Note. ― L'ajustement structurel correspond à l'évolution sur un an du solde structurel.
Source : projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 et loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques.

L'examen des chiffres de solde des administrations publiques présentés par le Gouvernement conduit le Haut Conseil à formuler deux observations liminaires.
1° Le Haut Conseil n'a pas été amené à formuler un avis sur les prévisions de croissance potentielle inscrites dans la loi de programmation et sur lesquelles repose l'estimation du solde conjoncturel et par suite du solde structurel. Il s'interroge néanmoins sur l'ampleur de l'écart de production qui, reposant sur ces prévisions de croissance potentielle, se creuserait jusqu'à 3,5 points de PIB dans le scénario proposé. Dans un contexte de crise financière majeure, la persistance d'un déficit d'activité s'accompagne d'une réduction de l'offre productive à travers, par exemple, des faillites d'entreprises ou des pertes en capital humain. En présence de telles pertes définitives, la chute de la demande entraîne celle de l'offre si bien que l'écart de production reste faible. Aussi, une grande prudence est requise dans l'évaluation de la composante conjoncturelle du déficit public afin de ne pas sous-estimer le déficit structurel. En cas de surestimation de la composante conjoncturelle, les efforts d'ajustement budgétaire nécessaires pour atteindre l'Objectif de Moyen Terme ― soit l'équilibre structurel ― s'en trouveraient accrus.
2° Par ailleurs, le Haut Conseil demeure en attente d'une définition explicite par le Gouvernement des mesures ponctuelles et temporaires susceptibles d'être exclues du calcul du solde structurel, comme recommandé dans l'avis n° HCFP-2013-02 du 23 mai 2013 relatif au solde structurel des administrations publiques en 2012. A titre d'exemple, se pose la question des mesures de lutte contre la fraude et l'optimisation fiscales dont le rendement attendu s'élève à 1,8 MdEUR en 2014. Une partie de leurs effets, notamment ceux liés à la régularisation fiscale exceptionnelle d'un certain nombre de contribuables, n'est pas amenée à se reproduire.
2. Les écarts constatés par rapport à la loi de programmation.
Le Haut Conseil souligne que le solde structurel prévu par le projet de loi de finances s'écarte sensiblement des orientations pluriannuelles définies dans la loi de programmation. L'écart s'élèverait à un point en 2013 (― 2,6 % du PIB contre ― 1,6 % dans la loi de programmation) et à 0,6 point en 2014 (― 1,7 % du PIB contre ― 1,1 %).
Un premier écart de 0,3 point par rapport aux objectifs de la loi de programmation avait été constaté par le Haut Conseil (2) sur le solde structurel de l'année 2012 (― 3,9 %).
Cet écart est porté à un point de PIB en 2013 en raison d'un ajustement structurel moins rapide qu'annoncé dans la loi de programmation. Ce dernier est en effet évalué à 1,3 point de PIB contre 2 points initialement prévus, soit un écart de 0,7 point.
Le Haut Conseil constate que la dégradation du déficit structurel en 2013 par rapport à la loi de programmation résulterait principalement :
― de la surestimation de l'élasticité des recettes au PIB dans la loi de finances initiale (0,5 contre 1 en loi de programmation), qui explique cet écart pour environ 0,4 point de PIB. Cette révision tiendrait principalement à une évolution peu favorable de l'impôt sur les sociétés, de la TVA et des droits de mutation à titre onéreux en raison du ralentissement de l'activité. Le Haut Conseil observe toutefois que, s'agissant de la TVA, cette évolution reste en partie inexpliquée ;
― du rendement des mesures nouvelles en recettes, qui explique cet écart pour environ 0,1 point de PIB ; et
― d'une évolution un peu plus rapide des dépenses en volume, qui explique cet écart pour environ 0,1 point de PIB.
Le Haut Conseil note que l'effort supplémentaire prévu par le Gouvernement pour 2014 ne permettra pas de rattraper le retard accumulé en 2013. Le déficit structurel prévu dans l'article liminaire du projet de loi de finances pour 2014 serait ainsi encore supérieur de 0,6 point à l'objectif fixé dans la loi de programmation (1,7 % du PIB contre 1,1 %).
3. La prévision du solde structurel en 2014.
Au vu des informations qui lui ont été transmises, le Haut Conseil estime qu'un certain nombre d'aléas affectent la prévision de déficit structurel à 1,7 % en 2014.
Ces aléas portent à la fois sur les recettes et les dépenses.
1° S'agissant des recettes :
L'hypothèse d'une augmentation à législation constante des prélèvements obligatoires proche de celle du PIB (élasticité proche de l'unité) est optimiste.
En effet, la conjoncture morose en 2013 devrait jouer encore en partie sur les recettes à percevoir en 2014 par l'Etat du fait des décalages affectant certains impôts (impôt sur les sociétés et impôt sur le revenu). L'impact des plus-values mobilières et immobilières enregistrées en 2013 et 2014 pourrait être plus faible qu'attendu.
Par ailleurs, les hypothèses retenues en matière d'emploi et de masse salariale conduisent à un risque de surestimation des recettes de CSG et de cotisations sociales.
S'agissant des mesures nouvelles contenues dans les PLF/PLFSS, le Haut Conseil n'a pas été en mesure d'en évaluer le rendement, qui s'élèverait à 9,5 MdEUR. En particulier, le Haut Conseil n'a pu expertiser la recette attendue de la principale mesure nouvelle instaurant une cotisation sur l'excédent brut d'exploitation (2,5 MdEUR annoncés). En outre, le rendement d'un renforcement de la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscales est incertain. Enfin, les mesures nouvelles inscrites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (0,6 MdEUR) ainsi que celles concernant la fiscalité écologique (0,4 MdEUR) n'ont pas été portées à sa connaissance.
2° S'agissant des dépenses :
L'effort sur les dépenses de l'Etat est conditionné à une stricte maîtrise de la masse salariale et au ralentissement effectif des dépenses d'intervention.
Des interrogations subsistent sur les hypothèses d'évolution des dépenses des collectivités territoriales. En particulier, la réduction des concours de l'Etat ne se traduira pas nécessairement par une diminution à due concurrence de la dépense locale.
En l'état actuel des informations dont il dispose, le Haut Conseil considère que la réduction du déficit structurel pourrait être moins rapide que prévu en raison des risques de surestimation des recettes et de la fragilité des hypothèses en matière de dépenses. L'estimation de solde structurel pour 2014 apparaît donc optimiste.
4. Le déclenchement du mécanisme de correction.
Le Haut Conseil se prononcera en mai 2014 lors de son avis relatif au projet de loi de règlement sur le respect de l'objectif de solde structurel fixé pour 2013 par la loi de programmation.
Dans son avis du 23 mai 2013 précité, le Haut Conseil avait constaté un écart de 0,3 point de déficit structurel en 2012 et noté qu'il existait un risque de déclenchement du mécanisme de correction dès lors que l'écart dépasserait 0,5 point sur une année ou 0,25 point en moyenne sur deux ans (« écart important » au sens de la loi organique).
La réalisation des prévisions du Gouvernement pour 2013 (1 point d'écart au solde structurel de la loi de programmation) conduira le Haut Conseil à constater au printemps 2014 un « écart important » par rapport aux orientations pluriannuelles, déclenchant ainsi le mécanisme de correction. Sauf à reporter la date de retour à l'équilibre structurel au-delà de 2016 et à modifier à cette fin la loi de programmation, le Haut Conseil note que la mise en œuvre du mécanisme de correction nécessitera de réaliser en 2015 et en 2016 des efforts plus importants que ceux prévus dans cette loi.