1. L'attribution de la bande 700 MHz, pour répondre aux enjeux de l'évolution du trafic mobile
Dans un contexte d'augmentation exponentielle de la consommation de données en situation de mobilité, l'attribution de nouvelles fréquences est nécessaire pour accompagner la croissance des usages et les besoins capacitaires des opérateurs de réseaux mobiles.
A l'échelle mondiale, un mouvement s'est engagé pour réutiliser la bande 700 MHz, auparavant dédiée aux réseaux de radiodiffusion, pour les services de communications électroniques. En France, par arrêté du Premier ministre en date du 18 juin 2015, le tableau national de répartition des bandes de fréquences (TNRBF) a été modifié pour attribuer la bande 700 MHz à l'ARCEP. Les fréquences seront disponibles de manière progressive sur le territoire, entre avril 2016 et juin 2019.
L'ARCEP a mené, du 16 décembre 2014 au 16 février 2015, une consultation publique sur la revue stratégique du spectre pour le très haut débit mobile, portant notamment sur l'attribution de 30 MHz duplex de la bande 700 MHz en France métropolitaine.
Cette consultation publique, qui a donné lieu à quarante-six contributions et dont la synthèse a été rendue publique le 31 mars 2015, a permis de recueillir les analyses d'un grand nombre d'acteurs et a notamment permis de confirmer la nécessité d'attribuer de nouvelles bandes de fréquences aux services de communications électroniques pour accompagner la croissance des usages sur les réseaux mobiles à très haut débit. Elle a également conduit l'ARCEP à faire le constat d'une rareté du spectre dans la bande 700 MHz.
A cet égard, les bandes basses (< 1 GHz) permettent, par leurs caractéristiques de propagation, le déploiement de réseaux mobiles sur des zones étendues du territoire dans des conditions économiques favorables et permettent l'amélioration de la couverture de l'intérieur des bâtiments. Dès lors, l'attribution de la bande 700 MHz, avec 30 MHz duplex dédiés aux communications électroniques, revêt une importance stratégique pour le déploiement de réseaux mobiles à très haut débit étendus et performants à court et moyen terme, ainsi que pour accompagner, à plus long terme, les futures innovations.
D'autres bandes, plus hautes, sont également intéressantes, en particulier :
- l'utilisation de la bande L (1452 - 1492 MHz) en mode SDL (Supplemental DownLink) pourrait répondre à certains besoins de court terme du très haut débit mobile ;
- la bande 3,5 GHz, utile à la fois pour le service mobile (particulièrement pour les zones urbaines) et pour l'accès fixe à internet (boucle locale radio en zones rurales), a pour avantage de permettre la mise en œuvre de canalisations élevées et voit se développer un important écosystème LTE en mode TDD.
Les conditions d'attribution de ces deux bandes de fréquences feront l'objet de travaux spécifiques une fois que les autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 700 MHz auront été délivrées.
Par ailleurs, l'ARCEP rappelle que des travaux internationaux continuent, notamment au sein de l'Union internationale des télécommunications (UIT) ou de la Conférence européenne des postes et des télécommunications (CEPT), dans le but d'identifier de nouvelles fréquences pour accompagner le développement des réseaux mobiles.
L'attribution d'autres bandes de fréquences pourra donc intervenir dans le futur. L'ARCEP invite les candidats à suivre avec la plus grande attention l'évolution de l'ensemble de ces travaux.
En ce qui concerne les départements et collectivités d'outre-mer, une consultation publique a été conduite par l'ARCEP entre le 17 juillet et le 30 septembre 2013 sur l'attribution de nouvelles fréquences outre-mer, en vue notamment du développement des réseaux mobiles 4G à très haut débit sur ces territoires. Cette consultation a permis de recenser les besoins en fréquences des acteurs dans les bandes 800 MHz, 900 MHz, 1 800 MHz, 2,1 GHz et 2,6 GHz. En conséquence, l'ARCEP procédera prochainement à l'attribution de ces bandes de fréquences qui permettront le déploiement de nouveaux réseaux de 4e génération dans les territoires concernés. L'attribution de la bande 700 MHz dans les territoires ultra marins ne sera envisagée, le cas échéant, qu'une fois que les fréquences disponibles dans les bandes 800 MHz, 900 MHz, 1 800 MHz, 2,1 GHz et 2,6 GHz auront été attribuées.
Dans ce contexte, et sur la base de priorités déterminées par les ministres chargés du numérique et dans le respect des objectifs de la régulation fixés par la loi, l'ARCEP s'est attachée à concevoir une procédure d'attribution des fréquences de la bande 700 MHz en métropole répondant à trois enjeux de politique publique :
- la valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat ;
- l'aménagement du territoire ;
- l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale.
2. Cadre réglementaire applicable à l'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 700 MHz
La présente décision proposant au ministre chargé des communications électroniques les modalités et conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 700 MHz en France métropolitaine s'inscrit dans le cadre réglementaire européen et national. Le cadre réglementaire européen des communications électroniques est constitué des directives européennes de 2002, révisées le 25 novembre 2009 par le troisième « paquet télécom ».
Le cadre applicable pour l'attribution des autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques repose sur les dispositions des directives « cadre » (1) et « autorisation » (2).
En droit national, les dispositions pertinentes du cadre réglementaire européen de 2002 ont été transposées aux articles L. 41 et suivants du CPCE, en particulier aux articles L. 42-1, L. 42-2 et L. 42-3 de ce même code.
La transposition du troisième « paquet télécom » en droit national intervenue au cours de l'année 2011 a notamment introduit les principes de neutralité technologique et de neutralité de service dans la gestion du spectre. Les attributions des fréquences de la bande 700 MHz, objet de la présente procédure, seront ainsi conduites dans le respect de ces principes de neutralité.
En outre, il résulte des termes de l'article L. 41-1 du CPCE que les titulaires d'autorisation ne sont pas propriétaires des fréquences qui leur sont assignées, mais sont dans la situation juridique d'occupants du domaine public, ce qui nécessite d'obtenir préalablement à l'utilisation des fréquences une autorisation administrative.
Aux termes des dispositions de l'article L. 42-2 du CPCE « lorsque la bonne utilisation des fréquences l'exige, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peut, après consultation publique, limiter, dans une mesure permettant d'assurer des conditions de concurrence effective, le nombre d'autorisations de les utiliser ».
La présente décision vise à proposer, sur le fondement de l'article L. 42-2 du CPCE, les modalités et les conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 700 MHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public.
Par ailleurs, les conditions techniques d'utilisation des fréquences de la bande 700 MHz, au respect desquelles est soumis tout titulaire d'autorisation d'utilisation de fréquences dans la bande 700 MHz, font l'objet d'une décision distincte de l'ARCEP soumise à l'homologation du ministre chargé des communications électroniques, conformément aux dispositions de l'article L. 36-6 du CPCE. Ainsi, la décision n° 2015-0829 en date du 2 juillet 2015 fixe les conditions d'utilisation des fréquences radioélectriques pour les systèmes de Terre permettant de fournir des services de communications électroniques dans les fréquences 703 - 733 MHz et 758 - 788 MHz.
Enfin, la présente décision a vocation à être complétée par les textes ministériels relatifs aux redevances dues pour l'utilisation des fréquences et aux modalités d'éventuelles cessions d'autorisations.
3. Description de la procédure d'attribution
3.1. Une procédure de sélection sous la forme d'une enchère
Au vu de la rareté et du caractère stratégique des fréquences concernées, celles-ci sont attribuées, conformément aux dispositions de l'article L. 42-2 du CPCE, dans le cadre d'une procédure d'enchères. Celle-ci se déroulera principalement sous la forme d'une enchère ascendante à plusieurs tours. Par ailleurs, il est également prévu un prix de réserve en dessous duquel les fréquences ne seront pas attribuées.
3.2. Une segmentation de la bande permettant un nombre suffisant de lauréats
En vue de son attribution, la bande est segmentée en six blocs de 5 MHz duplex, cumulables dans une certaine limite. Cette segmentation laisse la possibilité d'attribuer des fréquences à tous les opérateurs de réseau mobile du marché.
3.3. La mise en place de plafonds pour ne pas accentuer les déséquilibres des patrimoines spectraux
Dans le but de limiter les déséquilibres dans les portefeuilles de fréquences des opérateurs mobiles, en vue d'assurer une concurrence effective et loyale entre eux, un double plafond est mis en place.
D'une part, la quantité maximale de fréquences qu'un candidat pourra se voir attribuer dans le cadre de la présente procédure est fixée à 15 MHz duplex, soit la moitié de la bande. L'attribution à un même opérateur d'une quantité supérieure à ce plafond pourrait en effet introduire un risque de déséquilibre concurrentiel en obérant les capacités de ses concurrents à accéder à cette nouvelle bande alors qu'il n'est pas exclu que celle-ci soit, à l'avenir, le vecteur du lancement de nouvelles technologies, et notamment des technologies mobiles dites de 5e génération.
D'autre part, la procédure prévoit qu'un candidat ne pourra pas détenir, en incluant la bande 700 MHz, plus de 30 MHz duplex dans l'ensemble des bandes basses (700 MHz, 800 MHz et 900 MHz). Ces bandes basses, qui permettent la couverture des zones les moins denses ou de l'intérieur des bâtiments dans des conditions économiques favorables, sont stratégiques pour les opérateurs mobiles pour pouvoir exercer leur activité de manière indépendante et concurrentielle sur tout le territoire métropolitain. Ce plafond en bandes basses représente près d'un tiers du total des ressources existantes (95 MHz duplex dans ces bandes basses). Eu égard à l'importance stratégique des fréquences en bandes basses, l'attribution à un même opérateur d'une quantité de fréquences supérieure à ce plafond pourrait donc créer un risque de déséquilibre concurrentiel.
Néanmoins, à titre dérogatoire et eu égard à l'objectif de gestion efficace des fréquences par l'ARCEP, le plafond en bandes basses pourra être levé uniquement dans le cas où la demande des opérateurs s'avérerait insuffisante pour attribuer l'intégralité de la bande.
3.4. Une procédure assurant la cohérence avec les dispositifs pro-concurrentiels déjà en vigueur
Dans le cadre des procédures d'attribution des fréquences des bandes 800 MHz et 2,6 GHz, les lauréats se sont engagés à proposer un accueil d'opérateurs de réseaux mobiles virtuels (MVNO) sur l'ensemble de leur réseau mobile à très haut débit. Ces engagements ont été retranscrits dans les autorisations d'utilisation de fréquences délivrées à l'issue de ces procédures. Pour les opérateurs titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences dans les bandes 800 MHz ou 2,6 GHz, ces obligations d'accueil des MVNO s'appliqueront également aux fréquences de la bande 700 MHz qui font l'objet de la présente attribution dès lors que ces fréquences seront constitutives du réseau mobile à très haut débit de leur titulaire.
La procédure d'attribution des fréquences 700 MHz ne prévoit donc pas de disposition additionnelle sur ce sujet.
3.5. Des obligations de couverture du territoire élevées
La procédure d'attribution des fréquences 700 MHz prévoit des obligations de couverture du territoire aussi élevées que celles dans la bande 800 MHz et définies en tenant compte du calendrier de libération progressive de la bande 700 MHz.
En particulier, le déploiement des fréquences de la bande 700 MHz est très largement imposé dans les zones rurales, en plus des fréquences de la bande 800 MHz, afin d'améliorer la qualité des services 4G dans ces zones pour la couverture desquelles les fréquences hautes, supérieures à 1 GHz et disponibles en plus grande quantité, sont moins adaptées.
En complément, l'appel à candidatures prévoit des obligations nouvelles visant à améliorer la disponibilité des services mobiles d'accès à l'internet dans les trains du quotidien, c'est-à-dire l'ensemble des segments des lignes ferroviaires régionales (TER, RER, Transilien et Réseau des chemins de fer de la Corse), à l'exception des segments souterrains. Ces obligations seront complétées par un dispositif renforcé d'enquêtes de qualité de services sur l'ensemble des lignes ferroviaires (trains régionaux, inter-urbains et lignes à grande vitesse) et urbaines (métros et tramways), visant à rendre transparentes pour les utilisateurs les différences de qualité de service des opérateurs et leur évolution dans le temps, afin d'inciter ceux-ci à accroitre la qualité du service offert et à réaliser les investissements nécessaires,
Décide :