Article AUTONOME (LOI n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (1))

ANNEXE
RAPPORT À LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2014 À 2019

I. - Le contexte macroéconomique.
A. - Les perspectives à court terme (2014-2015).
B. - Les perspectives à moyen terme (2016-2019).
II. - La politique budgétaire proposée par le Gouvernement pour la seconde partie de la législature.
A. - La poursuite de l'assainissement budgétaire.
1. L'évolution des recettes, des dépenses et du solde des administrations publiques.
2. La trajectoire à politique inchangée.
3. L'évolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques.
4. Trajectoire de dette des administrations publiques (écart au solde stabilisant, flux de créances).
5. Le cadre européen.
B. - La maîtrise de la dépense publique, condition de la baisse des prélèvements obligatoires.
1. La maîtrise de la dépense publique.
2. La baisse des prélèvements : le pacte de responsabilité et de solidarité.
III. - La trajectoire des finances publiques : analyse par sous-secteur et règles de gouvernance.
A. - La trajectoire de l'Etat.
1. Une contribution essentielle de l'Etat et de ses agences au retour vers l'équilibre des finances publiques.
2. Une répartition équilibrée des économies qui garantit l'efficacité de l'action publique et s'appuie sur la modernisation de l'ensemble des politiques conduites par l'Etat.
3. Un budget triennal qui décline l'effort de l'Etat et de ses agences mais marque également les priorités du Gouvernement.
B. - La trajectoire des organismes divers d'administration centrale.
C. - La trajectoire des administrations de sécurité sociale.
1. Maîtriser les dépenses d'assurance maladie en garantissant la qualité des soins.
2. Les dépenses d'assurance vieillesse et d'allocations familiales pour chacun des exercices de la période de la programmation.
3. Les dépenses des régimes complémentaires de retraite et de l'assurance chômage pour chacun des exercices de la période de la programmation.
D. - La trajectoire des administrations publiques locales.
E. - Les règles de gouvernance.
1. Les mesures transversales de pilotage des finances publiques, préventives et correctives.
2. Les mesures de gouvernance portant sur les ODAC et sur les agences de l'Etat.
3. Les mesures de gouvernance portant sur les collectivités locales.
4. Les mesures de gouvernance portant sur les administrations de sécurité sociale.
5. Les mesures de gouvernance portant sur les dépenses fiscales et les niches sociales.
6. L'amélioration de l'information au Parlement.
Annexes :
Annexe 1 : Effort structurel par sous-secteur.
Annexe 2 : Précisions méthodologiques concernant le budget triennal.
Annexe 3 : Changements méthodologiques et conceptuels en lien avec l'application des nouvelles conventions de comptabilité nationale.
Annexe 4 : Principales définitions.
Annexe 5 : Périmètre des mesures exceptionnelles et temporaires à exclure du solde structurel.
Annexe 6 : Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé.

I. - Le contexte macroéconomique
A. - Les perspectives à court terme (2014-2015)

Après les espoirs suscités par l'amélioration des perspectives conjoncturelles tout au long de 2013, la reprise de l'activité dans la zone euro a déçu au premier semestre 2014. Si les économies extérieures à la zone semblent avoir retrouvé une croissance dynamique, notamment les Etats-Unis et le Royaume-Uni, l'activité économique ralentirait au Japon et la croissance repartirait à un rythme plus faible qu'avant la crise dans les principales économies émergentes.
L'environnement international de la France demeure ainsi marqué par de profondes incertitudes. Dans la zone euro, l'inflation se maintient durablement à un niveau très faible (+ 0,4 % en août 2014), du fait de l'appréciation de l'euro jusqu'au début de 2014, de la baisse plus récente du prix du pétrole, mais aussi de la faiblesse prolongée de la demande. Le risque de déflation ne peut dès lors pas être totalement écarté. La Banque centrale européenne (BCE) a dans ce contexte récemment assoupli de nouveau sa politique monétaire. Le rythme de sortie des politiques monétaires accommodantes aux Etats-Unis et au Royaume-Uni sera également déterminant, comme en ont témoigné les tensions financières chez certains pays émergents en 2013. Le contexte géopolitique est lui aussi porteur de risques : crises en Ukraine et au Moyen-Orient en particulier.
La croissance française serait de + 1,0 % en 2015 après + 0,4 % en 2014. Ce scénario de croissance est identique à celui publié par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) le 15 septembre 2014 et légèrement moins favorable que celui publié par le Consensus Forecasts de septembre 2014 qui prévoit + 0,5 % de croissance en 2014 et + 1,1 % en 2015. L'inflation progresserait de 0,6 % en 2014 et de 0,9 % en 2015 (respectivement 0,5 % et 0,9 % hors tabac), globalement similaire aux prévisions de septembre 2014 de la BCE pour la zone euro.
Ce scénario intègre une accélération très progressive de la demande mondiale, tenant notamment à la faible croissance de la zone euro à court terme. En outre, les exportations subissent encore l'effet de l'appréciation de l'euro observée entre l'été 2012 et le printemps 2014, en dépit de sa dépréciation récente. Les exportations n'accélèreraient ainsi que graduellement à + 2,8 % en 2014 et à + 4,6 % en 2015.
L'activité économique en France serait néanmoins soutenue par les mesures prises en faveur de la compétitivité, de la croissance et de l'emploi. Le déploiement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du pacte de responsabilité et de solidarité allégera le coût du travail et permettra aux entreprises de retrouver des marges de manœuvre pour embaucher, investir ou innover. Le volet solidarité est quant à lui favorable au pouvoir d'achat des ménages, soutenu par ailleurs par la faible inflation. Des mesures sont également prises pour créer les conditions d'une reprise de l'activité dans la construction.
Dans ce contexte, l'investissement des entreprises repartirait, encore de manière modérée en 2015 (+ 0,9 %) avant d'accélérer. La consommation des ménages, encore faible en 2014 sous l'effet de facteurs temporaires (douceur du climat notamment l'hiver dernier), s'accroîtrait de 1,3 % en 2015, en lien avec un pouvoir d'achat plus dynamique. L'emploi augmenterait également progressivement.
Cette prévision reste soumise à de nombreux aléas. Le dynamisme des exportations françaises dépendra de la croissance de nos partenaires et de la résolution des risques géopolitiques (Russie/Ukraine notamment). La reprise de la demande intérieure privée pourrait être plus vigoureuse en France si les anticipations venaient à s'améliorer, même si les données conjoncturelles disponibles ne permettent pas non plus d'exclure une période d'atonie plus prolongée. Enfin, si la récente dépréciation de l'euro ou la baisse du prix du pétrole devaient se maintenir voire s'amplifier, la croissance pourrait être plus élevée en 2015. Ce serait également le cas si le prix des matières premières et notamment du pétrole baissait.

B. - Les perspectives à moyen terme (2016-2019)

Les projections de finances publiques reposent sur une hypothèse d'accélération progressive de l'activité, avec une croissance de 1,7 % en 2016, 1,9 % en 2017, puis de 2 % en 2018-2019.
Cette projection tient d'abord au potentiel de croissance de l'économie à cet horizon. Les estimations de croissance potentielle retenues pour la présente loi de programmation des finances publiques sont les estimations publiées par la Commission européenne dans ses prévisions économiques de printemps 2014, en date du 5 mai 2014. D'après ces estimations, la croissance potentielle s'établirait à 1,2 % par an en moyenne sur la période 2014-2019. L'écart de production serait de - 2,7 % en 2013, égal à l'estimation de la commission pour cette même année.
Des incertitudes fortes demeurent sur le potentiel de l'économie au sortir de la crise récente. Aussi, le choix conventionnel de retenir la croissance potentielle de la Commission européenne est une hypothèse prudente : elle correspond à une révision à la baisse comprise entre 0,3 et 0,4 point par an sur l'ensemble de la période 2014-2017 par rapport à la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Elle permet de plus un rapprochement avec le cadre institutionnel européen. Elle présente en revanche l'inconvénient d'être estimée sur la base des comptes dans le Système européen comptable antérieur (SEC 95).
Selon cette estimation de la croissance potentielle, après un choc négatif pendant la crise, les gains de productivité commenceraient à retrouver un rythme un peu plus important, et contribueraient à la croissance potentielle à hauteur de 0,4 point par an en moyenne. Ce rythme resterait malgré tout inférieur à celui qui prévalait avant la crise. De même, l'investissement des entreprises se redressant, la contribution de l'accumulation du capital à la croissance potentielle augmenterait légèrement, pour atteindre 0,6 point par an en fin de période. Malgré le départ à la retraite des générations du baby-boom, la population active resterait dynamique, et contribuerait à la croissance potentielle à hauteur de 0,4 point par an.
Les hypothèses de croissance pour 2016 et au-delà, légèrement supérieures à la croissance potentielle, traduisent la réduction progressive du déficit d'activité accumulé - supérieur à 3 points de produit intérieur brut (PIB) en 2015 - qui serait significativement rattrapé à l'horizon de la programmation. Cette résorption du déficit d'activité dépendra néanmoins du redémarrage des moteurs de la croissance et de la capacité de l'économie française à en tirer parti.
En anticipant le retour de la demande adressée par nos partenaires commerciaux vers son rythme habituel (+ 6,5 % par an), les exportations accéléreraient progressivement pour atteindre un rythme dépassant 6 % par an à partir de 2016.
Par ailleurs, les entreprises retrouveraient des conditions propices à l'investissement. Utilisant le CICE et le pacte de responsabilité et de solidarité en partie pour améliorer leurs marges, les entreprises pourraient investir à nouveau face au regain de demande. Les taux d'intérêt devraient logiquement s'accroître avec la reprise, mais sans obérer leur capacité à investir.
La consommation des ménages retrouverait davantage de vigueur, à un rythme de l'ordre de 2 % en fin de période, notamment grâce à l'amélioration progressive du marché du travail. Le taux d'épargne des ménages devrait baisser, en particulier avec la dissipation de l'épargne de précaution liée aux incertitudes actuelles. En revanche, la demande publique n'apporterait pas de contribution à la croissance, en cohérence avec la programmation pluriannuelle de finances publiques.
Le scénario macroéconomique retenu pour la programmation pluriannuelle fait, en outre, l'hypothèse d'un retour très progressif de l'inflation vers des niveaux cohérents avec la cible de la banque centrale.
Le scénario de moyen terme, avec une croissance moyenne de 1,9 % sur 2016-2019, est proche de celui retenu par le Fonds monétaire international au mois de juillet 2014 (moyenne de 1,8 % sur la même période).

Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2014-2019 (*)