Annexe 3
Changements méthodologiques et conceptuels en lien avec l'application des nouvelles conventions de comptabilité nationale
Un nouveau système européen des comptes nationaux (SEC), le SEC 2010, s'applique à l'ensemble des Etats membres à compter du mois de septembre 2014. L'Insee a devancé ce changement lors de la publication des comptes annuels 2013, le 15 mai 2014 (15). Le SEC 2010 remplace ainsi le SEC 95 précédemment en vigueur.
I. - Révision à la hausse du PIB en niveau
L'application du SEC 2010 a entraîné une révision à la hausse du niveau du produit intérieur brut (PIB) principalement du fait de la comptabilisation des dépenses de recherche et développement (R&D). Ainsi le niveau du PIB en 2010 a été révisé à 1 998 Md€ dans les comptes publiés le 15 mai 2014, contre 1 937 Md€ lors de la notification.
II. - Le traitement des crédits d'impôts
Les crédits d'impôts étaient traités dans le SEC 95 en moindres recettes publiques, pour le montant budgétaire de la baisse d'impôt générée. En SEC 2010, les crédits d'impôt dits restituables (16) sont désormais enregistrés comme un surplus de dépenses (17) et les recettes ne sont ainsi plus minorées par l'impact financier de ces crédits d'impôt.
Le montant enregistré en dépense est le montant intégral de la créance reconnue par l'administration fiscale et non plus seulement le montant budgétaire imputé ou restitué. Pour la plupart des crédits-d'impôts, le montant de la créance est globalement équivalent au montant budgétaire, soit parce que la restitution est immédiate, soit parce que les dispositifs sont en régime " de croisière ". Ainsi, cette modification méthodologique n'a de conséquences sur le solde public que pour deux crédits d'impôts : le crédit-impôt recherche (CIR) et le crédit impôt compétitivité emploi (CICE). L'enregistrement a lieu l'année de la reconnaissance de la créance par l'administration fiscale, même si l'entreprise utilise sa créance pour payer son impôt sur les sociétés sur plusieurs années. Ainsi, le CICE au titre de la masse salariale 2013 est enregistré dans les comptes nationaux en 2014, année de sa déclaration par les entreprises.
Au total, le montant des recettes et des dépenses des administrations publiques (APU) est augmenté du montant des crédits d'impôts (+ 15,5 Md€ sur la dépense en 2013 et + 14 Md€ sur les recettes, toutes choses égales par ailleurs).
Toutefois, le taux de prélèvements obligatoires reste calculé net des crédits d'impôt afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques.
Pour des raisons de lisibilité, notamment dans la phase de montée en charge du CICE, c'est l'évolution de la dépense publique hors crédits d'impôts qui est mise en avant dans la présente loi de programmation des finances publiques et dans son rapport annexé.
III. - Soultes
Les soultes (18) étaient auparavant comptabilisées comme des recettes publiques l'année de leur versement. Dans le SEC 2010, le montant d'une soulte est étalé sur la durée entière de versement des pensions.
Ce nouveau traitement dégrade le solde l'année du versement d'une soulte (seule une fraction de la soulte, et non l'intégralité, est comptabilisée en recette cette année-là) mais l'améliore les années suivantes. L'impact négatif maximal est de - 7,1 Md€ en 2005, année de versement de la soulte des industries électriques et gazières. A l'inverse, en 2013, l'ensemble des soultes (19) améliore le solde de 0,5 Md€.
IV. - Recherche et développement (R&D)
Les dépenses de R&D sont désormais comptabilisées en investissement plutôt qu'en consommation intermédiaire. Il existe deux cas :
i) Lorsque la dépense de R&D est un achat externe, la composition de la dépense publique est modifiée (le montant correspondant est enregistré en investissement plutôt qu'en consommation intermédiaire). Ce mouvement est neutre sur la dépense et les recettes des APU.
ii) Lorsque la R&D est produite par une administration publique, la production de R&D constitue une production pour emploi final propre. Une dépense d'investissement est par ailleurs comptabilisée en double compte des dépenses réellement engagées, afin de traduire le fait que la R&D donne lieu à constitution d'un capital physique. Pour neutraliser l'effet sur le solde, une opération d'un même montant, également fictive, est enregistrée côté recettes.
Ce traitement aboutit, à solde inchangé, à augmenter le montant des dépenses et des recettes des APU (en l'occurrence, les recettes hors prélèvements obligatoires), d'un montant de 13 Md€ environ en 2013.
V. - Dépenses militaires
Les biens d'équipement à usage militaire sont désormais comptabilisés en investissement plutôt qu'en consommation intermédiaire. Ce nouveau traitement modifie, à dépense globale inchangée, la composition de la dépense.
VI. - Alignement de la définition du solde maastrichtien sur le solde en comptabilité nationale
A partir de septembre 2014 (entrée en vigueur de la révision du règlement CE 479/2009 du Conseil, du 25 mai 2009, sur les statistiques dans le cadre de la procédure " EDP "), la définition du solde maastrichtien est identique à celle du solde en comptabilité nationale. Par conséquent, le solde pris en compte à l'échelon européen ne sera plus corrigé des gains et pertes sur swaps. La disparition de cette correction entraîne une dégradation du solde public de 0,5 Md€ en 2013.
(15) Voir la note de l'INSEE du 15 mai 2014 " Les comptes nationaux passent en base 2010 " : http://www.insee.fr/fr/indicateurs/cnat_annu/base_2010/methodologie/comptes-nationaux-base-2010.pdf (16) Selon l'INSEE, " le Système européen de comptes 2010 distingue deux sortes de crédits d'impôts : les crédits restituables et non restituables. Un crédit d'impôt est dit “restituable” si le contribuable peut obtenir un remboursement de l'Etat lorsque l'avantage fiscal excède le montant d'impôt dû. Par exemple, la prime pour l'emploi est un crédit d'impôt restituable car même des ménages peu ou pas imposables peuvent en bénéficier sous la forme d'un versement de l'Etat. A contrario, la réduction d'impôt obtenue pour les dons aux œuvres est “non restituable”, puisqu'elle ne peut pas excéder l'impôt dû et ne donne donc lieu à aucun remboursement. " (17) Selon la nature du crédit d'impôt, le reclassement a lieu en subvention, en prestation sociale ou en aide à l'investissement. (18) Montants versés par une entité au titre d'une contribution ponctuelle, valant solde de tout compte, à la future dépense de pension de ses employés. (19) Les transferts reçus sont les suivants : i) Régime de retraite de France Télécom transféré à l'Etat en 1997, pour 37,5 milliards de francs ; ii) Industries électriques et gazières (IEG) transféré à la CNAV en 2005, pour une soulte de 3,1 Md€ payée immédiatement, plus le paiement pendant vingt ans de la contribution tarifaire d'acheminement (CTA) ; iii) Régime de retraite de La Poste transféré à l'Etat en 2006, pour 2 Md€.