Article AUTONOME (LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017)

3. Trajectoire des administrations de sécurité sociale

Les administrations de sécurité sociale (qui incluent, outre le régime général, les régimes complémentaires, l'Unédic, les régimes spéciaux, les régimes des indépendants et divers fonds ― dont la CADES et le FRR) verraient également leur solde s'améliorer nettement, passant d'un déficit de 0,5 point de PIB en 2012 à un excédent de 0,8 point de PIB. L'excédent à l'horizon de la prévision reflèterait principalement le solde structurellement excédentaire de l'ensemble CADES-FRR (0,5 point de PIB en 2012 et 0,6 point de PIB en 2017).
Cette amélioration s'explique d'abord par les efforts de maîtrise de la dépense. En effet, les administrations de sécurité sociale, qui portent une large part de la dépense publique (47 % en 2011, hors transferts aux autres sous-secteurs), verront leurs dépenses maîtrisées (croissance en volume de 1,1 % sur la période 2012-2017), notamment du fait d'un objectif national des dépenses d'assurance maladie fixé à 2,7 % en 2013, 2,6 % en 2014 et 2,5 % en valeur à partir de 2015. Le redressement de l'activité économique permettra par ailleurs une décrue en volume des dépenses de chômage.
Les recettes des administrations de sécurité sociale bénéficieront du redressement de la masse salariale privée (+ 4 %/an) sur laquelle sont assises une grande partie des recettes des administrations de sécurité sociale. L'évolution spontanée des autres impôts et taxes serait identique à celle du PIB en valeur (3,75 %). De même que pour les administrations publiques centrales, les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires des administrations sociales seront concentrées pour l'essentiel en 2012 et 2013, celles de 2013 étant imputables pour moitié aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2013, et pour moitié au deuxième projet de loi de finances rectificative 2012. Par la suite, les mesures nouvelles correspondent aux effets de mesures déjà en vigueur, comme c'est le cas pour l'élargissement du dispositif de départ anticipé à la retraite pour carrières longues, dont les effets s'étalent jusqu'en 2016. Globalement, le ratio de recettes sur PIB sera stabilisé dès 2013.

4. Trajectoire des administrations publiques locales

Les administrations publiques locales conserveraient un solde proche de l'équilibre sur l'ensemble de la période.
Les recettes des administrations publiques locales progresseraient à un rythme un peu inférieur à l'activité, malgré des hausses de taux d'imposition directe locale en lien avec le cycle électoral (surcroît de recettes de 0,8 Md€/an en moyenne entre 2014-2017 après les élections de 2014), du fait notamment de la baisse des concours financiers de l'Etat (hors FCTVA) en 2014 et 2015. L'évolution spontanée des prélèvements obligatoires des administrations publiques locales serait proche de celle du PIB sur l'ensemble de la période. En 2012, le repli attendu des droits de mutations à titre gratuit (DMTO), reflet de volumes de transaction sur le marché de l'immobilier ancien en repli, serait en effet compensé par le dynamisme des recettes d'impôts directs locaux, avec une croissance soutenue des bases locatives. En 2013, l'évolution spontanée serait un peu supérieure à l'unité en 2013 (rebond des DMTO du fait du choc d'offre sur le marché immobilier qui serait entraîné par les mesures du projet de loi de finances sur la fiscalité du logement). Par la suite, une élasticité très légèrement inférieure à l'unité est retenue, avec en particulier des DMTO croissant conventionnellement comme le PIB.
Dans ce contexte, les administrations publiques locales poursuivraient leurs efforts en dépense par rapport aux cycles électoraux d'avant crise. Ainsi, la progression de la dépense locale resterait modérée (+ 0,7 % en volume). La masse salariale croîtrait à un rythme de 2,5 % en valeur. Les dépenses les plus dynamiques seraient les charges d'intérêts, en lien avec la remontée progressive des taux, aujourd'hui à un niveau historiquement bas, et les dépenses sociales (en particulier l'allocation perte d'autonomie et les prestations en faveur des crèches), à l'exception des dépenses liées au RSA qui décéléreraient avec l'amélioration progressive de la conjoncture économique. Le cycle d'investissement expliquerait le profil de la dépense locale avec un ralentissement à partir de 2014, année des élections municipales (2014) et une accélération progressive en 2016 et 2017. En moyenne sur la période 2012-2017, la progression de l'investissement resterait modérée (+ 2,2 % par an).

La participation des collectivités territoriales
à l'effort de redressement

Les collectivités territoriales participent à l'effort de redressement des comptes publics dans le respect de la libre administration de chacune. Les principales orientations sont les suivantes :
1. L'enveloppe des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales est stabilisée en valeur en 2013, puis diminuera de 750 millions d'euros par an, en 2014 et 2015.
L'enveloppe concernée comprend :
― les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales, à l'exception du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;
― la mission « Relations avec les collectivités territoriales », excepté les subventions diverses pour travaux d'intérêt général et les crédits de fonctionnement de la DGCL ;
― la dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle.
En 2013, l'enveloppe des concours de l'Etat aux collectivités territoriales est ainsi stabilisée en valeur, à périmètre constant, par rapport à 2012, soit à un montant de 50,5 Md€. Elle diminuera de 750 millions d'euros par an en 2014 et 2015, soit ― 1,4 % par an en moyenne sur 2014-2015.
2. La participation des collectivités territoriales à l'effort de redressement devra être conciliée avec l'impératif de péréquation.
En effet, existent actuellement de fortes disparités dans la situation financière des collectivités territoriales, majoritairement liée à l'écart de ressources, en particulier au niveau communal.
L'effort juste de redressement repose sur le principe que ceux qui peuvent le plus doivent contribuer le plus. Le renforcement de la péréquation permettra donc que les collectivités les plus dotées participent davantage.
Le Gouvernement propose ainsi de renforcer fortement l'effort de péréquation en 2013 à la fois sur :
― la péréquation verticale (via les dotations de l'Etat vers les collectivités territoriales). Ainsi, les dotations de péréquation de la DGF progresseront de 238 M€ en 2013 par rapport aux montants versés en 2012, soit un doublement du rythme d'augmentation constaté en loi de finances initiale pour 2012 (+ 119 M€ en 2012) ;
― la péréquation horizontale (c'est-à-dire entre collectivités territoriales). Le PLF 2013 propose un ajustement des modalités de prélèvement et de reversement du FPIC (Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales) et du FSRIF (Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France) pour assurer une meilleure répartition et un meilleur fonctionnement de ces fonds. Il modifie aussi profondément le fonctionnement des fonds de péréquation de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) des départements et des régions.
3. A partir de 2014, les modalités d'association des collectivités territoriales seront négociées dans le cadre d'un pacte de confiance et de solidarité.
Un pacte de confiance et de solidarité sera négocié avec les collectivités territoriales afin notamment de déterminer les modalités, à partir de 2014, de participation des collectivités territoriales à l'effort de redressement.

II. - Le budget triennal de l'Etat
A. ― Un effort d'économies exigeant
sur la période 2013-2017

L'Etat prendra pleinement sa part au redressement des comptes publics. En effet, sur la période 2013-2017, pas un euro supplémentaire ne sera dépensé par rapport à l'autorisation parlementaire de la LFI 2012, sur l'ensemble des dépenses, hors charge de la dette et pensions.
Sur la période de la programmation, cette discipline permet une évolution de la dépense totale de l'Etat (y compris charge de la dette et pensions) très inférieure à l'inflation : l'évolution est en effet moins dynamique de 12 Md€ à l'horizon 2015 par rapport à une évolution à l'inflation.
Ainsi, une éventuelle baisse de charges d'intérêt ne sera pas recyclée en des dépenses nouvelles, mais contribuera au désendettement : ces dépenses sont en effet la conséquence d'une dette excessive ; c'est l'effet de la norme « zéro valeur ».
Afin de continuer à contenir l'évolution de la dépense totale de l'Etat en cas de remontée de la charge d'intérêt de la dette, les conditions actuelles étant particulièrement favorables, le Gouvernement respectera une évolution au plus égale à l'inflation.
La stabilité en valeur des dépenses de l'Etat nécessite de dégager des économies importantes (estimées à 10 Md€ dès 2013) par rapport à l'évolution tendancielle de la dépense. Cette dynamique tendancielle à la hausse peut avoir plusieurs origines, comme par exemple :
― un effet prix avec les mécanismes d'indexation automatique des prix (par exemple pour les loyers), des prestations (les allocations logement, certains minima sociaux...), ou l'augmentation du prix des biens et prestations que l'Etat achète ;
― un effet volume, avec par exemple une augmentation structurelle du nombre de bénéficiaires d'interventions servies par l'Etat (pour l'allocation adulte handicapé, les exonérations de cotisations sociales, les bourses universitaires, les allocations logement...) ;
― l'incidence pluriannuelle de décisions déjà prises (par exemple en matière d'investissements).

B. ― Un budget triennal au service
des priorités du Gouvernement

1. Le financement des priorités du Gouvernement :
l'éducation, la jeunesse, l'emploi, la justice et la sécurité

Les priorités que constituent la jeunesse et l'éducation, l'emploi ainsi que la justice et la sécurité bénéficient d'un effort particulier afin d'assurer à ces missions les moyens d'améliorer le service rendu.
Un axe majeur de la politique gouvernementale concerne la jeunesse. A ce titre, plusieurs mesures sont prévues pour :
― l'emploi des jeunes :
Des mesures importantes seront mises en œuvre et financées pour permettre une intégration plus forte des jeunes dans notre société. L'engagement du Gouvernement est réaffirmé à travers la mise en œuvre des emplois d'avenir. L'objectif est d'apporter des solutions plus durables que les contrats aidés antérieurs en les ciblant sur les jeunes le plus en difficulté. Dès 2013, 100 000 emplois d'avenir seront déployés dans les zones dans lesquelles le chômage des jeunes est le plus élevé et, à partir de 2014, le niveau de 150 000 emplois d'avenir sera atteint et maintenu sur la période.
― l'autonomie des jeunes :
Le service civique constitue un outil privilégié d'engagement et de prise d'autonomie. Il permet à des jeunes entre 16 et 25 ans d'effectuer une mission d'intérêt général dans une association ou une collectivité publique. 30 000 d'entre eux auront la possibilité d'intégrer le dispositif dès 2013, soit 10 000 de plus qu'en 2012, et un effort budgétaire de 26 millions d'euros. La montée en puissance du service civique sera amplifiée dans les années suivantes afin d'atteindre sur la période du quinquennat l'engagement présidentiel de 100 000 jeunes par an engagés dans le dispositif.
― l'enseignement scolaire :
Le Président de la République a fait de l'école une priorité de son mandat. Afin de répondre au défi que constitue la réussite de tous les élèves, 60 000 des 65 000 nouveaux emplois créés durant la mandature bénéficieront à l'enseignement, dont 5 000 dans l'enseignement supérieur.
Dès la rentrée 2012, 1 000 professeurs supplémentaires ont été recrutés pour l'école primaire et 280 redéployés vers l'enseignement secondaire. L'effort pour l'école porte également sur la vie scolaire avec le recrutement de 100 conseillers principaux d'éducation supplémentaires, la création de 500 assistants chargés de la prévention et de la sécurité au sein des établissements et de 1 500 auxiliaires de vie scolaire individuels accompagnant les élèves handicapés. Ces moyens seront consolidés en 2013.
Entre 2013 et 2015, tous les enseignants partant à la retraite seront remplacés. De plus, conformément à l'engagement présidentiel, 55 000 postes seront créés dans l'éducation sur la durée du quinquennat.
Ces créations se traduiront notamment par le recrutement de stagiaires qui assureront des activités d'enseignement pendant leur formation au métier d'enseignant dans les nouvelles écoles supérieures du professorat et de l'éducation. Pour le ministère de l'éducation nationale, cette réforme correspond en 2013 à la création de plus de 11 000 emplois. Au total, l'impact du schéma d'emplois sur le plafond d'emplois sera de 9 011 équivalents temps plein (ETP), dont 230 pour l'enseignement technique agricole.
Les nouveaux enseignants seront mieux formés à l'exercice de leur métier. Dès la rentrée 2012, les enseignants nouvellement recrutés bénéficient d'une formation d'accompagnement à la prise de poste ; plus de 2 000 postes ont donc été créés pour permettre la mise en place de décharges de service à cet effet.
Dans le cadre de la refondation de l'école, des écoles supérieures du professorat et de l'éducation seront mises en place. Par ailleurs, des emplois d'avenir professeur, à raison de 6 000 nouveaux contrats par an sur 2013-2015, rendront les métiers de l'enseignement plus accessibles aux jeunes pour lesquels s'engager dans des études longues se heurte à des contraintes économiques.
― l'enseignement supérieur :
L'amélioration de la réussite des étudiants en premier cycle demeure la première urgence de l'enseignement supérieur : en effet, la part des inscrits en première année universitaire accédant en seconde année n'est que de 42 %, et le taux de réussite en licence en trois ans plafonne à 34 %, après avoir perdu cinq points au cours des dernières années. A ce titre, des moyens supplémentaires sont donc prévus pour les universités dès l'année 2013 avec 1 000 créations d'emplois, au sein des 5 000 postes annoncés lors de la campagne présidentielle. Ces efforts devront permettre d'améliorer les conditions d'accueil, d'aide et d'encadrement des étudiants, de développer les services d'orientation et d'insertion, et surtout de renouveler profondément l'approche pédagogique dans certaines filières.
Le deuxième axe fort de la politique gouvernementale concerne le soutien à l'emploi. Plusieurs mesures sont prévues à ce titre :
― l'accompagnement des demandeurs d'emploi :
L'engagement du Gouvernement est réaffirmé en faveur de l'emploi avec la mise en œuvre de mesures pour améliorer l'offre de service fournie par Pôle emploi et de mesures d'accompagnement renforcé des demandeurs d'emploi. Ainsi, 2 000 recrutements supplémentaires en CDI ont été engagés dès la fin 2012 et seront finalisés en 2013. S'y ajouteront 2 000 emplois qui seront redéployés d'ici à 2014 au sein de l'opérateur vers les services d'accompagnement renforcé. Ce sont donc près de 4 000 agents supplémentaires, au contact direct des demandeurs d'emploi qui en ont le plus besoin, qui assureront le succès de la nouvelle offre de services.
― les contrats aidés :
100 000 emplois d'avenir seront créés en 2013. Dès 2014, le niveau de 150 000 emplois d'avenir sera atteint et maintenu. En outre, en 2013, le budget prévoit le maintien du volume des autres contrats aidés actuels afin de faire face à une situation de l'emploi difficile (340 000 contrats non marchands et 50 000 contrats seront prescrits en 2013).
― les contrats de génération :
Le contrat de génération sera un outil pour favoriser simultanément, sans les opposer, emploi des jeunes et emploi des seniors dans les entreprises, tant quantitativement (embauches de jeunes, accroissement du taux d'emploi des seniors) que qualitativement (favoriser l'insertion en CDI, transférer les compétences...). Sa mise en œuvre sera adaptée aux différentes tailles d'entreprise.
Un projet de loi sera présenté fin 2012, à l'issue de la concertation sociale lancée par le ministre chargé du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.
Le contrat de génération sera ainsi mis en œuvre en 2013.
Un troisième axe prioritaire du Gouvernement porte sur la justice et la sécurité :
― la justice :
Les crédits alloués à la mission « Justice » (hors CAS « Pensions ») sont en hausse de 3 % par rapport à 2012.
Conformément aux engagements présidentiels de création de 5 000 postes dans la justice et la sécurité, les effectifs de la justice seront renforcés sur la période 2013-2015, dont 480 dès 2013 et 40 dans les juridictions administratives.
Ces moyens permettront la mise en œuvre d'une politique publique de la justice rénovée, renforçant la justice civile, réaffirmant la spécificité de la justice des mineurs, développant les aménagements de peine et l'insertion pour prévenir la récidive, développant l'aide aux victimes et l'accès au droit et modernisant les services au bénéfice de ses acteurs et bénéficiaires
La mise en œuvre d'un programme immobilier pénitentiaire repensé accompagnera le développement des aménagements de peine, au service des objectifs de réinsertion comme de sécurité et d'humanité de la détention.
Une partie des dépenses prévues par la loi de programmation pénitentiaire axée sur le développement du nombre de places de prison sera abandonnée, en cohérence avec la volonté du Gouvernement de développer l'accompagnement en « milieu ouvert ». Cet abandon a notamment pour conséquence la limitation de la création de nouvelles prisons aux réponses aux situations de vétusté et de surpopulation carcérale, ce qui conduira à limiter les dépenses nouvelles qui étaient prévues en fin de programmation, et ce d'autant plus que les modalités de financement prévues, sous forme de partenariat public-privé, étaient particulièrement coûteuses.
― la sécurité :
Conformément à l'engagement du Président de la République, la mission « Sécurité », qui recouvre les crédits alloués à la police nationale et à la gendarmerie nationale, bénéficiera, entre 2013 et 2015, de créations d'emplois, dont 480 dès 2013. Ces emplois permettront de renforcer les effectifs des forces de sécurité dans les zones de délinquance les plus sensibles, en particulier dans les « zones de sécurité prioritaires » définies par le Gouvernement.
2. La mobilisation de l'ensemble des ministères pour réaliser des économies permettant de financer les priorités gouvernementales sans augmenter les dépenses de l'Etat
Le financement de ces priorités nécessite des efforts accrus dans les autres secteurs. Chaque ministère prendra sa part de l'effort, ainsi que les opérateurs de l'Etat, tout en tenant compte des capacités de chacun.
L'effort passera par une maîtrise de la dynamique de la masse salariale (article 7 de la présente loi).
Conformément à l'engagement du Président de la République, les effectifs de l'Etat et de l'ensemble de ses opérateurs seront stabilisés sur le quinquennat. Cette stabilisation sera atteinte en fin de période, pour l'ensemble constitué de l'Etat et de ses opérateurs, dont le plafond d'emplois est fixé dans les lois de finances de l'année, conformément à l'article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008. La liste de ces opérateurs est détaillée chaque année dans le « Jaune Opérateurs », prévu par l'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005.

Compteur 2012-2013 des effectifs