Après en avoir délibéré le 31 mars 2020,
Pour les motifs suivants :
1. Cadre réglementaire
L'article L. 36-6 du CPCE prévoit que :
« Dans le respect des dispositions du présent code et de ses règlements d'application, et, lorsque ces décisions ont un effet notable sur la diffusion de services de radio et de télévision, après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel, l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse précise les règles concernant :
[…]
7° Les contenus et les modalités de mise à disposition du public d'informations fiables et comparables relatives à la disponibilité, à la qualité et à la couverture des réseaux et des services de communications électroniques et la détermination des indicateurs et méthodes employées pour les mesurer.
[…]
Les décisions prises en application du présent article sont, après homologation par arrêté du ministre chargé des communications électroniques, publiées au Journal officiel. »
L'article L. 33-12 du CPCE précise qu'« afin de permettre la mise en œuvre et le contrôle du respect des obligations fixées en application des articles L. 33-1, L. 34-8-5, L. 36-6 et L. 42-1 du présent code, du III de l'article 52, des articles 52-1 à 52-3 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, et des articles 119 à 119-2 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, les mesures relatives à la qualité des services et à la couverture des réseaux et des services de communications électroniques, à leur traitement et à leur certification sont réalisées, sous le contrôle de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse, par des organismes indépendants choisis par l'autorité et dont les frais sont financés et versés directement par les opérateurs concernés, dans une mesure, proportionnée à leur taille, que l'autorité détermine ».
En outre, le 11° de l'article L. 36-7 du CPCE dispose que l'ARCEP « met à disposition du public, sous forme électronique, dans un standard ouvert aisément réutilisable, sous réserve de mentionner leurs sources, les cartes numériques de couverture du territoire que les fournisseurs de services de communications électroniques sont tenus de publier en application du présent code et des décisions prises pour son application, ainsi que les données servant à les établir dont elle fixe la liste et que les fournisseurs lui transmettent préalablement ».
L'article L. 32-1 du CPCE dispose enfin que :
« II. - Dans le cadre de leurs attributions respectives, le ministre chargé des communications électroniques et l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse prennent, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées en vue d'atteindre les objectifs suivants :
[…]
4° L'aménagement et l'intérêt des territoires et la diversité de la concurrence dans les territoires ;
[…]
III. - Dans le cadre de ses attributions et, le cas échéant, conjointement avec le ministre chargé des communications électroniques, l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse prend, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées en vue d'atteindre les objectifs suivants :
1° L'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques […] ;
[…] 6° La capacité des utilisateurs finals à accéder à l'information et à la diffuser […] ».
Par la décision n° 2016-1678 susvisée, l'Autorité a :
- défini les contenus et les modalités de mise à disposition du public par les opérateurs d'informations fiables et comparables relatives à la couverture des services mobiles de communications électroniques ; et
- déterminé les modalités de contrôle de la fiabilité des informations ainsi mises à disposition. A cet égard, elle a défini un protocole de vérification de la fiabilité des cartes de couverture dans une version « 1.0 ». Il était prévu que ce protocole pouvait être amené à évoluer afin de tenir compte des leçons tirées de sa mise en œuvre, notamment dans le cadre de campagnes de mesures sur le terrain.
2. Objet de la présente décision
L'Autorité a mené, du 29 janvier 2020 au 6 mars 2020, une consultation publique sur un projet de décision modifiant la décision de l'ARCEP n° 2016-1678 du 6 décembre 2016 susvisée, qui a donné lieu à 14 contributions, publiées sur le site de l'ARCEP.
C'est dans ce contexte que l'ARCEP adopte, sur le fondement des dispositions précitées, la présente décision modifiant la décision n° 2016-1678 afin notamment de préciser le contenu des informations relatives à la couverture des services mobiles de communications électroniques mises à disposition du public par les opérateurs et les modalités de vérification de la fiabilité de ces informations.
Les principales modifications apportées par la présente décision consistent ainsi à :
- imposer la publication de cartes de couverture des services de radiotéléphonie mobile correspondant aux zones où est le service est disponible à condition d'utiliser un terminal compatible avec la technologie 3G (partie 3) ;
- préciser les modalités de vérification de la fiabilité des cartes de couverture des services mobiles publiées par les opérateurs mobiles (partie 4) ; et
- préciser certaines des modalités de transmission à l'ARCEP des cartes de couverture, notamment leur format.
Ne seront motivées dans la présente décision que les dispositions de la décision n° 2016-1678 ayant évolué. Pour celles qui n'ont pas évolué, il convient de se reporter aux motifs de cette dernière.
3. Cartes de couverture des services de radiotéléphonie mobile devant être publiées par les opérateurs mobiles
L'ARCEP avait relevé en 2016 qu'il existe des zones pour lesquelles un service de radiotéléphonie utilisant la technologie 3G existe, mais pas de service utilisant la technologie 2G.
Ce constat perdure à ce jour, voire s'accentue en zones rurales ou peu denses. En particulier, dans le cadre de la mise en œuvre des programmes gouvernementaux destinés à apporter une couverture mobile satisfaisante dans les zones les moins denses du territoire (1), les opérateurs, qui sont tenus d'y fournir notamment un service de radiotéléphonie mobile (voix/SMS), font dans la plupart des cas le choix de fournir ce service au moyen de la technologie 3G ; dès lors, dans ces zones, le service de radiotéléphonie mobile (voix/SMS) n'est pas accessible aux terminaux mobiles compatibles uniquement avec la technologie 2G.
Or, avant l'entrée en vigueur de la présente décision, l'annexe 1 de la décision n° 2016-1678 prévoyait que les opérateurs étaient tenus de publier une carte de couverture de leurs services de radiotéléphonie mobile représentant les zones où le service est disponible quel que soit le terminal utilisé. Dans la suite de la présente décision, ces cartes seront désignées sous le nom de « cartes 2G », étant donné que la décision n° 2016-1678 prévoit que l'ARCEP vérifie ces cartes avec des terminaux bloqués en 2G.
L'annexe 1 de la décision n° 2016-1678 prévoyait également que les opérateurs pouvaient, seulement s'ils le souhaitent, inclure dans cette carte des zones de couverture où le service n'est pas accessible à tous les types de terminaux mais uniquement aux terminaux compatibles avec des technologies plus récentes que la 2G, notamment la 3G.
Ainsi, lorsque les opérateurs ne publient pas d'autres cartes que les cartes 2G, les utilisateurs finals ne peuvent pas identifier l'intégralité des zones où un service de radiotéléphonie mobile est disponible lorsqu'ils utilisent un terminal compatible avec des technologies plus récentes que la 2G, notamment la 3G ; outre les utilisateurs finals, les acteurs en charge de l'aménagement numérique du territoire ne peuvent pas non plus identifier de manière efficace et durable dans le temps les zones dans lesquelles aucun service de radiotéléphonie mobile n'est disponible et où il faudra orienter les futurs déploiements des opérateurs.
Afin de garantir une meilleure cohérence avec l'expérience réelle des utilisateurs, et au regard notamment des objectifs d'accès à l'information des utilisateurs finals et d'aménagement et intérêt des territoires mentionnés à l'article L. 32-1 du CPCE, l'ARCEP estime justifié de prévoir que les opérateurs soient tenus de publier des cartes de couverture des services de radiotéléphonie mobile représentant des zones où le service est accessible aux terminaux compatibles avec des technologies plus récentes que la 2G, et notamment la technologie 3G. Dans la suite de la présente décision, ces cartes seront désignées sous le nom de « cartes 2G/3G ».
L'ARCEP entend rendre obligatoire la publication de cartes 2G/3G en complément de l'obligation prévue par la décision n° 2016-1678 de publier des cartes 2G, et modifie à ce titre l'annexe 1 de cette dernière.
La présente décision modifie par ailleurs l'annexe 4 de la décision n° 2016-1678 pour préciser le protocole technique mis en œuvre pour vérifier la fiabilité des cartes 2G/3G dont la publication est rendue obligatoire par la présente décision, et pour d'autres cartes que les opérateurs pourraient souhaiter publier en parallèle. Ainsi :
- concernant la carte 2G, la fiabilité de cette carte est vérifiée avec un terminal compatible avec la 2G, en bloquant toute autre technologie (cela reste inchangé par rapport aux dispositions de l'annexe 1 de la décision n° 2016-1678) ;
- concernant la carte 2G/3G, l'ARCEP vérifiera cette carte en utilisant en parallèle un terminal compatible avec la 2G en bloquant toute autre technologie et un terminal compatible avec la 3G en bloquant toute autre technologie ;
- concernant d'autres cartes qui seraient le cas échéant publiées par un opérateur, correspondant à l'utilisation de terminaux compatibles avec des technologies plus récentes que la 3G (VoLTE, voix sur WiFi…), l'ARCEP choisira un terminal compatible avec les spécifications avancées par l'opérateur.
4. Précisions sur les modalités de vérification de la fiabilité des cartes de couverture publiées par les opérateurs mobiles
La décision n° 2016-1678 de l'ARCEP fixe, en son annexe 4, le protocole qui sera appliqué pour la vérification de la fiabilité des cartes de couverture publiées par les opérateurs.
Comme indiqué dans les motifs de la décision n° 2016-1678, les cartes de couverture modélisées par les opérateurs ne peuvent pas être fiables à 100 %. D'une part, de nombreux aléas perturbent la propagation des ondes, ce qui peut faire varier dans le temps la disponibilité du service en un même lieu. D'autre part, les cartes sont réalisées par les opérateurs à partir de simulations numériques qui, aussi précises soient-elles, représentent toujours, par nature, des visions simplifiées et imparfaites de la réalité. Les cartes de couverture n'ont donc pas vocation à donner des garanties quant à la disponibilité des services en un point donné. Elles donnent simplement une indication sur les services auxquels les utilisateurs peuvent raisonnablement s'attendre à pouvoir accéder.
Néanmoins, l'ARCEP a été alertée, notamment via l'adresse de courrier électronique mise en place à l'occasion du lancement de l'outil Mon réseau mobile (2) (monreseaumobile@arcep.fr) ou par le site internet dédié « j'alerte l'ARCEP » (3), sur l'importance des incohérences entre les cartes de couverture publiées par les opérateurs et la disponibilité des services mobiles sur le terrain. L'ARCEP a également constaté auprès de plusieurs collectivités territoriales que les cartes de couverture peuvent, localement, présenter des incohérences entre le niveau de couverture déclaré par les opérateurs et la possibilité d'accéder à une couverture mobile.
Par ailleurs, dans le cadre des campagnes de mesures sur le terrain qu'elle mène régulièrement pour vérifier la fiabilité des cartes de couverture publiées par les opérateurs et la pertinence de leurs contenus, l'ARCEP constate que si les cartes de couverture des services mobiles de tous les opérateurs présentent un taux de fiabilité (4) supérieur à 95 % sur l'ensemble d'une campagne de mesures (correspondant en général à environ 30 000 km2 pour une campagne réalisée en métropole et à l'intégralité des zones déclarées couvertes pour une campagne réalisée dans un département ou une collectivité d'outremer), en revanche, elle constate localement un nombre élevé d'échecs d'accessibilité au réseau, notamment en bordure de zone déclarée couverte.
L'ARCEP relève également que les résultats des mesures sur le terrain sont variables entre les opérateurs : d'une part, les taux de fiabilité des cartes sur l'ensemble d'une campagne de mesures varient entre 95 % et plus de 99 % et, d'autre part, les accumulations d'échecs en bordure de couverture varient selon l'opérateur concerné et, dans une moindre mesure, selon la technologie concernée.
Ainsi, pour une carte de couverture dont le taux de fiabilité est à peine supérieur à 95 % et qui présente de nombreux échecs du test d'accessibilité en bordure de zone réputée couverte, l'ARCEP estime que l'information apportée aux utilisateurs est insatisfaisante et trop optimiste, en particulier pour les bordures de zones déclarées couvertes.
Par ailleurs, les réseaux mobiles tiennent une place toujours plus importante en matière d'accès aux réseaux de communication : en 2019, 82 % des Français déclarent utiliser quotidiennement leur téléphone ou leur smartphone (en croissance de 3 points par rapport à 2017), contre 47 % pour l'ordinateur (en baisse de 5 points). Dans cette logique, le smartphone s'impose comme l'équipement privilégié pour se connecter à internet en 2019 (pour 51 % des Français, + 9 points, contre 31 % pour l'ordinateur, - 7 points) (5).
Au vu de ces constats, la présente décision vise à préciser l'exigence globale de fiabilité des cartes de couverture des services mobiles transmises par les opérateurs, tout en assurant au niveau local un niveau de fiabilité à la fois exigeant et réaliste de ces cartes. Il apparaît ainsi justifié, au regard notamment de l'objectif d'accès à l'information des utilisateurs finals, de modifier les modalités de vérification de la fiabilité des cartes de couverture des services mobiles publiées par les opérateurs prévues à l'annexe 4 de la décision n° 2016-1678 pour prévoir des seuils de fiabilité différenciés selon la taille de la zone d'analyse considérée. Ainsi, une carte est fiable :
- si elle présente un taux de fiabilité supérieur ou égal à 98 % sur des zones d'analyse de plus de 1 000 km2, le cas échéant en tenant compte de la précision statistique ;
- si elle présente un taux de fiabilité supérieur ou égal à 95 % sur des zones d'analyse de plus de 100 km2, le cas échéant en tenant compte de la précision statistique.
Une exigence de fiabilité à 98 % sur des zones d'analyse de 1 000 km2 ou plus apparaît en effet justifiée et proportionnée au vu des résultats des campagnes de mesure de la fiabilité des cartes de couverture récentes, qui montrent que des opérateurs sont en capacité d'atteindre ce niveau de fiabilité. De même, une exigence de fiabilité à 95 % sur des zones d'analyse de 100 km2 ou plus apparaît justifiée et proportionnée au vu des résultats des campagnes de mesures récentes et au vu des contributions reçues à la consultation publique susmentionnée.
5. Mise en œuvre des dispositions de la présente décision
En réponse à la demande de certains opérateurs dans le cadre de la consultation publique, et afin de leur permettre de se préparer à l'application des nouvelles dispositions, la présente décision prévoit une date d'entrée en vigueur le 18 septembre 2020 ou 3 mois après la date de sa publication au Journal officiel de la République française si cette publication intervient après le 19 juin 2020.
Les opérateurs soumis à la présente décision sont tenus de publier les premières cartes de couverture conformes aux nouvelles modalités définies en annexes de la présente décision et de transmettre les informations correspondantes à l'ARCEP au plus tard une semaine à compter de sa date d'entrée en vigueur. Les premières informations relatives à la couverture des services mobiles ainsi transmises et publiées devront porter sur le dernier trimestre échu un mois avant la date de leur publication et transmission.
Décide :