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Article AUTONOME (LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017)

Données brutes

Article AUTONOME (LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017)

A N N E X E
RAPPORT À LA LOI DE PROGRAMMATION
DES FINANCES PUBLIQUES 2012-2017

I. ― Contexte macroéconomique et stratégie d'ensemble.
A. ― Le cadrage macroéconomique.
1. Les perspectives à court terme (2012-2013).
2. Les perspectives à moyen terme (2014-2017).
B. ― La trajectoire de finances publiques.
1. Stratégie générale à moyen terme des finances publiques.
2. Evolution du solde structurel des administrations publiques.
3. Trajectoire de dette (écart au solde stabilisant, flux de créances) et référence à la règle européenne de dette.
C. ― La trajectoire de finances publiques : analyse de l'effort global de redressement.
1. Impact des mesures de redressement.
2. Décomposition du solde structurel et de l'effort structurel.
D. ― La trajectoire des finances publiques : analyse par sous-secteur.
1. La trajectoire de l'Etat.
2. Trajectoire des organismes divers d'administration centrale.
3. Trajectoire des administrations de sécurité sociale.
4. Trajectoire des administrations publiques locales.
II. ― Le budget triennal de l'Etat.
A. ― Un effort d'économies exigeant sur la période 2013-2017.
B. ― Un budget triennal au service des priorités du Gouvernement.
1. Le financement des priorités du Gouvernement : l'éducation, la jeunesse, l'emploi, la justice et la sécurité.
2. La mobilisation de l'ensemble des ministères pour réaliser des économies permettant de financer les priorités gouvernementales sans augmenter les dépenses de l'Etat.
III. ― Les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.
A. ― Maîtriser les dépenses d'assurance maladie en garantissant la qualité des soins.
B. ― Adapter en continu et dans la concertation les prestations aux besoins sociaux.
Annexe 1 : Précisions méthodologiques concernant le budget triennal.
Annexe 2 : Principales définitions.
Annexe 3 : Décomposition de la variation du solde structurel par sous-secteur.
Annexe 4 : Table de correspondance entre les dispositions du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé.

I. ― Contexte macroéconomique et stratégie d'ensemble
A. ― Le cadrage macroéconomique
1. Les perspectives à court terme (2012-2013)

Les projections de finances publiques sont établies sur la base d'une prévision de croissance du produit intérieur brut en volume de 0,3 % en 2012 et de 0,8 % en 2013, en moyenne annuelle.
L'économie française, alors encore convalescente, a vu sa situation se dégrader nettement depuis le printemps 2011, en raison d'une série d'événements internationaux défavorables, qui ont pesé sur les exportations et la confiance des agents : la hausse du prix des matières premières, notamment du pétrole, tirée par la vigueur de la demande dans les pays émergents ; le tremblement de terre de Sendai ; les mauvaises nouvelles sur la croissance américaine ; enfin, à partir du mois d'août 2011, l'exacerbation des tensions sur les dettes et le ralentissement dans plusieurs pays de la zone euro. La situation s'est aggravée en 2012 dans un contexte de ralentissement de l'activité mondiale, l'Italie et l'Espagne entrant notamment en récession.
Dans ce contexte, la croissance devrait être atone en France en 2012 (+ 0,3 %) et ne connaîtrait qu'un redémarrage très progressif l'année suivante (+ 0,8 % en moyenne annuelle).
Ce scénario repose sur l'hypothèse d'une dissipation progressive des tensions financières dans la zone euro et d'un redémarrage graduel de la demande mondiale adressée à la France (+ 4,9 % en 2013 après + 1,5 % en 2012), qui, couplés à la dépréciation passée de l'euro, se traduiraient par un regain de dynamisme des exportations en 2013.
La reprise de la demande intérieure suivrait le même calendrier, en lien avec une amélioration de la confiance des ménages et des entreprises. Le redressement des perspectives de croissance, le retour de la confiance avec la maîtrise des déficits publics, les mesures en faveur de la compétitivité des entreprises et le soutien à la construction de logements permettraient à l'investissement privé de redémarrer et d'alimenter en retour la reprise de l'activité.
Les nouvelles orientations en matière de politique de l'emploi ― création de 100 000 emplois d'avenir en 2013, mise en œuvre des contrats de génération, négociation sur la sécurisation de l'emploi ― couplées au redémarrage progressif de la croissance permettraient à l'économie de renouer avec les créations d'emplois en 2013. Les mesures d'urgence pour soutenir le pouvoir d'achat ― le coup de pouce au SMIC, la hausse de l'allocation de rentrée scolaire, l'abrogation de la hausse de la TVA, l'encadrement des loyers en zones tendues, la baisse des prix du carburant ― permettront de favoriser la consommation des ménages, notamment les plus modestes.
La poursuite de l'assainissement des finances publiques reposerait principalement sur les hauts revenus dont la propension à être épargnés est forte et sur les entreprises qui disposent de marges de manœuvre. Ces mesures d'ajustement préserveront ainsi la demande privée comme la demande publique, sans peser sur l'offre productive.
Les aléas entourant ce scénario restent importants. Il repose en particulier sur l'hypothèse d'une résolution progressive des tensions relatives aux dettes souveraines de certains membres de la zone euro. Une aggravation des tensions pèserait sur la croissance. A contrario, suite aux actions concertées des Etats pour soutenir la croissance tout en poursuivant la consolidation des finances publiques, aux orientations du Conseil européen de juin en faveur d'une Union bancaire, parallèlement au lancement de travaux plus vastes sur l'avenir de l'Union économique et monétaire, et aux décisions de la Banque centrale européenne, le redressement pourrait intervenir plus rapidement, entraînant un retour plus prompt de la confiance. Ce scénario repose également sur l'hypothèse d'une stabilité du prix du pétrole et du taux de change de l'euro. Une baisse des prix énergétiques soutiendrait le pouvoir d'achat, tandis qu'une dépréciation de l'euro améliorerait la compétitivité-prix des pays de la zone.

2. Les perspectives à moyen terme (2014-2017)

Les projections de finances publiques reposent sur une hypothèse de croissance de l'activité de 2,0 % par an de 2014 à 2017.
Cette projection s'appuie d'abord sur la croissance potentielle de l'économie à cet horizon, qui est estimée à 1,6 % par an par le Gouvernement. Il est probable que la récession de 2008-2009 a affaibli la croissance potentielle, au moins temporairement. Néanmoins, il est encore trop tôt pour déterminer si cette modification est durable et le scénario retenu est celui d'un retour à une croissance potentielle un peu inférieure à celle d'avant la crise.
Après un choc négatif pendant la crise, les gains de productivité auraient retrouvé un rythme proche de celui qui prévalait avant la crise et contribueraient à la croissance potentielle à hauteur d'environ + 0,6 point par an en moyenne. De même, les entreprises se remettant à investir, la contribution de l'accumulation du capital à la croissance potentielle augmenterait progressivement, pour atteindre environ + 0,6 point par an en moyenne. Malgré le départ à la retraite des générations du baby-boom, la population active resterait dynamique et contribuerait à la croissance potentielle à hauteur d'environ + 0,3 point par an. Enfin, le rétablissement du marché du travail permettrait de renouer avec la baisse tendancielle du taux de chômage structurel observée depuis le début des années 1990 qui avait été interrompue par la crise. Cette tendance contribuerait pour environ + 0,1 point par an en moyenne à la croissance potentielle.
Dans ces conditions, l'hypothèse de croissance effective de 2 %, légèrement supérieure au potentiel, permet d'envisager une réduction progressive du déficit d'activité à l'horizon 2017. Le déficit d'activité est en effet très creusé en 2013 : le niveau du PIB effectif aurait nettement décroché du PIB potentiel en 2008 et 2009, puis à nouveau en 2012 et 2013. Avec l'hypothèse retenue sur la croissance effective, le niveau d'activité serait ainsi encore inférieur à son niveau potentiel en 2017 : l'hypothèse de croissance peut donc être considérée comme prudente.
Le redressement de la croissance en 2014-2017 pourrait provenir d'une contribution positive du commerce extérieur, dans un contexte de croissance mondiale revenue à son rythme d'avant crise, et de la bonne tenue de la consommation grâce aux créations d'emplois, tandis que la demande publique serait freinée par la maîtrise de la dépense dans la durée. La masse salariale privée serait en augmentation de 4 % par an, évolution un peu en deçà de celle de la valeur ajoutée privée.
Au vu de l'incertitude et de la dispersion des estimations de croissance potentielle (la Commission européenne estime que la croissance potentielle serait de 1,1 % par an en moyenne sur la période 2010-2016, la Cour des comptes dans son rapport de juillet 2012 sur la situation et les perspectives des finances publiques l'estimait à 1,4 % à partir de 2012), le Gouvernement fait le choix, pour la présente loi de programmation des finances publiques, de retenir une hypothèse conventionnelle prudente de redressement progressif de la croissance potentielle, partant de 1,1 % en 2011 jusqu'à 1,6 % à l'horizon 2017, l'accélération reflétant l'impact des réformes qui seront engagées au cours du quinquennat.

Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2013-2017

L'évaluation par la Commission européenne
de la croissance potentielle française

Le PIB potentiel est le niveau d'activité soutenable de l'économie sans tension sur les facteurs de production (c'est-à-dire le niveau de croissance qui n'implique pas d'augmentation de l'inflation). Il permet de distinguer ce qui relève des facteurs économiques structurels et ce qui relève des variations d'activité conjoncturelles. La croissance potentielle n'est cependant pas une donnée observable et doit donc faire l'objet d'estimations. Les différents organismes internationaux ont des appréciations souvent assez diverses de la croissance potentielle des pays, qui témoignent de l'incertitude entourant son estimation tant sur le passé qu'en prévision. Les méthodes employées consistent à estimer l'effet futur de l'évolution des facteurs de production (d'une part, le travail en fonction de la population active, du taux de chômage structurel et des heures travaillées ; d'autre part, l'accumulation du capital grâce à l'investissement) et de la productivité globale de ces facteurs de production, qui reflète le progrès technique.
Dans ses prévisions de printemps 2012, la Commission européenne prévoit une croissance potentielle de + 1,1 % par an en moyenne pour la France. Plusieurs éléments expliquent la faiblesse de l'estimation de la Commission européenne :
― la méthodologie utilisée par la Commission pour évaluer la population active tendancielle ne permet pas de prendre en compte totalement l'impact de mesures d'âges des réformes des retraites sur la population active. En effet, à moyen terme (2014-2016), la Commission utilise une projection mécanique de la population active, ce qui induit un écart moyen d'environ 0,2 point par an de PIB potentiel entre 2012 et 2016 par rapport à un scénario intégrant les projections de population active de l'INSEE sur lesquelles est en revanche assise l'estimation du Gouvernement ;
― la méthode de la Commission reste fortement procyclique, notamment concernant l'estimation de la productivité tendancielle, du chômage structurel et des heures travaillées par tête. En pratique, les estimations de la Commission ont tendance à être fortement influencées par les évolutions de la croissance effectivement constatée alors même que la notion de croissance potentielle vise précisément à s'abstraire de ces évolutions parfois très heurtées. Ainsi, en moyenne pour la France, une révision de 1 point des prévisions de croissance effective pendant deux ans conduit à une révision de la croissance potentielle de la Commission de 0,3 point par an pendant cinq ans. L'estimation de la croissance potentielle par la Commission est donc très sensible aux dernières données de croissance observées : la crise se répercute presque intégralement sur le PIB potentiel.
La méthode d'estimation de la croissance potentielle utilisée par la Commission fait actuellement l'objet de discussions techniques au plan européen, dans le cadre d'un groupe de travail qui a reçu le mandat de déterminer une méthode d'estimation « transparente et scientifiquement robuste ».

B. ― La trajectoire de finances publiques
1. Stratégie générale à moyen terme
des finances publiques

L'objectif du Gouvernement est de réduire la part de l'endettement dans la richesse nationale et de ramener les comptes publics à l'équilibre structurel à moyen terme.
La programmation pluriannuelle des finances publiques décrite dans le présent rapport permet de distinguer deux temps dans la réalisation de cet objectif :
― le premier temps est celui du redressement des comptes publics dont la dynamique est aujourd'hui insoutenable, avec le retour du déficit public nominal à 3 % du PIB puis, dès 2014, l'inversion de la dynamique de la dette. Ainsi, des mesures de redressement significatives ont été votées en juillet pour sécuriser l'objectif de déficit de 4,5 % en 2012, compte tenu de l'environnement macroéconomique peu dynamique. Un effort très important est encore nécessaire en 2013 pour ramener le déficit à 3 % en 2013, conformément aux engagements du Président de la République ;
― le second temps sera celui de l'équilibre structurel des comptes publics, qui redonnera des marges de manœuvre à l'action publique. Ainsi, le déficit structurel sera ramené sous les 0,5 % du PIB dès 2015, puis à l'équilibre en 2016 et en 2017. La poursuite des efforts de maîtrise de la dépense, déployés dans la durée, permettra alors de dégager des marges pour abaisser le taux de prélèvements obligatoires qui risque, à terme, de nuire à notre potentiel de croissance.

Evolution du solde public, de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires

Une évolution maîtrisée de la dépense publique tout au long de la programmation, permettant de financer les priorités du Gouvernement
L'effort sur les dépenses sera maintenu jusqu'en 2017, permettant un recul progressif de la part de la dépense publique dans le PIB : son évolution en volume (hors éléments particuliers de comptabilisation, cf. infra) sera limitée à 0,7 % sur la période 2013-2017 (hors économies complémentaires de 10 Md€ prévues par le pacte pour la croissance, la compétitivité et l'emploi ; 0,5 % y compris ces économies), nettement inférieure à sa tendance historique d'un peu plus de 2 %. Cet effort est partagé entre l'ensemble des acteurs. Les dépenses de l'Etat et la sécurité sociale sont encadrées ; la participation à l'effort de dépense des opérateurs et des collectivités territoriales se traduit par une diminution des concours de l'Etat, ou des taxes, qui leur sont affectés.
La dépense publique sera strictement maîtrisée dès 2013. L'accélération de la dépense totale en 2013 par rapport à 2012 (+ 0,9 % après + 0,4 %) reflète essentiellement les modalités de comptabilisation en comptabilité nationale : les recettes de mises aux enchères de fréquences hertziennes, très élevées en 2012 (2,6 milliards d'euros après 0,9 Md€ en 2011) sont comptabilisées en moindres dépenses. Par ailleurs, les dépenses militaires sont enregistrées en comptabilité nationale au moment de la livraison et non au moment du paiement, ce qui peut entraîner des variations importantes sur la dépense publique. Hors ces effets particuliers, la dépense en volume progresse de 0,5 % en 2013, comme en 2012.
Après 2013, la dépense progresserait au rythme de 0,7 % (hors économies complémentaires de 10 Md€ prévues par le pacte pour la croissance, la compétitivité et l'emploi ; 0,5 % y compris ces économies), compte tenu par ailleurs du dynamisme des charges d'intérêt avec la remontée progressive attendue des taux d'intérêt (cf. encadré).

Croissance de la dépense publique

Evolutions et hypothèses de taux d'intérêt

Les taux à l'émission de la dette souveraine française enregistrés au cours des derniers mois ont été très favorables. Au 20 septembre 2012, le taux moyen pondéré à l'émission sur l'année 2012 des titres à court terme s'est établi à 0,11 % et celui des titres à moyen et long termes à 1,99 %. Ces niveaux historiquement bas marquent une amélioration par rapport aux taux enregistrés en 2011, qui s'établissaient à 0,81 % et à 2,80 % pour les titres à respectivement moyen et long termes. Cela résulte de deux principaux facteurs :
― grâce à la crédibilité de sa politique budgétaire et à la résilience de son économie dans la phase actuelle du cycle, la France bénéficie de la confiance des investisseurs internationaux qui recherchent des titres de qualité pour investir leurs liquidités dans un environnement économique en ralentissement ;
― la politique monétaire accommodante de la BCE (notamment les deux opérations exceptionnelles de refinancement à long terme, les réductions de taux directeurs ainsi que l'annonce récente d'un programme d'« opérations monétaires en prise ferme (1) » qui a permis de réduire nettement le niveau des tensions financières) et les décisions du Conseil européen de juin ont bénéficié à la signature de la France.
Dans ce contexte, les hypothèses de taux retenues pour les années 2013 à 2017 dans cette loi de programmation sont prudentes. En effet, dans un contexte de sortie de crise des dettes souveraines, elles reposent sur un scénario de normalisation des marchés monétaires et financiers qui se traduirait par la remontée progressive des taux courts et longs dès l'année 2013. Ainsi, le taux à dix ans s'établirait en moyenne à 2,9 % sur l'année 2013 et continuerait sa progression régulièrement de 25 points de base chaque année pour s'établir à 4,15 % en moyenne sur l'année 2017. Pour 2013, ces hypothèses de taux sont supérieures tant aux anticipations des marchés (taux forwards), le taux à dix ans à horizon d'un an prévalant à la mi-septembre y ressortant à 2,6 %, qu'aux prévisions des économistes retracées dans le Consensus Forecast, le taux à dix ans y étant attendu à 2,7 % à la fin septembre 2013.
Ces hypothèses conduisent à une hausse des charges d'intérêts de l'ensemble des administrations publiques sur l'horizon de la prévision.

(1) « Outright Monetary Transactions », ou OMT.