très faibles, en particulier lorsqu'ils sont comparés à des pays de superficie comparable (8), comme illustré en annexe 1.

3.1.2.1. Tarifs TTC des opérateurs principaux opérateurs en France métropolitaine, hors promotion

Les tarifs (9) présentés ci-après concernent la France métropolitaine, et sont exprimés hors promotions, car ces dernières sont pour la plupart à durée limitée.
Les tarifs mensuels des offres HD THD sur cuivre dépendent principalement des services inclus dans l'offre et de l'offre de gros sous-jacente. Hors promotions, les tarifs des offres d'entrée de gamme incluant uniquement l'accès internet et le service de téléphonie fixe sont compris entre 16 et 26 € TTC selon l'opérateur en zone dégroupée (10). En zone non dégroupée, le surcoût est compris entre 5 et 8 € hors taxes pour des tarifs allant de 21 et 33 € TTC. Les offres incluant le service audiovisuel en supplément des services d'accès à internet et de téléphonie fixe sont pour la plupart disponibles uniquement en zone dégroupée avec une échelle de tarifs comprise entre 18 et 33 € TTC. Pour les opérateurs proposant ce service en option, le surcoût associé à l'inclusion du service audiovisuel est compris entre 2 et 5 € TTC.
Les tarifs mensuels des offres FttH ou en fibre avec terminaison coaxiale d'entrée de gamme sont généralement plus chers : le prix des offres n'incluant pas le service audiovisuel est compris entre 23 et 29 € TTC, tandis que les offres incluant ce service coûtent entre 25 et 37 € TTC. Ces offres sont, à opérateur et à service identiques, généralement 4 à 10 € plus élevées que les offres cuivre. Orange propose par ailleurs une offre à 20 € TTC réservée aux consommateurs à faible revenu (11). L'offre est disponible en métropole sur cuivre ou FttH selon l'éligibilité du client et inclut le service audiovisuel.
Les quatre principaux opérateurs de réseau mobile proposent des offres internet à usage fixe sur réseaux 4G (12). Seul le service d'accès à internet est généralement inclus dans ces offres, et les services audiovisuels ne sont pas proposés par les opérateurs. En outre, contrairement aux offres filaires, les opérateurs incluent généralement au sein de leur forfait des limitations sur l'usage de données avec une enveloppe mensuelle de 200 à 250 Go, même s'il existe par ailleurs des offres avec volume de données illimitées. Ces offres coûtent mensuellement entre 30 et 43 € TTC. Ces offres sont, à opérateur identique, entre 5 à 22 € TTC plus chères que les offres cuivre d'entrée de gamme.
Les offres sur réseaux radio terrestres et les offres sur technologie hertzienne spatiale ne sont pas proposées par les opérateurs d'envergure nationale. Elles n'incluent pas de services audiovisuels. Les tarifs des offres sur réseaux radio terrestres peuvent dépendre du réseau et n'ont pas de limitations de données. Les offres sur technologie hertzienne spatiale avec données illimitées ont des tarifs commençant à 33 € par mois.

En conclusion, les éléments présentés ci-avant témoignent d'une relative homogénéité des prix de détail sur les boucles locales filaires sur l'ensemble du territoire ; à l'inverse, les solutions hertziennes apparaissent plus coûteuses, notamment le hertzien spatial qui se caractérise par des frais de mise en service en général élevés dus à l'installation d'équipements. Le guichet « inclusion numérique » mis en œuvre par l'Agence nationale de cohésion des territoires et les départements a cherché à gommer cette disparité en permettant de subventionner les frais de recours à une solution hertzienne jusqu'à 150 € de frais d'installation en absence de solution disponible sur les boucles locales filaires.

3.1.2.2. Conditions d'accès aux offres

Au-delà des prix eux-mêmes, les offres d'accès incluent des conditions pouvant représenter des coûts supplémentaires pour les consommateurs faisant le choix d'un moyen de paiement autre que le prélèvement automatique, voire les empêcher d'accéder au service. A titre d'illustration, la plupart des opérateurs demandent en effet à leurs clients le paiement des sommes dues par prélèvement automatique. L'absence de mise en place du prélèvement donne lieu au paiement d'un dépôt de garantie ou d'une avance sur consommation allant de 38 à 450 € selon l'opérateur. En outre, la souscription au service d'accès à internet est conditionnée, dans une partie des cas, à la détention d'un compte bancaire au nom du souscripteur. Il existe des exceptions à cette règle, mais elles donnent lieu au paiement d'un dépôt de garantie ou d'une avance sur consommation pouvant aller jusqu'à 450 €.

3.1.3. Couverture nationale en 8 Mbit/s et 30 Mbit/s

Pour répondre à la question posée par le Gouvernement, l'ARCEP a cherché à identifier dans quelle mesure le mix technologique décrit précédemment allait permettre la couverture du territoire national en 8 Mbit/s et en 30 Mbit/s, à la fin de l'année 2020 et au fil des années suivantes. Pour cela, l'ARCEP a réalisé des projections géographiques des déploiements à venir de fibre optique, de réseaux THD radio et de 4G fixe, en négligeant l'évolution des boucles locales filaires en terminaison coaxiale et en cuivre, qui n'est que marginale depuis quelques années. Ces projections reposent d'une part sur les données consultables sur le site « Ma connexion internet » ou « Cartefibre » et d'autre part sur les intentions de déploiements des opérateurs et des collectivités que l'ARCEP a pu rassembler grâce notamment aux transmissions de l'Agence nationale de cohésion des territoires.
L'analyse de l'Autorité est donc notamment dépendante de la qualité et de la complétude des données d'entrée actuelles, issues de « Ma connexion internet », ainsi que des données prévisionnelles des opérateurs et des collectivités locales en matière de FttH et de THD radio, pour lesquelles il peut y avoir des écarts de calendrier lorsque les déploiements se concrétisent. La qualité de ces projections peut être hétérogène d'un territoire à un autre, selon la maturité et l'avancement des projets de déploiements. En particulier, les prévisions de déploiement sur certains territoires où viennent de démarrer un projet de déploiement, ou une nouvelle phase de ce projet, peuvent être moins robustes dans la mesure où un minimum de retours d'expérience est nécessaire pour stabiliser les calendriers. Au-delà de 18 mois, la fiabilité des données utilisées est également souvent relative. Enfin, il subsiste 17 % des locaux de la zone d'initiative publique (13) (correspondant à 6 % des locaux au niveau national) pour lesquels l'ARCEP ne dispose pas de projections locales de déploiement en fibre.
Par ailleurs, l'Autorité tient à préciser que les données actuelles issues de « Ma connexion internet » sont encore en cours de fiabilisation au cours d'une phase de bêta. Cette phase vise à la montée en fiabilité des travaux de recoupement de référentiels d'adresses et de nombres de locaux hétérogènes (Base Adresse Nationale, données cadastrales, données des opérateurs fibre par exemple) pour obtenir les informations les plus complètes possibles en l'absence d'un référentiel unique d'adresse et de locaux, qui soit suffisamment complet sur le territoire national. Ces travaux menés par l'ARCEP sont complexes et dépassent assez largement du périmètre des missions du régulateur ; ils peuvent entraîner des erreurs ou des doubles comptes localisés.
L'objectif de l'analyse menée dans le cadre de la question posée par le Gouvernement est ainsi avant tout de restituer des grandes masses et les grandes tendances, à partir d'une photo détaillée du point de départ. Plus les restitutions sont désagrégées ou plus les restitutions concernent des échéances temporelles éloignées, plus elles sont à exploiter avec précaution, en tenant compte des hypothèses sur la base desquelles elles ont été établies. Cette analyse a vocation à être actualisée au premier semestre de l'année 2021 grâce aux retours des collectivités et des opérateurs sur les projections réalisées et présentées dans cet avis.
En s'appuyant sur ces données, l'ARCEP estime qu'à fin 2020 environ 98 % des locaux du territoire national seront éligibles à un service internet fixe d'au moins 8 Mbit/s (hors recours aux réseaux hertziens spatiaux), et environ 72 % seront éligibles à un service internet fixe d'au moins 30 Mbit/s (hors recours aux réseaux hertziens spatiaux). La couverture est assurée par un mix technologique dans lequel le FttH est le premier contributeur dès fin 2020.

Nota. - Outre les questions de fiabilité introduites précédemment, le nombre de locaux dont la couverture en 8 Mbit/s dépend des seuls réseaux hertziens spatiaux est possiblement sous-évaluée car les cartes de couvertures utilisées pour la 4G fixe ne prennent pas en compte certaines particularités localisées et difficilement prévisibles, comme une mauvaise couverture indoor.