Article AUTONOME (LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017)

C. ― La trajectoire de finances publiques : analyse
de l'effort global de redressement

Projection à « politique inchangée » au sens de la directive européenne sur les cadres budgétaires

Ce rapport présente une trajectoire « spontanée » de déficit compte tenu du rythme spontané de progression des recettes publiques, des dépenses maladie et des dépenses de l'Etat. Plus précisément, côté recettes, ce scénario intègre l'évolution spontanée, fonction de l'environnement économique et des élasticités aux bases taxables observées par le passé, les évolutions habituellement observées des taux des impôts locaux en fonction du cycle électoral, de même que les indexations d'impôts (comme la hausse minimale de la contribution au service public de l'électricité prévue par la loi, par exemple). Sont retenus, en outre, les effets (éventuellement pluriannuels) des mesures déjà votées dans l'ensemble des lois ayant un impact sur les finances publiques, en particulier les lois de finances (jusqu'à la LFR votée en juillet 2012). En revanche, il n'est pas tenu compte des mesures nouvelles en recettes dans le cadre du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2013 et dans la loi de programmation pluriannuelle 2012-2017. Côté dépenses, sont retenues les évolutions spontanées des prestations (maladie, pensions, prestations familiales etc.) dues aux règles d'indexation ou à la démographie. La trajectoire inclut aussi les comportements réguliers (comme par exemple le cycle électoral local qui influe sur les dépenses d'investissement), ainsi que le dynamisme spontané des dépenses de l'Etat et d'assurance maladie sans application des normes budgétaires. Sans les efforts engagés par le Gouvernement et décrits dans la présente loi de programmation, le déficit resterait au-dessus de 3,0 % du PIB jusqu'en 2017.
Par ailleurs, ce rapport présente, conformément à la directive du Conseil de l'Union européenne du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres, un scénario « à législation et à pratique budgétaire inchangée ». Ce scénario retient les mêmes conventions côté recettes mais diffère côté dépenses. En effet, la loi de programmation pluriannuelle inclut des objectifs budgétaires ambitieux en dépenses qui seront assurés au travers de la stabilisation en valeur des dépenses de l'Etat et de la progression modérée de l'Objectif national d'assurance maladie (ONDAM), et qui se sont révélés des instruments efficaces de maîtrise de la dépense. Selon la terminologie de la Commission européenne, la stabilisation en valeur des dépenses de l'Etat et la progression de l'ONDAM limitée à 2,6 % en moyenne sur 2013-2017 sont considérés comme atteints, « à législation et à pratique budgétaire inchangée ».

Décomposition de la trajectoire tendancielle et du scénario à pratique budgétaire inchangée

1. Impact des mesures de redressement

Les mesures de redressement en dépenses sont détaillées dans les parties II (Etat) et III (sécurité sociale).
Les mesures en recettes seront concentrées sur les deux premières années, leur impact atteindra son point haut en 2013, pour ensuite décroître à partir de 2014. Sur l'année 2013, les mesures de redressement en recettes des PLF et PLFSS 2013 permettent d'améliorer le solde public de 20 Md€.

L'impact des mesures en recettes
des PLF et PLFSS pour 2013
a) L'impact sur les recettes de l'Etat

Ainsi les mesures annoncées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013 permettront d'améliorer le rendement des recettes fiscales nettes de l'Etat de plus de 15 Md€.
Les prélèvements obligatoires supplémentaires portant sur les ménages, en cohérence avec la démarche déjà poursuivie à l'occasion de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012, constituent un effort juste et partagé entre les contribuables en renforçant notamment la progressivité de l'impôt sur le revenu.
A ce titre, les ménages les plus aisés seront davantage sollicités : la fraction de revenus supérieure à 150 000 € sera ainsi désormais taxée au titre de l'impôt sur le revenu à 45 % (rendement de 0,3 Md€) et celle supérieure à 1 000 000 € sera, tout prélèvement obligatoire confondu, taxée au global à 75 % pour les revenus d'activité professionnelle (rendement de 0,2 Md€). En outre, le rétablissement du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune existant avant la réforme de la fiscalité du patrimoine de 2011 conduira à une hausse significative de cet impôt. L'impôt sur le revenu sera réformé afin que revenus du capital et revenus du travail soient soumis au même barème progressif (+ 3,0 Md€), tout en préservant les capacités contributives de chacun : ainsi, l'avantage maximal du quotient familial sera abaissé à 2 000 € (+ 0,5 Md€) afin de rendre le dispositif plus redistributif et, à l'inverse, la décote applicable à l'impôt sur le revenu sera revalorisée afin de neutraliser, pour les ménages modestes, les effets de la non-indexation du barème de l'impôt (― 0,3 Md€).
Les prélèvements obligatoires portant sur les entreprises permettront de limiter les possibilités d'optimisation fiscale existantes tout en préservant le potentiel de croissance de l'économie. Dans ce cadre, l'aménagement de la déductibilité des intérêts d'emprunt permettra de corriger le biais fiscal actuel qui peut inciter les entreprises à se financer par l'endettement plutôt que par fonds propres. De même, la modification des modalités de calcul de la quote-part de frais et charge permettra de renforcer le lien existant entre la quote-part imposable, d'une part, et le montant des frais et charges déductibles se rapportant aux participations cédées et celui des opérations exonérées, d'autre part. Enfin, la mise en place d'un « impôt minimal », par la limitation de l'imputation des déficits, assurant que l'impôt s'appliquera, pour les grandes entreprises, à 50 % des bénéfices imposables de l'exercice. Deux autres mesures compléteront ce volet entreprises qui contribueront ainsi au redressement des comptes publics : la modification du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés applicable aux grandes entreprises, d'une part, et la taxation des sommes placées en réserve de capitalisation des entreprises d'assurance, mesure à caractère exceptionnel, d'autre part.
Enfin, d'autres dispositions, qui s'inscrivent dans des réformes sectorielles plus globales, amélioreront le solde de l'Etat : il s'agit notamment des mesures présentées dans le cadre de la réforme du marché du logement (+ 0,1 Md€ pour l'Etat, notamment grâce au renforcement de la taxe sur les logements vacants), ainsi que des modifications apportées à la fiscalité environnementale (+ 0,2 Md€ pour l'Etat à travers l'aménagement de la taxe générale sur les activités polluantes et le durcissement du bonus-malus automobile). Les mesures logement permettront en outre de créer un choc d'offre augmentant les flux de cessions de logements et donc les assiettes fiscales.

b) L'impact sur les recettes
des administrations de sécurité sociale (ASSO)

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 améliorera le solde des administrations de sécurité sociale de près de 5 Md€. Certaines de ces mesures permettront d'amplifier le caractère incitatif de la fiscalité sociale en renforçant la taxation de comportements à risque (tabagisme, consommation de boissons alcoolisées). D'autres mesures poursuivent l'objectif de réduction des niches fiscales et sociales (par exemple, suppression de l'assiette forfaitaire pour les services à la personne). D'autres permettront de renforcer l'équité du prélèvement entre les différentes formes de rémunérations (indépendants, carried interest). Enfin, des hausses de prélèvement permettront d'améliorer le financement de certains régimes spéciaux (CNAVPL, CNRACL).

2. Décomposition du solde structurel
et de l'effort structurel

L'ajustement structurel sous-jacent à la trajectoire programmée dans la présente loi de programmation est essentiellement le reflet des efforts structurels (cf. définitions en annexe 2), la composante non discrétionnaire de l'ajustement structurel étant globalement neutre sur la période 2012-2017 : elle serait négative en 2012 (― 0,3 point de PIB) reflétant une sur-réaction des prélèvements obligatoires au net ralentissement de l'activité en 2012 et une baisse de la part des recettes hors prélèvements obligatoires ; elle serait par contrecoup légèrement positive par la suite (+ 0,1 point par an).

Evolution de l'effort structurel (APU)

L'effort en recettes est concentré en début de période (1,6 point de PIB mesures nouvelles en 2013 après 1,1 point en 2012), du fait principalement des importantes mesures nouvelles en prélèvements obligatoires décidées dans le collectif de l'été 2012 et les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale 2013, pour sécuriser la cible de 4,5 % en 2012 et pour atteindre la cible de 3 % en 2013. Sur la période 2014-2016, les mesures nouvelles intégrées à la trajectoire, hors prise en compte des mesures du pacte pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, ne dépassent pas 0,1 point de PIB et correspondent aux effets pluriannuels de mesures déjà en vigueur (par exemple hausse des cotisations pour l'élargissement du dispositif carrières longues), aux hausses hors du champ PLF/PLFSS (hausse de taux d'impôts locaux ou hausse de la contribution au service public de l'électricité notamment) et à des marges de baisse des prélèvements obligatoires à partir de 2015.
L'effort en dépenses se répartit tout au long de la trajectoire, en moyenne de 0,4 point de PIB par an, hors prise en compte des mesures du pacte pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, notamment grâce à la maîtrise de la dépense permise par la stabilisation en valeur des dépenses de l'Etat hors dette et pensions et par l'objectif de dépenses d'assurance maladie. A ces normes de dépenses s'ajoutent également les efforts des opérateurs de l'Etat, dont les dépenses d'intervention et de fonctionnement sont contenues sur toute la période, ainsi que la maîtrise attendue des dépenses des collectivités locales (cf. infra).
La règle de dépense du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance : une variante de l'effort structurel qui exclut les charges d'intérêt
Selon la règle de progression de la dépense publique désormais incluse dans le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, la croissance en volume de la dépense des administrations publiques, nette des mesures nouvelles en recettes, et hors charges d'intérêt et dépenses de chômage, doit, en fonction de la position du pays par rapport à son objectif de moyen terme (OMT), « ne pas dépasser un taux de référence [ou un taux inférieur pour les pays qui n'ont pas atteint leur OMT] pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes ».
Cette règle, qui s'insère dans une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel, permet de se concentrer sur les composantes directement pilotables par le législateur au sein de l'ajustement structurel : la dépense hors charges d'intérêt et les mesures nouvelles en recettes.
Elle correspond donc à une notion d'effort structurel similaire à celle présentée plus haut, la seule différence portant sur l'exclusion des charges d'intérêt.
Elle est présentée cependant différemment, sous la forme d'un taux de croissance de la dépense nette des mesures nouvelles en recettes à comparer à un taux de croissance du PIB de référence à moyen terme.
Le respect de cette règle du volet préventif est apprécié précisément de la manière suivante par la Commission européenne :
― le champ considéré est la dépense publique des administrations publiques, hors charges d'intérêt et dépenses conjoncturelles de chômage, et nette des mesures nouvelles en recettes. En outre, l'investissement, qui peut s'avérer être une composante particulièrement volatile de la dépense, surtout pour les petits pays, est lissé sur une période de trois ans ;
― la dépense publique en volume est calculée en utilisant comme déflateur le prix du PIB ;
― le taux de croissance du PIB de référence devrait être une moyenne sur dix ans du taux de croissance potentielle ;
― la règle impose à la dépense en volume nette des mesures nouvelles de croître à un rythme plus faible que cette croissance du PIB de référence avec, pour les pays n'ayant pas atteint leur OMT, un écart permettant un ajustement structurel de 0,5 point par an.
Pour la France, en prenant comme croissance de référence la croissance potentielle moyenne retenue dans la programmation entre 2014 et 2017, et au vu du niveau de dépenses primaires (i.e. hors charges d'intérêt) dans le PIB, le taux de croissance de la dépense en volume, nette des mesures nouvelles, compatible avec un ajustement structurel de 0,5 % serait de l'ordre de 0,6 %. Une fois l'OMT atteint, la croissance de la dépense compatible pour y rester sera la croissance potentielle.
Cette règle serait ainsi respectée pour la France, avec une croissance de la dépense (hors charges d'intérêt) nette des mesures nouvelles en recettes de l'ordre de 0,4 % sur 2014-2016, assurant une contribution d'environ 0,6 point à l'ajustement structurel. Cette contribution est légèrement plus élevée que l'effort structurel présenté plus haut, l'exclusion des charges d'intérêt, dynamiques sur la période du fait du scénario retenu de remontée des taux d'intérêt, accentuant l'effort en dépense.

Vous pouvez consulter le tableau dans le
JOn° 1 du 01/01/2013 texte numéro 2

D. ― La trajectoire des finances publiques :
analyse par sous-secteur

Capacité (+)/besoin (―) de financement des administrations publiques

La réduction du déficit entre 2012 et 2017 serait permise en premier lieu par un effort de maîtrise de la dépense dont la croissance s'établirait en moyenne à 0,7 % en volume sur cette période. Cet effort serait partagé par l'ensemble des sous-secteurs : quasi-stabilité de la dépense en volume des administrations centrales (Etat et organismes divers d'administration centrale), croissance moyenne de la dépense des collectivités locales de 0,7 % et celle des administrations de sécurité sociale d'environ 1 % en volume, nettement en deçà de la croissance potentielle.

Evolution des dépenses publiques en volume, transferts compris