Annexe 2
Précisions méthodologiques concernant le budget triennal
I. - Champ constant et charte de budgétisation
A. - Le principe du champ constant
La réalité de la dynamique de la dépense s'apprécie entre deux lois de finances consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre des dépenses de l'Etat peut être amené à évoluer d'une année sur l'autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget de l'Etat, d'autres à l'inverse étant sorties du périmètre du budget de l'Etat. Pour apprécier la dynamique réelle de la dépense de l'Etat sur un champ identique (champ « constant ») entre deux exercices, le budget doit donc être retraité de ces modifications de périmètre. A cette fin, seuls sont intégrés au calcul de la norme de dépense de l'Etat prévue par l'article 8 de la loi de programmation les mouvements de dépense et les affectations de recettes ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique.
A contrario, les mouvements constituant une simple réimputation au sein du périmètre de la norme (par exemple, entre budget général et prélèvements sur recettes) ou les mouvements équilibrés en recettes et en dépenses, entre ce périmètre et une autre entité (par exemple, les collectivités locales), ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements, équilibrés en recettes et en dépenses, sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu au sein du périmètre de la norme ou mesures de périmètre quand ils ont lieu entre ce même périmètre et une autre entité. Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est présenté le projet de loi de finances de l'année, mais ils sont sans influence sur l'appréciation de la dynamique du budget.
B. - La charte de budgétisation
L'ensemble des règles qui suivent constituent la charte de budgétisation de l'Etat, qui permet, en précisant les modalités de prise en compte des modifications de champ dans le calcul de la norme, de déterminer l'évolution de la dépense à champ constant. Cette charte tient compte de l'intégration dans la norme de dépense de certaines taxes affectées, réalisée depuis 2012.
i) Les mesures de périmètre, qui donnent lieu à des inscriptions ou à l'inverse à des suppressions de crédits qui n'ont pas à être intégrées dans l'évolution des dépenses à champ constant, recouvrent les situations dans lesquelles l'Etat :
- transfère à une autre entité une dépense qu'il assumait auparavant, en transférant parallèlement les ressources d'un même montant permettant de la financer ;
- inscrit à son budget une dépense nouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que des recettes d'un même montant ;
- prend en charge une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.
Les mouvements liés à la décentralisation illustrent le premier cas de figure. Le deuxième correspond à des mesures de rebudgétisation, par exemple la réintégration concomitante et équilibrée au sein du budget général d'une recette affectée non plafonnée à un opérateur et des dépenses qu'elle finance. En revanche, dans le cas d'une recette affectée plafonnée et donc déjà comptabilisée dans la norme de dépense, il s'agit d'une mesure de transfert au sein du périmètre de la norme (cf. infra). Le troisième cas de figure, enfin, n'accroît ni la dépense publique ni le déficit public, puisque la dépense existait déjà auparavant et était financée par une recette non prise en compte dans le solde public selon les règles de la comptabilité nationale.
ii) Les mesures de transfert, parce qu'elles concernent des mouvements de crédits à l'intérieur du champ couvert par la norme, n'ont pas d'impact sur le niveau de celle-ci.
Les mouvements de transferts les plus fréquents sont réalisés entre missions du budget général ; néanmoins, ils peuvent également être effectués entre crédits du budget général et prélèvements sur recettes par exemple.
De même, la baisse du plafond d'une taxe affectée à un organisme accompagnée de la création ou d'une hausse à due concurrence d'une subvention à ce même organisme constitue une mesure de transfert (cf. infra).
iii) Les modifications du plafonnement des taxes et autres recettes affectées peuvent recouvrir quatre situations différentes :
- modification du plafond d'une taxe ou autre recette existante et déjà plafonnée en loi de finances.
La modification du plafond se traduit par une variation des ressources allouées par l'Etat à l'entité. La modification de plafond dans la loi de finances a le même effet que l'évolution à la baisse (ou à la hausse) d'une subvention pour charge de service public inscrite en dépense et est donc prise en compte dans la norme de dépense. Si le plafond est abaissé, on comptabilise une économie dès lors que le niveau du plafond est inférieur ou égal au rendement prévisionnel de la taxe présenté dans l'annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances (PLF), pour un montant correspondant à la baisse effective des ressources de l'organisme ;
- ajout dans l'article de plafonnement d'une taxe ou autre recette déjà existante mais qui n'était pas jusqu'alors plafonnée ;
La mesure de plafonnement est alors traitée comme une mesure de périmètre pour le montant correspondant à l'évaluation du produit de la recette. L'économie ou la dépense nouvelle liée, le cas échéant, à la fixation du plafond à un niveau différent de l'évaluation du produit de la recette est quant à elle décomptée dans la norme de dépense. Il s'agit bien d'une évolution des ressources allouées à l'entité ;
- nouvelle affectation de recette ;
Toute nouvelle affectation de recette à un organisme public autre que les administrations de sécurité sociale, les collectivités territoriales, et les établissements publics de coopération intercommunale est prise en compte intégralement dans la norme de dépense, pour un montant égal au niveau du plafonnement. Cette mesure est en effet assimilable à l'attribution d'une subvention à un organisme.
- rebudgétisation d'une recette affectée plafonnée ;
En cas de rebudgétisation d'une recette affectée à un organisme, qui fait déjà l'objet d'un plafonnement en loi de finances et qui est donc prise en compte au sein de la norme de dépenses, le versement d'une subvention à cet organisme constitue une mesure de transfert dès lors que le montant de cette subvention est identique au rendement prévisionnel de la recette effectivement perçue par l'organisme. Dans ce cas, l'écart entre la subvention versée et le plafond de la recette est pris en compte au sein de la norme et constitue ainsi une économie (subvention inférieure à l'ancien plafond) ou une dépense nouvelle (subvention supérieure à l'ancien plafond). Si le rendement prévisionnel de la recette est supérieur ou égal au plafond de celle-ci, la rebudgétisation constitue une mesure de transfert. A l'inverse, si le rendement prévisionnel est inférieur au plafond, la rebudgétisation donne lieu, d'une part, à une mesure de périmètre diminuant le niveau de la norme de dépense pour un montant égal à l'écart entre le plafond de la recette et son rendement prévisionnel et, d'autre part, à une mesure de transfert, du montant prévisionnel de la recette. La hausse des crédits budgétaires par transfert est ainsi limitée au niveau du rendement prévisionnel de la recette qui est rebudgétisée, toute hausse supplémentaire étant comptabilisée comme une mesure nouvelle.
iv) Une contribution exceptionnelle d'un opérateur ou d'un autre organisme publics au budget général (hors administrations de Sécurité sociale ou collectivités territoriales) peut aboutir à une diminution de la dépense publique, puisqu'elle s'apparente à une baisse des ressources attribuées à cet organisme. Compte tenu du caractère ponctuel d'une telle mesure, son impact sur la norme ne peut être pris en compte que l'année de la perception par l'Etat de ces ressources.
Les mouvements de dépense et de recettes considérés comme des mesures de périmètre, les propositions d'extension du champ du plafonnement des taxes affectées sont présentés dans l'exposé général des motifs du projet de loi de finances de l'année.
II. - Doctrine d'affectation de taxes
A l'inverse des dotations versées par le budget général de l'Etat, l'affectation directe d'impositions de toutes natures fait échapper ce financement public au contrôle annuel du Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances. L'affectation constitue par ailleurs une dérogation au principe d'universalité budgétaire. Enfin, la plupart des taxes affectées connaissent une évolution dynamique, ce qui, en l'absence de mécanisme de limitation, conduit à une progression de la dépense des organismes concernés à un rythme plus soutenu que celle de l'Etat ou des organismes financés sur subvention budgétaire incluse dans la norme de dépense de l'Etat.
Conformément aux orientations définies à l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques, le recours à l'affectation d'imposition de toutes natures à des tiers autres que les organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale doit faire l'objet d'un encadrement précis. Afin d'assurer un bon suivi de la dépense de l'Etat, le même article fixe ainsi un objectif de plafonner ou de rebudgétiser à l'horizon de la programmation triennale toutes les taxes affectées au profit de tiers autres que les organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale.
A. - Les critères justifiant le maintien d'une affectation
La présente doctrine d'affectation précise le cadre dans lequel s'apprécient les critères définis par la loi de programmation des finances publiques pour autoriser le maintien ou la création d'une affectation de taxe. Les impositions concernées sont celles affectées à une personne morale autre que l'Etat, les organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, et qui sont énumérées et évaluées dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances, conformément au 1° de l'article 51 de la LOLF. La loi de programmation des finances publiques exclut expressément l'affectation de taxes, à trois exceptions près :
- la première exception est celle des ressources présentant une logique de « quasi-redevance », c'est-à-dire qui s'inscrivent dans la logique économique qui prévaut dans un système de droits ou de redevance, en lien avec le service rendu. La ressource affectée est ainsi la contrepartie d'un service directement rendu à un usager par l'affectataire. Son montant doit pouvoir s'apprécier sur des bases objectives, notamment par le recours à la comptabilité analytique de l'organisme affectataire, laquelle doit pouvoir faire apparaître la proportionnalité entre le coût du service rendu et le montant payé par l'usager. Cette définition s'apprécie sur le plan économique ; si elle se rapproche de la définition jurisprudentielle de la redevance, elle n'a cependant pas vocation à se substituer à cette dernière ;
- la seconde exception concerne les prélèvements finançant des actions de mutualisation ou de solidarités sectorielles au sein d'un secteur d'activité. Ces prélèvements présentent pour spécificité, d'une part, de ne reposer que sur un seul secteur d'activité économique ou sur un groupe restreint d'assujettis et, d'autre part, de leur bénéficier exclusivement. Dans un tel cas de figure, l'affectation d'une ressource peut être justifiée, d'un point de vue économique, par l'amélioration du consentement à l'impôt. Ledit consentement nécessite toutefois d'être objectivé par l'existence d'un lien manifeste entre le secteur assujetti à l'imposition et les missions accomplies par l'organisme affectataire. Pour ces contributions qui financent des missions à la marge du service public, ou des entités sur lesquelles le contrôle de l'Etat est faible une évolution vers une forme de contribution volontaire peut in fine être envisagée ;
- enfin, la troisième exception est celle des fonds d'assurance ou d'indemnisation et présentant une logique de mutualisation du risque, et qui nécessitent la constitution régulière de réserves financières.
B. - La politique générale en matière de fiscalité affectée
Conformément aux principes fixés par la charte de budgétisation, toute création de nouvelle taxe affectée ou nouvelle affectation doit, d'une part, être justifiée au regard des critères mentionnés précédemment et, d'autre part, s'accompagner d'un plafonnement de ladite taxe. Ce plafonnement est comptabilisé dans la norme de dépense de l'Etat.
Par ailleurs, la loi de programmation des finances publiques prévoit :
- un plafonnement de l'ensemble des taxes affectées avant le 1er janvier 2016 ; le niveau du plafonnement devra être défini en cohérence avec la charte de budgétisation ;
- la réintégration au sein du budget général de l'Etat des taxes non plafonnées à compter du 1er janvier 2017 ; ces rebudgétisations pourront s'accompagner d'un transfert de la collecte à l'une des administrations fiscales de l'Etat, notamment s'il est établi que les coûts de collecte de la taxe en seraient diminués ; à défaut de recouvrement par une administration de l'Etat, les bases de données du recouvrement devront être transmises aux tutelles techniques et financières par les organismes collecteurs.
III. - Nature et portée des autorisations du budget pluriannuel
A. - Les plafonds de crédits et les schémas d'emplois fixésdans le budget triennal
Le budget pluriannuel détermine deux niveaux de plafonds de crédits de paiement à respecter en construction de loi de finances initiale (LFI) chaque année de la période de programmation.
i) Il comporte d'abord, pour chacune des trois années de la programmation, un plafond global de crédits de paiement pour les dépenses soumises à la règle du « 0 valeur hors dette et pensions », conformément à l'article 8 de la présente loi de programmation. Ce plafond est indépendant de l'hypothèse d'inflation et correspond, à champ constant, au niveau des crédits fixé en loi de finances initiale pour 2014.
Ce plafond s'inscrit dans le périmètre plus global de la norme élargie (y compris charge de la dette et pensions), qui fixe un plafond global de crédits pour l'ensemble des dépenses de l'Etat pour les cinq années de la programmation. Ce plafond global n'augmente pas plus vite, entre deux LFI successives, que l'évolution prévisionnelle des prix (article 8 de la présente loi de programmation, qui pose le principe de la norme « 0 volume ») associée à la présente loi de programmation ou, selon les modalités prévues infra, l'évolution prévisionnelle des prix associée au projet de loi de finances de l'année, si celle-ci est différente. Ainsi, ce plafond global peut être revu à la hausse comme à la baisse en cas de révision de l'hypothèse d'inflation.
ii) Le budget pluriannuel comporte par ailleurs les plafonds 2015, 2016 et 2017 de chacune des missions du budget général (cf. article 13 de la loi de programmation). Ces derniers sont exprimés en crédits de paiement.
Pour l'année 2015, les plafonds de dépense établis au niveau des missions et la répartition par programme correspondent à ceux du PLF pour 2015.
Pour l'année 2016, les crédits par missions sont des plafonds limitatifs qui ne pourraient être revus qu'à la baisse si l'objectif global de dépense était modifié.
Pour 2017, les crédits par mission pourront faire l'objet d'ajustements, dans le respect du plafond global de dépense.
B. - L'articulation entre les budgets pluriannuels et les lois de finances annuelles
Pour chacune des années de la programmation, le projet de loi de finances est élaboré et présenté au Parlement dans le respect des plafonds fixés dans le budget pluriannuel.
La première année de la programmation constitue le cadre du projet de loi de finances pour 2015, qui procède à la ventilation fine des crédits par destination et, à titre indicatif, par nature.
La deuxième année de la programmation fera, de la même façon, l'objet d'une déclinaison au niveau prévu par la loi organique (programmes, actions, titres et catégories) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016.
Enfin, la troisième année de la programmation (2017) constituera le point de départ d'un nouveau budget pluriannuel portant sur trois années (ajoutant ainsi deux années par rapport à la programmation initiale), soit 2017 à 2019. Des ajustements dans la répartition des crédits par mission seront possibles pour la première année de la nouvelle programmation (2017), tout en respectant le montant global des dépenses prévu dans le budget pluriannuel initial.
Le schéma ci-dessous illustre les différents degrés de rigidité de la programmation :
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 1
Le schéma ci-dessous illustre l'enchaînement des différents budgets pluriannuels :
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 1
Chaque année, le Gouvernement établit et transmet au Parlement, au plus tard avant le débat d'orientation des finances publiques prévu par l'article 48 de la LOLF, un bilan des ajustements opérés par rapport aux plafonds fixés dans le budget pluriannuel, tant en ce qui concerne le plafond global de dépense que les plafonds par mission, conformément à l'article 33 29 de la présente loi de programmation.
IV. - Les règles de fonctionnement du budget triennal
La réussite du budget triennal repose sur des règles qui permettent de gérer les incertitudes inhérentes à la pluriannualité. Ces règles doivent concilier deux impératifs : d'une part, assurer une visibilité suffisante aux gestionnaires et, d'autre part, garantir le strict respect de la norme de dépense, afin d'assurer le respect de la trajectoire de redressement des comptes publics.
La présente partie définit les modalités de fonctionnement du budget pluriannuel.
A. - Une règle de fonctionnement essentielle : la mise en œuvre du mécanisme d'« auto-assurance »
Corollaire de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales allouées à chaque mission, le principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds pluriannuels par mission, ou « auto-assurance », est une règle de gouvernance budgétaire, au niveau des missions, qui doit permettre de garantir le respect des plafonds par mission du budget triennal et donc de la trajectoire de redressement des finances publiques. En construction budgétaire (pour les budgets à venir au-delà de celui de 2015), comme en gestion, ce principe implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies. Ces redéploiements ou économies doivent être mis en œuvre prioritairement au sein du programme qui supporte les aléas ou les priorités nouvelles. A défaut, ils doivent être réalisés entre les programmes de la même mission ou, le cas échéant, sur l'ensemble des missions et programmes relevant d'un même ministre.
La mise en œuvre du principe d'auto-assurance permet ainsi de limiter aux seules situations exceptionnelles les ajustements susceptibles d'affecter en cours d'année les plafonds définis par mission ou leur révision dans le cadre des projets de loi de finances, selon les modalités précisées ci-après.
En tout état de cause, afin de renforcer la logique d'auto-assurance et d'inciter au respect de la programmation, les dépassements de crédits réalisés en année n pourront se traduire par une révision à la baisse des ressources disponibles l'année n + 1, par exemple par la limitation des reports de l'année n vers l'année n + 1 ou par l'application de taux dérogatoires de mise en réserve de crédits en année n + 1.
B. - La mise en réserve de crédits
Comme le précédent budget triennal, le budget triennal 2015-2017 ne prévoit aucune réserve de budgétisation. Les crédits budgétés sur la mission « Provisions » sont en effet destinés essentiellement aux dépenses accidentelles et imprévisibles, dont les crédits sont répartis par décret conformément à l'article 11 de la LOLF.
Cela s'explique par l'ambition inédite du budget pluriannuel 2015-2017 en termes de maîtrise des dépenses, qui se traduit par une baisse nette des dépenses « hors dette et pensions » ; cette contrainte plus élevée que par le passé ne permet pas de dégager des marges complémentaires. Elle doit à l'inverse conduire à donner au principe d'« auto-assurance » sa pleine portée.
La réserve de précaution constituée suivant les règles posées au 4° bis de l'article 51 de la LOLF permet, pour sa part, de faire face à des aléas importants survenant en cours de gestion. Elle demeure nécessaire dans le cadre du budget pluriannuel et sera, comme aujourd'hui, constituée en début de gestion par l'application de taux de mise en réserve différenciés sur le titre 2 et les autres titres des programmes du budget général.
Afin de garantir la constitution juste et équitable d'une réserve suffisante pour faire face aux aléas de gestion et garantir le respect de la trajectoire de redressement des comptes publics, la présente loi de programmation précise, dans son article 12, les taux minimaux de mise en réserve des crédits limitatifs.
C. - Le respect des règles « 0 volume » et « 0 valeur » en cas d'évolution des hypothèses d'inflation, de dette et de pensions
La programmation fixée pour les années 2015 à 2017 par l'article 13 de la présente loi de programmation respecte l'objectif de stabilité en volume sur le périmètre de la norme élargie sur la base d'hypothèses d'inflation, de dette et de pensions présentées dans le présent rapport annexé.
Or, celles-ci sont susceptibles d'évoluer d'ici l'élaboration des projets de loi de finances postérieurs à 2015. Néanmoins, quelles que soient ces hypothèses et leur variation, les plafonds de dépenses résultant de l'application des règles de stabilité en volume et des règles de diminution hors dette et pensions seront respectés, la règle la plus contraignante des deux étant retenue pour chaque année. Ainsi, en 2017, l'application stricte de la baisse en valeur est plus contraignante que la stabilité en volume, les crédits couverts par cette dernière diminueront en effet de l'ordre de 20 Md€ par rapport à la LFI 2014.
Les années suivantes, si les prévisions de dépenses relatives à la charge de la dette et aux pensions le permettent, le plafond global de crédits sera révisé à la baisse par rapport à celui déterminé sur le champ des dépenses totales, ce qui contribuera au désendettement de l'Etat.
A l'inverse, si les variations de prévisions d'inflation, dette et pensions ne permettaient plus de respecter le plafond global des dépenses totales et alors même que les crédits sur le périmètre « hors dette et pensions » respecteraient la baisse prévue, les plafonds des crédits des missions seraient révisés à la baisse de manière à limiter à l'inflation la progression des dépenses totales.