En application des articles 9 et 48 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, le conseil a été saisi pour avis, par courriers du 2 janvier et du 6 février 2017, par le ministère de la culture et de la communication d'un projet de décret portant modification des cahiers des charges des sociétés nationales de programme France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.
Ces modifications visent essentiellement à permettre la mise en place des comités relatifs à l'honnêteté, à l'indépendance et au pluralisme de l'information et des programmes prévus par la loi n° 2016-1524 du 14 novembre 2016 visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.
S'agissant de la mise en place des comités susmentionnés, le conseil a formulé des observations dans le cadre de son avis n° 2017-05 du 22 février 2017.
S'agissant des autres modifications des cahiers des charges des différentes sociétés nationales de programme prévues par le projet de décret, le conseil, après en avoir délibéré le 15 mars 2017, émet un avis favorable assorti des observations suivantes :
Concernant les modifications portant sur certaines lignes éditoriales
S'agissant des modifications portant sur les missions dévolues à certaines chaînes de France Télévisions :
Le conseil prend note des modifications de l'article 3 du cahier des charges de France Télévisions apportées par l'article 2 du projet de décret. Elles consistent, pour l'essentiel, à clarifier les missions et le positionnement éditorial de France 4 et France Ô.
France 4 est ainsi définie comme la chaîne de la jeunesse et de la famille qui accorde notamment une place privilégiée aux œuvres françaises d'animation. France Ô, quant à elle, est caractérisée comme la chaîne des Outre-mer qui propose des programmes favorisant le partage et la connaissance de l'identité et de l'actualité des territoires ultramarins.
Le conseil approuve la clarification des missions dévolues à France 4 et France Ô qui répond aux observations qu'il avait formulées lors de l'établissement du bilan quadriennal des résultats de France Télévisions en décembre 2014. Elle traduit les orientations du projet stratégique de la Présidente de France Télévisions, reprises dans le contrat d'objectifs et de moyens conclu entre France Télévisions et l'Etat pour la période 2016-2020.
Le conseil estime toutefois que la rédaction de l'article 2 du projet de décret pourrait être précisée afin de renforcer encore davantage la spécificité de la télévision publique.
S'agissant du 1° de l'article 2 du projet de décret, qui dispose que France 4 « contribue à renforcer le lien entre les générations », le conseil note qu'il s'agit de préciser l'orientation familiale de la programmation de la chaîne en favorisant la diffusion de programmes qui peuvent être partagés par les enfants, les jeunes et leurs parents. A ce titre, le conseil estime qu'une très légère modification rédactionnelle permettrait de clarifier la référence aux publics visés par France 4, « chaîne de la jeunesse et de la famille, dont la vocation est de s'adresser aux enfants, aux jeunes et à leurs parents en contribuant à renforcer le lien entre ces générations (…) ».
Le conseil estime que France 4, conformément à sa nouvelle ligne éditoriale et sur l'exemple des chaînes Gulli et 6ter, pourrait être appelée à prendre un engagement en ne diffusant pas de programmes de catégorie III (déconseillés au moins de douze ans) ni de bandes annonces de programmes de cette catégorie avant 22 heures à compter de 2018.
Le conseil propose ainsi une modification du cahier des charges de France Télévisions en précisant à la fin et à la suite du deuxième alinéa de l'article 36 relatif à la dignité de la personne humaine et la protection des mineurs : « Sur France 4, les diffusions de programmes de catégorie III et de bandes annonces de programmes relevant de cette catégorie ne peuvent intervenir qu'après 22 heures à compter de 2018. Dès avant l'entrée en vigueur de cette disposition, France 4 veille à ne pas diffuser avant 22 heures d'œuvres cinématographiques ayant fait l'objet d'une interdiction aux mineurs de douze ans ».
Le 1° de l'article 2 du projet de décret dispose par ailleurs que « la programmation [de France 4] favorise notamment l'éveil, la curiosité et l'apprentissage de la citoyenneté en conjuguant approche éducative et divertissement ». Le conseil estime qu'il pourrait être précisé que ces objectifs se traduisent tout particulièrement dans les programmes destinés au jeune public.
En outre, France 4, à la suite de ce nouveau positionnement éditorial et conformément aux missions dévolues à France Télévisions s'agissant de l'éducation aux médias, devrait contribuer à favoriser l'accès à une offre d'information à destination du jeune public.
Le conseil propose ainsi d'ajouter à l'article 15 du cahier des charges de France Télévisions relatif à l'éducation aux médias la mention suivante : « France 4 propose régulièrement une offre jeunesse d'information à travers une programmation de journaux télévisés ou de magazines ».
S'agissant du 2° de l'article 2 du projet de décret, celui-ci vise à introduire dans le cahier des charges de France Télévisions une nouvelle disposition au 5°bis relatif à France Ô. La rédaction proposée ne précise pas la zone de diffusion de la chaîne contrairement au réseau Outre-mer 1re. Pour une meilleure définition de la complémentarité des missions de France Ô et des chaînes du réseau Outre-mer 1ère, le conseil suggère de préciser au dernier alinéa du 2° de l'article 2 que France Ô est diffusée en métropole et en outre-mer.
S'agissant des modifications portant sur les missions de France Médias Monde :
L'article 19 du projet de décret propose d'apporter une modification à l'article 2 du cahier des charges de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, portant sur « l'identité éditoriale des services de communication audiovisuelle », afin d'introduire la prochaine diffusion de France 24 en espagnol.
Le conseil prend note de la fidèle traduction dans le cahier des charges d'une quatrième langue de diffusion conformément aux engagements conclus entre France Médias Monde et les pouvoirs publics dans le contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2016-2020.
La rédaction prévue par le projet de décret n'appelle pas d'autres observations.
Concernant les modifications relatives à la production
Les articles 5 et 9 du projet de décret modifient l'article 9 du cahier des charges de France Télévisions et introduisent une nouvelle annexe afin de prendre en compte l'accord conclu entre France Télévisions et les organisations de producteurs et de distributeurs le 24 mai 2016.
Cet accord concerne les conditions de négociation des mandats de commercialisation et des droits secondaires, l'acquisition par France Télévisions des mandats de commercialisation lorsque le producteur dispose d'une capacité de production ou d'un accord-cadre avec un distributeur, et les modalités de l'exploitation des droits de diffusion de l'œuvre en cas de rachat à l'issue de la période initiale des droits de diffusion cédés.
La modification du cahier des charges proposée permet la mise en œuvre de la réforme du décret n° 2010-747 du 2 juillet 2010 intervenue en avril 2015 et autorisant la prise en compte sous conditions, au sein de la contribution au développement de la production audiovisuelle, de dépenses de parts de producteur au titre du soutien à la « production indépendante ». L'annexe introduite au cahier des charges de France Télévisions reprend les stipulations de l'accord du 24 mai 2016 engageant France Télévisions dans ses rapports avec les producteurs et les distributeurs.
Les modifications proposées par le Gouvernement, qui sont conformes aux termes du décret et de l'accord du 24 mai 2016 signé par France Télévisions, n'appellent pas de remarques particulières de la part du conseil.
Concernant l'actualisation de la dénomination des sociétés éditrices et de services
Les modifications prévues aux articles 3 et 4 et aux articles 12 à 17 du projet de décret n'appellent pas d'observations de la part du conseil.
Concernant la diffusion de RFI
S'agissant de la diffusion de RFI, le conseil se félicite que le projet de décret tienne compte de la diffusion de RFI sur deux fréquences de la bande FM en Guyane.
Le projet de décret étend la possibilité d'une diffusion en FM à l'ensemble du territoire de la République alors que celle-ci était jusqu'à présent très limitée. En raison de la saturation de la bande FM, rappelée dans le contrat d'objectifs et de moyens de la société nationale de programme, le dégagement de nouvelles fréquences dans cette bande, notamment dans les grandes villes, est de plus en plus difficile : l'extension de la couverture FM de RFI ne paraît pas assurée. Il convient donc de retenir les possibilités qu'offre la radio numérique terrestre, notamment en métropole, ainsi que le prévoit le contrat d'objectifs et de moyens, pour étendre la couverture de RFI.
Enfin, le conseil souligne que le projet de décret ne prend pas en compte l'ensemble des fréquences françaises exploitées par RFI ou sur lesquelles RFI est autorisée :
- la fréquence 11,72748 GHz pour la radiodiffusion sonore par satellite (décision n° 89-51 du 20 avril 1989 modifiée) ;
- les horaires saisonniers dans la gamme des ondes courtes, qui sont affectées au conseil par le tableau national de répartition des bandes de fréquences et qui permettent de desservir principalement des pays étrangers mais aussi a priori une partie du territoire de la République.
La diffusion de RFI en ondes courtes pourrait être explicitement prévue en insérant un nouvel alinéa après le troisième alinéa de l'article 7 du cahier des charges :
« S'agissant des fréquences du ressort de la France qui permettraient la diffusion du service RFI à l'étranger et éventuellement sur une partie du territoire de la République, ce service est diffusé en langue française et en langues étrangères par application de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 précitée lorsque ces fréquences sont affectées au Conseil supérieur de l'audiovisuel et en tenant compte des spécificités de ces fréquences, en termes de caractéristiques de propagation, de gestion et de coordination internationale : »
Concernant les propositions complémentaires du Conseil supérieur de l'audiovisuel
S'agissant des insuffisances des cahiers des charges en matière de droits des femmes et de diversité :
Concernant la diversité, le conseil estime que l'article 37 de l'actuel cahier des charges de France Télévisions ainsi que l'article 23 de celui de France Médias Monde devraient être précisés et mentionner explicitement la notion de lutte contre les discriminations et les stéréotypes, sur l'exemple de la mention existante dans le cahier des missions et des charges de Radio France. Ainsi, la phrase suivante pourrait être ajoutée après le sous-titre « La lutte contre les discriminations et la représentation de la diversité à l'antenne » :
« La société participe aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations et les stéréotypes. A ce titre, elle s'engage notamment à mener une campagne annuelle de promotion de la diversité. »
Par ailleurs, il est proposé d'ajouter à l'actuel article 5-1 du cahier des charges de Radio France les mentions suivantes : à la fin de la première phrase de l'article : « […] et les stéréotypes. A ce titre, elle s'engage notamment à mener une campagne annuelle de promotion de la diversité » et à la fin de l'article : « Dans le cadre des recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel, la société met en œuvre les actions permettant d'améliorer la représentation de la diversité de la société française. » afin que les recommandations prises en la matière par le conseil lui soient directement applicables.
Concernant le droit des femmes, le conseil estime que les cahiers des charges de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde pourraient être complétés, afin notamment que les recommandations du conseil en la matière y soient inscrites. Ainsi, l'article suivant, relatif à la représentation des femmes, pourrait être intégré dans leurs cahiers des charges respectifs :
« Dans le cadre des recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel, la société met en œuvre des actions permettant d'améliorer la représentation des femmes, pour atteindre la parité, et de veiller à leur image, en luttant notamment contre les stéréotypes, les préjugés sexistes, les images dégradantes, les violences faites aux femmes et les violences commises au sein des couples. Elle porte également des efforts particuliers sur la juste représentation des femmes « expertes ».
Enfin, dans le respect de son contrat d'objectifs et de moyens, la société veille à remplir ses objectifs concernant l'égalité entre les femmes et les hommes. »
S'agissant de France Télévisions, la mention « qui devront atteindre la parité en 2020. » pourrait également être ajoutée à la fin du premier paragraphe.
S'agissant de Radio France, la dernière partie de l'article pourrait en outre être rédigée comme suit : « […] Enfin, la société veille à remplir ses objectifs concernant l'égalité entre les femmes et les hommes fixés le cas échéant dans son contrat d'objectifs et de moyens. »
Enfin, les articles 5 pour Radio France et 21 pour France Médias Monde pourraient être modifiés à la marge avec la suppression de la mention : « de l'égalité entre les femmes et les hommes », cette dernière étant reprise dans l'article nouvellement créé.
S'agissant des insuffisances du cahier des charges de Radio France en matière de respect des droits et libertés :
Le conseil estime que le cahier des charges de Radio France gagnerait à être complété. Il considère en effet que celui-ci présente des insuffisances en matière de respect des droits et libertés et regrette que le projet de décret ne prévoie pas de remédier à ces lacunes, qu'il a pourtant soulignées dans ses précédents avis.
Il pourrait être proposé au Gouvernement de compléter le projet de décret afin de renforcer les dispositions de l'article 4 du cahier des charges de Radio France s'agissant du respect des droits et libertés, en reprenant et en adaptant, le cas échéant, les dispositions du cahier des charges de France Télévisions applicables en la matière.
En conséquence, l'article 4 du cahier des charges de Radio France pourrait être complété comme suit :
« Dans le respect du principe d'égalité de traitement et des recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel, Radio France assure l'honnêteté, la transparence, l'indépendance et le pluralisme de l'information ainsi que l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion.
Elle ne recourt pas à des procédés susceptibles de nuire à la bonne compréhension des auditeurs. Les questions prêtant à controverse doivent être présentées de façon honnête et l'expression des différents points de vue doit être assurée.
Le recours aux procédés permettant de recueillir des sons à l'insu des personnes enregistrées doit être limité aux nécessités de l'information du public. Il doit être restreint aux cas où il permet d'obtenir des informations difficiles à obtenir autrement. Le recours à ces procédés doit être porté à la connaissance du public. Les personnes ne doivent pas pouvoir être identifiées, sauf exception ou si le consentement des personnes a été recueilli préalablement à la diffusion de l'émission.
Dans les émissions d'information, la société s'interdit de recourir à des procédés technologiques permettant de modifier le sens et le contenu des sons ou des propos. Dans les autres émissions, le public est averti de l'usage de ces procédés lorsque leur utilisation peut prêter à confusion.
La société fait preuve de rigueur dans la présentation et le traitement de l'information. Elle vérifie le bien-fondé et les sources de l'information. L'information incertaine est présentée au conditionnel.
Elle veille à l'adéquation entre le contexte dans lequel des sons ont été recueillis et le sujet qu'ils viennent illustrer. Toute utilisation d'archives est annoncée à l'antenne. Si nécessaire, mention est faite de l'origine des archives.
Les sons ou propos produits pour une reconstitution ou une scénarisation de faits réels, ou supposés tels, doivent être présentés comme tels aux auditeurs. Sous réserve de la caricature ou du pastiche, lorsqu'il est procédé à un montage de sons, celui-ci ne peut déformer le sens initial des propos recueillis ni abuser l'auditeur.
Dans le respect du droit à l'information, la diffusion d'émissions, de sons, de propos ou de documents relatifs à des procédures judiciaires ou à des faits susceptibles de donner lieu à une information judiciaire nécessite qu'une attention particulière soit apportée d'une part au respect de la présomption d'innocence, c'est-à-dire qu'une personne non encore jugée ne soit pas présentée comme coupable, d'autre part au secret de la vie privée et enfin à l'anonymat des mineurs. La société veille, dans la présentation des décisions de justice, à ce que ne soient pas commentées les décisions juridictionnelles dans des conditions de nature à porter atteinte à l'autorité de la justice ou à son indépendance.
Lorsqu'une procédure judiciaire en cours est évoquée à l'antenne, la société doit veiller, dans le traitement global de l'affaire, à ce que :
- l'affaire soit traitée avec mesure, rigueur et honnêteté ;
- le traitement de l'affaire ne constitue pas une entrave à cette procédure ;
- le pluralisme soit assuré par la présentation des différentes thèses en présence, en veillant notamment à ce que les parties en cause ou leurs représentants soient mis en mesure de faire connaître leur point de vue.
« La société veille dans ses programmes à ne pas inciter à des pratiques ou comportements dangereux, délinquants ou inciviques. »
La société conserve en toutes circonstances la maîtrise de son antenne conformément à son dispositif de contrôle interne ».
L'article 5 du cahier des charges de Radio France pourrait être complété par ces dispositions :
« La société respecte les droits de la personne relatifs à sa vie privée, son image, son honneur et sa réputation tels qu'ils sont définis par la loi et la jurisprudence.
La société veille en particulier :
- à ce qu'il soit fait preuve de retenue dans la diffusion de sons, de propos ou de témoignages susceptibles d'humilier les personnes ;
- à éviter la complaisance dans l'évocation de la souffrance humaine, ainsi que tout traitement avilissant ou rabaissant l'individu au rang d'objet ;
- à ce que le témoignage de personnes sur des faits relevant de leur vie privée ne soit recueilli qu'avec leur consentement éclairé.
Elle fait preuve de mesure lorsqu'elle diffuse des informations concernant une victime ou une personne en situation de péril ou de détresse ».
S'agissant des insuffisances du cahier des charges de France Télévisions en matière d'offre culturelle :
La place de la culture et notamment celle des spectacles vivants sur les antennes de la télévision publique est un marqueur fort de la différenciation de l'offre éditoriale de France Télévisions par rapport à la programmation des éditeurs privés.
Bien que France Télévisions respecte son cahier des charges, le conseil a très souvent regretté la faible exposition accordée à certains genres de programmes culturels, notamment aux spectacles musicaux et théâtraux. Or, la retransmission télévisée de représentations artistiques concourt à la démocratisation de la culture. La télévision publique a en ce sens une forte responsabilité et un rôle important car elle doit aspirer à réduire les difficultés d'accès à la culture et aux loisirs en amoindrissant les inégalités sociales et territoriales.
L'article 6 du cahier des charges de France Télévisions précise le nombre minimum de spectacles lyriques, chorégraphiques et dramatiques devant être diffusé. Ce nombre minimum est assorti d'un système de pondération « à points » incitant à la diffusion de spectacles en premier lieu en première partie de soirée et en second lieu en journée, de façon à éviter que cette obligation ne soit réalisée qu'à des horaires tardifs.
Comme il l'a analysé en détail à l'occasion de la publication de son rapport portant sur l'exécution du cahier des charges de France Télévisions au titre de l'année 2015, et précédemment en juillet 2014 dans une étude portant sur l'offre culturelle du groupe public, le conseil considère que le dispositif de l'article 6 ne répond plus à l'objectif fixé. En 2015, les retransmissions de spectacles et de concerts ont en effet été largement diffusées entre minuit et six heures du matin (88 % de l'offre de spectacle France Ô ; 87 % de celle de France 2 ; 86 % de l'offre de France 3 et enfin 77 % des spectacles et des concerts de France 4 ont été diffusés dans cette tranche horaire). Ainsi, le système incitatif « à points » n'empêche pas la grande majorité de l'obligation de diffusion de spectacles d'être réalisée à des horaires tardifs.
Le conseil admet toutefois que le périmètre et la définition des spectacles éligibles au titre de cette obligation constituent une haute exigence pour France Télévisions, puisque seul un nombre restreint de spectacles est retenu. Il s'agit essentiellement de spectacles de théâtre, d'opéra ou de danse classique ou contemporaine produits en public et retransmis intégralement.
Pour autant, le conseil considère qu'il convient de faire évoluer le dispositif des « points spectacles » figurant au cahier des charges de façon à le rendre plus efficace.
Le conseil invite les pouvoirs publics à modifier l'article 6 afin de renforcer son efficience. Il souhaite donc que cette obligation soit complétée et modifiée afin que sa traduction en termes de programmation réponde à l'exigence attendue des missions confiées à la télévision publique.
Le conseil propose que l'article 6 soit complété comme suit : « Grâce aux programmations réparties de manière équilibrée entre France 2, France 3, France 4 et France Ô, France Télévisions fait connaître les diverses formes de l'expression théâtrale, lyrique ou chorégraphique et rend compte de leur actualité. Le théâtre fait l'objet de retransmissions régulières en direct sur les services nationaux de la société.
France Télévisions diffuse des spectacles lyriques, chorégraphiques, dramatiques, des concerts et récitals de musique classique ainsi que des émissions, d'une durée unitaire minimale de 30 minutes, qui présentent des extraits de tels spectacles et replacent les œuvres dans leur contexte historique et dans leur continuité dramatique. France Télévisions veille à ce que cette programmation traite de manière équitable ces différents genres. Ces spectacles sont :
- produits par les théâtres, festivals et organismes d'action culturelle ;
- spécialement créés ou recréés pour la télévision et interprétés par des artistes professionnels ;
- ou présentés dans le cadre de manifestations exceptionnelles, telles que des concerts ou des spectacles événements, et interprétés par des artistes professionnels.
Au sein des spectacles énumérés ci-dessus, France Télévisions s'attache à valoriser les concerts donnés par l'Orchestre national de France, l'Orchestre philarmonique de Radio France ainsi que ceux du Chœur et de la Maîtrise de Radio France.
Le conseil d'administration de la société fixe une obligation annuelle de diffusion de ces spectacles et émissions en utilisant la méthode suivante :
- lorsque la diffusion a lieu en première partie de soirée, les après-midi du samedi, du dimanche, des jours de vacances scolaires et des jours fériés, elle est valorisée à trois points ;
- lorsqu'elle débute entre 10 heures et 22 h 45 et n'est pas valorisable à trois points, elle est valorisée à deux points ;
- pour les autres jours et horaires, la diffusion est valorisée à un point.
L'obligation annuelle de diffusion de la société ne peut être inférieure à 150 points, dont au moins 50 % doivent être réalisés par des spectacles et émissions valorisés à 2 ou 3 points ».
S'agissant du contrôle du respect des obligations du cahier des charges de Radio France :
Le cahier des charges de Radio France prévoit que le bilan annuel de la société doit être adressé au ministre chargé de la communication et au Conseil supérieur de l'audiovisuel le 30 juin. Le conseil souhaiterait que les rapports d'exécution du cahier des missions et des charges pour les prochaines années lui parviennent dans un délai plus proche de la fin de l'exercice considéré. Il propose donc que la date de transmission soit alignée sur celle des autres sociétés nationales de programme, le 30 avril et non plus le 30 juin.
Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française.