ANNEXE
CADRE DE RÉFÉRENCE POUR LA PRÉVENTION DU JEU EXCESSIF ET PATHOLOGIQUE ET LA PROTECTION DES MINEURS
Introduction : pourquoi instaurer un cadre de référence pour la prévention du jeu excessif et pathologique et la protection des mineurs ?
Le cadre de référence pour la prévention du jeu excessif et pathologique est prévu par les dispositions du IX de l'article 34 de la loi du 12 mai 2010 modifiée par l'ordonnance du 2 octobre 2019 réformant la régulation des jeux d'argent et de hasard. Il est préparé par l'Autorité nationale des jeux (ANJ) et proposé au ministre de la santé qui l'adopte par arrêté, ce dispositif soulignant l'importance des enjeux de santé publique dans la régulation des jeux d'argent.
Ce cadre vise à réaffirmer des objectifs de politique publique ainsi qu'à promouvoir une approche innovante de la régulation de nature à fédérer les acteurs concernés autour de la protection des joueurs.
Un cadre de référence au service d'un modèle durable de jeu récréatif
Les jeux d'argent et de hasard constituent un loisir très prisé par les français. Pourtant, les jeux d'argent et de hasard ne sont ni un commerce ordinaire ni un service ordinaire. Ils sont autorisés à titre dérogatoire et doivent faire l'objet d'un encadrement strict aux fins de prévenir les risques d'atteinte à l'ordre public et à l'ordre social, notamment en matière de protection de la santé et des mineurs.
Le risque est en effet que les pratiques de jeu ne s'intensifient et conduisent à l'accroissement des comportements problématiques, sous l'effet d'une diversification de l'offre de jeu toujours plus attractive (1). Si pour une majorité des joueurs, les pratiques de jeu restent occasionnelles ou récréatives, les études de prévalence récentes (2) mettent en évidence une tendance à la hausse des pratiques excessives. Entre 2014 et 2019, le nombre de joueurs à risque modéré s'est stabilisé à un niveau élevé - environ 1 000 000 de personnes, alors que le nombre de personnes rencontrant des problèmes de jeu excessif progresse significativement sur la même période, touchant près de 370 000 personnes (contre 200 000 en 2014). Les études mettent également en exergue l'existence d'une pratique de jeu des mineurs, malgré l'interdiction légale (3).
La prévention du jeu excessif ou pathologique, et, au-delà, la protection du joueur, apparait ainsi comme un enjeu majeur pour la politique de régulation menée par l'ANJ. L'objectif du régulateur consiste dès lors à maintenir le jeu d'argent dans une perspective durable de jeu récréatif, compris comme une pratique occasionnelle, modérée et maitrisée d'une activité de loisir, en adéquation notamment avec la personnalité et la capacité financière de l'individu qui s'y adonne.
Un cadre commun qui implique des responsabilités partagées et différenciées
L'objectif de prévention du jeu excessif ou pathologique et la protection des mineurs constitue à la fois le premier des objectifs de la politique de l'Etat en matière de jeux d'argent définis à l'article L. 320-3 du code de sécurité intérieure et la clé de voûte de la régulation de ce secteur, qui justifie de limiter et d'encadrer strictement l'offre et la consommation des jeux et d'en contrôler l'exploitation.
Cet objectif s'impose à l'ensemble des opérateurs de jeux en application de l'article L. 320-4 du code de sécurité intérieure, et plus particulièrement encore aux opérateurs en position de monopole : c'est bien pour prévenir les risques d'atteinte à l'ordre public et à l'ordre social, notamment en matière de protection de la santé et des mineurs, que l'exploitation de ces jeux est placée sous un régime de droits exclusifs, d'autorisations ou d'agréments délivrés par l'Etat.
Cependant, la réalisation de cet objectif ne peut entièrement reposer sur les seuls opérateurs de jeux. Elle doit impliquer et fédérer, par un dialogue continu, l'ensemble des parties prenantes concernées par la régulation du secteur des jeux d'argent : en premier lieu les joueurs eux-mêmes, les opérateurs mais aussi les familles et les acteurs intervenant dans le champ de l'aide aux joueurs afin de consolider les fondations d'un système de prévention et de mobilisation efficace à destination du grand public, particulièrement auprès des populations les plus vulnérables.
Parce que la construction d'un modèle de jeu récréatif est l'affaire de l'ensemble des parties prenantes, l'ANJ souhaite mettre en place un cadre commun de régulation, qui verra les actions de prévention du jeu problématique et d'accompagnement des opérateurs s'inscrire dans une stratégie de régulation globale, clairement définie, concertée et rendue publique pour être visible et comprise de tous.
Un outil pour la mise en conformité des opérateurs
Garantir un niveau élevé de protection du joueur a justifié l'instauration par l'ordonnance du 2 octobre 2019 de nouvelles obligations à l'endroit des opérateurs de jeux afin de prévenir ou diminuer l'émergence de pratiques de jeu induisant des risques ou des dommages pour le joueur ou son entourage et de rendre globalement l'offre de jeu moins incitative, tout particulièrement auprès des publics les plus vulnérables. Ces nouvelles obligations imposent notamment aux opérateurs de soumettre chaque année à l'approbation de l'ANJ un plan d'actions en vue de prévenir le jeu excessif ainsi que leur stratégie promotionnelle, de mettre en place des mécanismes de modération du jeu ou encore d'identifier et d'accompagner les joueurs excessifs.
La mise en conformité des opérateurs à ces obligations, qui revêt à la fois un enjeu de santé publique et un enjeu économique lié au développement d'un marché durable du jeu récréatif, constitue un axe prioritaire de l'action du régulateur. Le cadre de référence se positionne comme un outil central et innovant pour accompagner cette mise en conformité, en reprenant chacune de ces nouvelles obligations et en proposant un mode d'emploi pour leur mise en œuvre. Son champ d'application inclut l'ensemble des opérateurs de jeux d'argent et de hasard - les opérateurs de jeux en ligne, les casinos, les cercles de jeux - et prévoit des obligations renforcées pour les titulaires de droits exclusifs.
Le cadre de référence a ainsi pour objet de faciliter l'appréhension par les opérateurs d'un cadre juridique relativement complexe, et, à chaque fois que nécessaire et de la manière la plus intelligible possible, de préciser l'interprétation de ces dispositions et ses orientations de mise en œuvre. La prévisibilité de ces normes est d'autant plus importante que leur violation sera susceptibles de fonder, en cas de manquements, des sanctions à l'encontre des opérateurs, dans un contexte de renforcement des pouvoirs de contrôle de l'ANJ.
Une normativité graduée pour accompagner les opérateurs de jeux dans la mise en œuvre d'un cadre juridique complexe.
Le cadre de référence privilégie l'approche du droit souple, au plus près des réalités du terrain, avec pour les opérateurs de nouvelles marges de manœuvre et un plus grand pouvoir d'initiative. Cet outil élaboré en concertation avec les opérateurs, vise à orienter ceux-ci dans leur mise en conformité, en leur fournissant des recommandations opérationnelles et des bonnes pratiques. Il n'ajoute cependant rien aux obligations légales, les préconisations ou bonnes pratiques étant données à titre d'exemple et n'interdit pas, sous réserve du respect des règles impératives applicables, l'adoption de solutions alternatives auxquelles les opérateurs pourraient recourir. Le cadre de référence décrit les types d'actions pouvant être initiées et les standards de protection attendus.
Construit à la fois pour accompagner la mise en œuvre du droit dur et appréhender les phénomènes émergents d'un secteur en constante mutation, le cadre de référence concilier la sécurité juridique des opérateurs, par une meilleure prévisibilité des règles qu'il exprime et la plasticité de la doctrine du régulateur en fonctions des besoins du secteur.
Un outil co-construit et évolutif
La légitimité et l'efficacité du cadre de référence dépendent étroitement de l'implication des acteurs concernés dans son élaboration afin de proposer le meilleur niveau d'adéquation de la régulation aux réalités du terrain, une meilleure compréhension de tous des enjeux et, in fine, une mise en œuvre facilitée du nouveau cadre légal. De ce point de vue, la phase de concertation, marquée par une participation active de l'ensemble des parties prenantes, a constitué une étape essentielle et permis d'instaurer un dialogue constructif entre le régulateur et les parties prenantes.
Cette phase de concertation a conduit à une vision partagée des enjeux et des moyens permettant d'atteindre un niveau élevé de protection des joueurs et des mineurs. Le cadre de référence est l'expression de celle-ci. Cependant, son contenu et les modalités de sa mise en œuvre n'en sont pas pour autant figés et devront être périodiquement revus en fonction des évolutions des pratiques et des bilans réalisés par l'ANJ.
Il s'agit donc d'une première version du cadre de référence, qui fixe les jalons d'une mise en œuvre progressive d'obligations nouvelles et structurantes mais qui s'inscrit dans un processus dynamique porté par dialogue continu avec l'ensemble des acteurs concernés. Le cadre de référence comprend ainsi une clause de rendez-vous permettant de l'ajuster aux nouveaux besoins ou enjeux qui se feront jours entre les parties concernées.
Un document structuré pour faciliter sa lisibilité
Le cadre de référence est constitué de 8 articles thématiques, chacun relatif à une obligation : plan d'actions annuel relatif à la prévention du jeu excessif ou pathologique et la protection des mineurs ; conception de l'offre de jeu ; promotion de l'offre de jeu ; protection des mineurs ; mécanismes de modération et de protection du jeu mis à la disposition des joueurs ; messages de mise en garde liés aux risques du jeu excessif ou pathologique ; identification et accompagnement des joueurs excessifs ou pathologiques ; organisation interne et formation.
Chaque article est subdivisé en 3 parties : pour chacune des obligations, sont indiqués les dispositions législatives et règlementaires de référence, les principes généraux tels que définis par les textes, avec, le cas échéant, leur interprétation par l'ANJ, les orientations de mise en œuvre ainsi que des recommandations et des exemples de bonnes pratiques.
Ce cadre comprend également des obligations renforcées concernant exclusivement les opérateurs titulaires de droits exclusifs, portant sur 4 thématiques : conception de l'offre de jeu ; promotion de l'offre de jeu ; protection des mineurs ; identification et accompagnement des joueurs excessifs ou pathologiques. Il comprend une clause de rendez-vous qui prévoit de dresser un premier bilan de la mise en œuvre de ce cadre un an après son entrée en vigueur. Enfin, deux documents facilitant la rédaction du plan d'actions en vue de prévenir le jeu excessif et le document présentant la stratégie promotionnelle sont disponibles sur le site de l'ANJ.
Article Ier
Plan d'actions annuels en vue de prévenir le jeu excessif et le jeu des mineurs
Textes de référence :
Article 34-IX de la loi du 12 mai 2010 modifiée relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.
Articles 1er et 2 du décret 2020-1349 du 4 novembre 2020 relatif aux modalités de régulation de l'Autorité nationale des jeux.
Décret n° 2019-1060 du 17 octobre 2019 relatif aux modalités du contrôle étroit de l'Etat sur la société La Française des jeux.
Décret n° 2019-1061 du 17 octobre 2019 relatif à l'encadrement de l'offre de jeux de La Française des jeux et du Pari mutuel urbain.