B. - La maîtrise de la dépense publique, condition de la baisse des prélèvements obligatoires
Depuis le début de la législature, le Gouvernement conduit une politique de redressement des finances publiques. Avec un ajustement structurel total de 2 points de PIB en 2012 et 2013, les finances publiques ont connu, depuis 2012, une amélioration notable.
Compte tenu des déséquilibres budgétaires constatés en début de législature - le déficit public s'élevait encore à 5,1 % du PIB en 2011 - et des risques existants sur les conditions de financement, des mesures portant sur les prélèvements obligatoires, à effet rapide, ont été dans un premier temps nécessaires. Ces mesures ont permis d'entamer l'assainissement des finances publiques, en demandant un effort plus important aux ménages les plus aisés.
Dans le même temps, les dépenses ont été strictement maîtrisées en 2012 et en 2013 avec pour résultat un taux de croissance de la dépense publique, hors crédit d'impôt, de 2,0 % en valeur en 2013. Comme la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 l'a prévu, le rétablissement des finances publiques est désormais fondé sur des économies en dépense, après avoir mobilisé ces hausses de prélèvements.
La construction du projet de loi de finances pour 2014 reposait ainsi en priorité sur un ralentissement des dépenses, avec près de 15 Md€ d'économies sur l'Etat et ses agences, les collectivités territoriales et les régimes sociaux par rapport à leur progression spontanée. Cet effort a été accru dès l'été par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives.
Il sera poursuivi sur la période 2015-2017, avec l'objectif de réaliser 50 Md€ d'économies sur les dépenses publiques. Ces économies sont nécessaires pour poursuivre l'assainissement des comptes publics et financer la baisse des prélèvements obligatoires résultant de la création du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité. La diminution des prélèvements sur les entreprises vise à leur redonner les moyens d'embaucher, de former leurs salariés et d'investir pour moderniser leur outil de production. Elle s'élèvera à plus de 40 Md€, ce qui leur permettra de reconstituer les marges qu'elles ont perdues depuis 2008. Cette réduction de prélèvements est accompagnée des mesures de solidarité destinées à soutenir le pouvoir d'achat des ménages, en 2014 avec la réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu prévue par la loi de finances rectificative du 8 août 2014, qui est amplifiée et pérennisée en 2015.
L'ensemble des acteurs de la dépense publique seront mobilisés pour la réalisation des 50 Md€ d'économies : l'Etat, ses agences, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale contribueront ainsi chacun à l'effort de redressement des finances publiques, en proportion de leur part respective dans la dépense publique totale. Ces économies sont conçues pour limiter leur coût pour la croissance et préserver les dépenses d'avenir pour le pays, facteur de croissance future. Sont ainsi privilégiées des économies visant à améliorer l'efficacité de l'action publique, telles que la réforme des aides aux entreprises, ou encore le recours accru à la chirurgie ambulatoire et aux médicaments génériques dans le secteur de la santé.
1. La maîtrise de la dépense publique
i) Une maîtrise de la dépense engagée depuis 2012…
Le Gouvernement propose de poursuivre l'assainissement des finances publiques en le fondant exclusivement sur des économies en dépense. Une telle voie est une condition indispensable à l'allégement des prélèvements. Elle est également cohérente avec la volonté de garantir à chacun que les contributions versées à la puissance publique sont utilisées de la manière la plus efficace possible.
La maîtrise de la dépense publique constitue une priorité de la politique budgétaire du Gouvernement. Ainsi, en 2012, les dépenses de l'Etat, y compris charge de la dette et des pensions, ont baissé de 0,3 Md€ et l'ONDAM a été sous-exécuté de 1 Md€. En 2013, la dynamique de la dépense publique a ralenti, passant d'une évolution de + 3,0 % en 2012 à + 2,0 % en 2013 (en valeur et hors crédits d'impôts), notamment grâce à une stricte maîtrise des dépenses placées sous normes : la norme en valeur de l'Etat a été sous-exécutée de 0,1 Md€ et l'ONDAM de 1,7 Md€.
Pour 2014, 15 Md€ d'économies en dépense ont été présentés dès le PLF. Un nouvel ensemble de mesures - portant en totalité sur la dépense publique - a été mis en œuvre par les lois financières rectificatives de l'été, pour entamer la résorption de « l'écart important », au sens de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, constaté en 2013.
L'ensemble des administrations publiques contribue aux économies : ainsi, les collectivités territoriales sont incitées à ralentir la croissance de leurs dépenses de fonctionnement via une baisse de 1,5 Md€ de leurs concours financiers. La norme de dépense en valeur de l'Etat a été à nouveau abaissée en loi de finances rectificative pour 2014, à hauteur de 1,6 Md€, hors concours financiers aux collectivités territoriales. Les dépenses sous norme diminueraient donc de 3,2 Md€ par rapport à l'exécution 2013. Les agences de l'Etat ont été mises à contribution via les subventions du budget général, mais également par la baisse des taxes qui leur sont affectées et la mobilisation de contributions exceptionnelles pour certaines catégories d'acteurs (Centre national de la cinématographie et de l'image animée [CNC], agences de l'eau et chambres de commerce et d'industrie [CCI] notamment). Les administrations de sécurité sociale contribuent également aux économies, via la poursuite de la maîtrise des dépenses d'assurance maladie, avec le plus faible taux de croissance de l'ONDAM prévu dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale depuis 1998 (2,4 %), la réforme de la politique familiale et la consolidation du système de retraite, tant pour les pensions de base dans le cadre de la réforme des retraites que pour les retraites complémentaires suite aux décisions des partenaires sociaux la maîtrise des dépenses de l'Unédic ainsi que les économies de gestion réalisées par les caisses.
L'ensemble de ces mesures doit permettre un nouveau ralentissement de la dépense publique à + 1,4 % en 2014 (en valeur et hors crédits d'impôts).
ii) Qui sera amplifiée sur l'ensemble du quinquennat.
Dès 2015, le redressement sera porté exclusivement par des mesures en dépense.
L'objectif total de 50 Md€ d'économies sera intégralement mis en œuvre.
Un premier effort de 21 Md€ sera effectué en 2015, ce qui permettra de ramener le taux de croissance de la dépense publique à 1,1 % (en valeur, hors crédit d'impôt désormais comptablement considéré comme des dépenses). Les économies seront poursuivies en 2016, atteignant un total de l'ordre de 36 Md€, et les 50 Md€ seront atteints d'ici à 2017. Grâce à ces efforts, le taux de croissance de la dépense publique s'établira à 1,9 % en valeur en 2016 et 2017, soit un niveau très largement inférieur à celui de la croissance du PIB nominal à cet horizon (+ 3,4 % en moyenne).
L'Etat et ses agences assumeront une économie nette totale de 19,3 Md€, dont 8 Md€ d'économie dès la première année. Cet effort permet de compenser l'évolution spontanée de la dépense et de poursuivre la diminution en euros courants des crédits des ministères et des taxes affectées aux agences qui connaîtront une réduction de 2,1 Md€ dès 2015 et de 2,5 Md€ à horizon 2017, tendance inverse de celle qui prévalait avant 2012. Les économies ont été réparties de manière équilibrée pour garantir l'efficacité de l'action publique et assurer le financement des priorités du Gouvernement. La progression des rémunérations sera ainsi strictement maîtrisée, en lien avec la stabilisation du point fonction publique. Les créations d'emplois en faveur de l'éducation nationale, la recherche, la sécurité et la justice seront compensées par les réductions d'emplois dans les autres administrations. L'amélioration de la productivité des administrations, qui passe notamment par la simplification des règles administratives, la modernisation des fonctions support de l'Etat notamment en matière d'achats, d'immobilier et d'informatique, l'évolution de l'organisation territoriale de l'Etat et la dématérialisation accrue des échanges avec les usagers permettra de poursuivre la réduction des dépenses de fonctionnement de l'Etat. Les agences, dont les dépenses ont progressé beaucoup plus rapidement que celles de l'Etat sur les dernières années, prendront toute leur part aux efforts de redressement, en particulier par une meilleure maîtrise des recettes qui leur sont affectées. Le recours à ces ressources fera ainsi l'objet d'un encadrement plus strict par les règles prévues à l'article 16 de la présente loi de programmation et leur niveau total sera réduit de 1,1 Md€ dès 2015. Les projets de loi de finances pour 2015 et 2016 préciseront en détail l'ensemble des réformes ciblées qui seront mises en œuvre sur chaque secteur, notamment pour ce qui concerne les dépenses d'intervention : l'impact de l'ensemble de ces mesures trouve sa traduction dans la programmation des moyens alloués à chaque mission budgétaire détaillée à l'article 13 de la présente loi de programmation.
Les dotations budgétaires versées par l'Etat aux collectivités territoriales baisseront en euros courants de 10,7 Md€ à horizon 2017. Cet effort permet de ramener la progression de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales à un rythme proche de l'inflation sur les trois prochaines années.
Ainsi, les ressources et les dépenses des collectivités territoriales continueront de progresser mais à un rythme moindre que celui des trois dernières années.
Cet effort s'accompagnera d'un renforcement substantiel de la péréquation. Ainsi, le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) progressera de 210 M€ entre 2014 et 2015, soit une hausse de plus de 36 %. Le rythme de progression des dotations de péréquation verticale, comprises dans la dotation globale de fonctionnement, progressera de 327 M€ par rapport à 2014. Grâce à ces efforts, l'impact de la baisse des concours financiers de l'Etat sera modulé en fonction de la richesse de la collectivité concernée. A titre d'exemple, la contribution par habitant des communes dont les ressources sont les plus élevées sera sept fois plus forte que celle des communes les plus en difficulté.
Par ailleurs, les articles 11 et 30 de la présente loi de programmation proposent d'instaurer un objectif indicatif d'évolution de la dépense locale. Cet objectif s'appliquera sur le périmètre de la dépense totale, hors amortissement de la dette, dont le montant pour l'année 2013 s'élève à 220,8 Md€ (7). Mis en place à compter de 2015, il permettra de partager, entre l'Etat et les collectivités territoriales, un outil de mesure objectif de la trajectoire de la dépense locale. Il sera, à compter de 2016, affiné par catégorie de collectivités territoriales.
La mise en œuvre de la stratégie nationale de santé (SNS) permettra de réaliser plus de 10 Md€ d'économies sur l'assurance maladie ce qui correspond concrètement à une progression moyenne de l'ONDAM de l'ordre de 2 % par an entre 2015 et 2017. Un premier effort de plus de 3 Md€ sera effectué dès 2015 avec une progression de l'ONDAM ralentie à 2,1 %.
Les dépenses de protection sociale hors assurance maladie contribueront à la maîtrise de la dépense publique à hauteur de 10 Md€, dont un peu plus de 6 Md€ pour l'année 2015. Une partie importante de ces économies, pour près de 4 Md€ dès 2015, correspondent en réalité à l'impact de mesures déjà décidées (notamment : convention d'assurance chômage du premier semestre 2014 ; réforme des retraites ; réforme de la politique de la famille). Un ensemble de mesures complémentaires sera détaillé dans les prochains PLFSS (notamment : poursuite de la réforme de la politique familiale ; efforts sur la gestion des prestations sociales ; maîtrise des dépenses par les régimes gérés paritairement).
Enfin, au-delà des mesures déjà programmées, la création d'une revue des dépenses, prévue à l'article 22 de la présente loi de programmation, modernisera la procédure budgétaire de manière à donner au Parlement et au Gouvernement de nouvelles pistes de réformes structurelles. Cette revue, mise en œuvre chaque année, permettra de disposer d'une analyse complète de la dépense et des interventions publiques, dont il sera notamment tenu compte lors de la construction budgétaire. Ces revues, qui porteront également sur les dépenses fiscales et notamment sur les crédits d'impôt, apporteront une vision agrégée des moyens dédiés aux politiques publiques.