I. ― Introduction
I-1. Sur le dispositif de financement du service universel
L'article L. 35-3 du CPCE définit le dispositif de financement des coûts nets imputables aux obligations de service universel.
Les méthodes de calcul de ce coût net sont fixées par les articles R. 20-31 à R. 20-39 du CPCE. Ces méthodes sont précisées par des règles qui, en application des dispositions de l'article R. 20-40 du CPCE, doivent être publiées par l'Autorité.
La présente décision a pour objet d'évaluer le coût net définitif des obligations de service universel pour l'année 2010.
Les règles employées pour le calcul du coût définitif du service universel pour l'année 2010 ont été adoptées par l'Autorité, à l'issue d'une consultation publique menée du 15 novembre au 15 décembre 2011, dans sa décision n° 2012-0006 du 17 janvier 2012.
I-2. Sur la procédure suivie par l'Autorité
Les informations nécessaires à l'établissement des évaluations du coût des composantes de service universel pour le calcul du coût définitif du service universel pour l'année 2010 ont été fournies par France Télécom le 10 janvier 2012. Des informations complémentaires ont été transmises le 9 février et le 5 mars 2012.
Par ailleurs, la comptabilité de France Télécom utilisée pour le calcul du coût net des obligations de service universel a été auditée par un organisme indépendant désigné par l'Autorité dans la décision n° 2010-0903 en date du 27 juillet 2010, en application du I de l'article L. 35-3 du CPCE. L'audit a porté sur les données de coûts et de recettes des services pris en compte pour l'évaluation du coût des obligations de service universel, ainsi que sur les méthodes de collecte des données relatives aux caractéristiques du réseau et aux trafics, issues du système d'information de France Télécom. Le rapport d'audit correspondant a été remis à l'Autorité le 31 janvier 2012.
Parallèlement à ces travaux, l'Autorité a réalisé une notice de déclaration du chiffre d'affaires pertinent pour le calcul des contributions définitives au fonds de service universel pour l'année 2010. Cette notice de déclaration a été adoptée par la décision n° 2011-0593 du 24 mai 2011 susvisée. L'Autorité a également fait procéder à un contrôle externe des déclarations des chiffres d'affaires des services en communications électroniques des opérateurs contributeurs au fonds de service universel pour l'année 2010, qui ont servi à déterminer les contributions de ces opérateurs au fonds de service universel. Ce contrôle a porté sur les déclarations de seize opérateurs. Le rapport correspondant à cette mission a été remis à l'Autorité le 14 novembre 2011.
Enfin, l'Autorité a retenu dans sa décision n° 2010-0001 la valeur du taux de rémunération du capital pour 2010 prévu par l'article R. 20-37 du CPCE. La valeur du taux de rémunération du capital retenu est de 10,4 %.
II. ― Evaluation des coûts nets des composantes du service universel
II-1. Evaluation du coût net des obligations de péréquation tarifaire
correspondant aux obligations de péréquation géographique
Le coût net de cette composante est évalué selon la méthode énoncée à l'article R. 20-33 du CPCE. Il est égal à la somme des coûts nets pertinents dans les zones non rentables qui ne seraient pas desservies par un opérateur agissant dans les conditions du marché.
Modèle d'évaluation du coût net des zones non rentables
Comme indiqué dans sa décision n° 2012-0006 en date du 17 janvier 2012, l'Autorité a maintenu pour l'année 2010 le choix d'une découpe en zones de répartition locales. Toutefois, le modèle représentant l'économie du réseau de France Télécom comporte désormais 36 zones de répartition locales, dont 35 classes caractérisées par leur densité démographique et une classe supplémentaire correspondant aux zones très isolées dans laquelle des infrastructures autres que la paire de cuivre et telles que les technologies satellitaires et mobiles sont utilisées.
Le modèle reflète le comportement d'un opérateur soumis à une péréquation géographique de ses tarifs et agissant dans des conditions de marché, qui développe le réseau à partir des zones de plus forte densité démographique vers les zones les moins denses. Pour chaque classe de zones locales, un coût net apparaît dès lors que le coût supplémentaire encouru par l'opérateur pour desservir cette catégorie de zones locales est supérieur aux recettes directes et indirectes retirées par la desserte de cette classe de zones locales. Le modèle considère que l'opérateur cherche à maximiser son profit en arrêtant son déploiement quand toute extension supplémentaire de son réseau diminue celui-ci.
Les zones non rentables sont, par définition, celles que l'opérateur ne desservirait pas dans ces conditions et le coût net de l'obligation de péréquation géographique des tarifs est la somme des coûts nets des zones non rentables.
Les données de coûts et de recettes constatées en 2010, fournies par France Télécom et auditées, ont été introduites dans le modèle utilisé par l'Autorité.
Le modèle est par ailleurs fondé sur les règles adoptées par l'Autorité dans sa décision n° 2012-0006 du 17 janvier 2012 précitée, adoptée à la suite de la consultation publique menée du 15 novembre au 15 décembre 2011.
Le coût net définitif des zones non rentables pour l'année 2010, avant prise en compte des avantages immatériels, s'élève à 10,787 millions d'euros, représentant 634 600 abonnés analogiques, soit 3,37 % du nombre de lignes principales analogiques, situés dans les zones locales ayant moins de 13,75 habitants au km².
II-2. Evaluation du coût net de l'obligation d'offrir des tarifs spécifiques
à certaines catégories d'abonnés en vue de leur assurer l'accès au service téléphonique
La réduction de la facture téléphonique
L'offre de tarifs spécifiques prévue par l'article R. 20-34 du CPCE a été mise en œuvre le 1er juillet 2000. Les bénéficiaires potentiels, qui reçoivent une attestation envoyée par leur organisme social (Caisse nationale d'allocations familiales, Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce ou Caisse centrale de mutualité sociale agricole), la renvoient à l'organisme prestataire de la réduction sociale tarifaire s'ils souhaitent bénéficier du dispositif.
La réduction consentie par France Télécom s'élève, en 2010, à 9,50 euros toutes taxes comprises par mois et par bénéficiaire à partir de cette date. Dans le cadre de l'évaluation du coût net du service universel, le montant pris en compte pour la compensation des opérateurs est de 4,21 euros hors taxes par mois et par bénéficiaire sur l'intégralité de l'année 2010, conformément à l'arrêté susvisé de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi en date du 19 février 2010.
En décembre 2010, 328 442 allocataires bénéficiaient de la réduction tarifaire téléphonique, ce qui a représenté, pour l'année 2010, un montant total de 17,497 millions d'euros hors taxes. En décembre 2009, 379 410 allocataires bénéficiaient de cette réduction.
L'article R. 20-34 du CPCE précise que « le montant de la compensation versée à chaque opérateur par le fonds de service universel des communications électroniques est égal au coût net de l'offre tarifaire auquel s'ajoutent les coûts de gestion exposés par les organismes gestionnaires et par le prestataire chargé de la gestion du dispositif de réduction tarifaire pour le compte des opérateurs ».
Ces coûts de gestion s'élèvent à 2,450 millions d'euros en 2010. Ces frais correspondent aux frais de gestion des organismes sociaux et à ceux de l'organisme gestionnaire de la réduction sociale tarifaire. Ils correspondent aux coûts d'affranchissement de l'attestation et aux charges de personnel des salariés des organismes sociaux affectés à cette opération et du gestionnaire du dispositif de réduction sociale tarifaire.
Synthèse
Au total, au titre du coût définitif pour l'année 2010, le coût net de la composante des tarifs sociaux, avant prise en compte des avantages immatériels, s'élève à 19,947 millions d'euros. Ce coût net ne dépasse pas le plafond fixé à 0,8 % du chiffre d'affaires du service téléphonique au public de l'année, conformément à l'article R. 20-34 du CPCE.
II-3. Evaluation du coût net des obligations d'assurer la desserte du territoire
en cabines téléphoniques installées sur le domaine public
L'évaluation de cette composante est établie conformément aux règles adoptées par la décision n° 2012-0006 de l'Autorité précitée et à partir des comptes d'exploitation de l'activité de publiphonie et du nombre de publiphones par commune, informations fournies par France Télécom et auditées.
Le coût net définitif de cette composante pour l'année 2010 est de 11,586 millions d'euros avant prise en compte des avantages immatériels. Il est en baisse par rapport à 2009 (14,081 millions d'euros). Il correspond à la prise en compte de 29 400 cabines dans les 26 119 communes pour lesquelles le nombre de cabines respecte la norme définie par l'article R. 20-30-3 du CPCE et pour lesquelles l'activité publiphone est déficitaire. Malgré la baisse du trafic intérieur entre 2009 et 2010, la diminution des coûts fixes par publiphone a entraîné la baisse du nombre de cabines déficitaires (29 450 cabines prises en compte dans 26 372 communes en 2009) et du déficit moyen par cabine. En outre, la suppression de la taxe professionnelle effective pour la première année en 2010 a diminué l'assiette des coûts prise en compte pour le coût de la publiphonie.
II-4. Evaluation du coût net des obligations correspondant à la fourniture
d'un service de renseignements et d'un annuaire d'abonnés sous forme imprimée et électronique
Dans sa réponse aux appels à candidatures pour les composantes « annuaire imprimé » et « service de renseignements » pour la période 2009 à 2011, PagesJaunes a estimé que le coût net des deux sous-composantes « annuaire imprimé » et « services de renseignements » est nul.
L'article L. 35-3 du CPCE prévoit que : « les coûts nets pris en application du III ne peuvent être supérieurs aux engagements pris, le cas échéant, dans le cadre des appels à candidatures prévus à l'article L. 35-2, par les opérateurs désignés pour assurer les obligations de service universel. »
En outre, l'article 6 des arrêtés du 18 novembre 2009 et du 3 décembre 2009 désignant l'opérateur en charge de la fourniture de la composante d'annuaire imprimé et de service universel de renseignements a établi que la composante précitée « ne fait pas l'objet d'une compensation par le fonds de service universel ».
Le coût net des deux sous-composantes précitées est donc nul. En conséquence, il n'y a pas lieu de préciser de règles pour les composantes « annuaire imprimé » et « services de renseignements ».
Dans sa décision n° 2009-0840 fixant les contributions provisionnelles au coût du service universel pour l'année 2010 précitée, l'Autorité avait retenu un coût provisionnel nul pour cette composante, correspondant au montant de la dernière évaluation définitive connue de cette composante (en l'occurrence celle de l'année 2007).
II-5. Evaluation des avantages induits du fait d'être opérateur de service universel
En application de l'article R. 20-37-1 du CPCE, les avantages immatériels comprennent :
― le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau, par rapport à un opérateur agissant dans les conditions du marché, pour le raccordement de nouveaux abonnés ;
― le bénéfice lié à l'amélioration dans le temps des capacités économiques d'abonnés bénéficiant du service universel ;
― le bénéfice tiré de l'exploitation des données relatives aux abonnés, pour la connaissance du marché ;
― le bénéfice tiré de l'image de marque associée à la position d'opérateur de service universel.
L'Autorité a mené des travaux sur les avantages immatériels depuis 1998 :
― elle a, en particulier, défini en 1999 une méthode permettant d'évaluer l'avantage lié à l'image de marque ;
― à la suite de l'arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes C-146 / 00 en date du 6 décembre 2001, elle a évalué l'ensemble des avantages immatériels pour chaque exercice définitif à compter de l'exercice 1998 ;
― elle a commandé, en 2006, une nouvelle étude à un consultant indépendant afin de mettre à jour les résultats relatifs au calcul de l'avantage lié à l'image de marque pour l'année 2005 ;
― elle a commandé, en 2010, une nouvelle étude à un consultant indépendant afin de mettre à jour les méthodologies employées pour la valorisation des avantages immatériels. Cette étude a, en particulier, permis de mettre en place une méthode pour l'évaluation de l'avantage tiré de l'affichage publicitaire sur les cabines téléphoniques et de mettre à jour le sondage pour une évaluation de l'avantage lié à l'image de marque composante par composante pour l'année 2009.
Jusqu'à la dernière désignation, France Télécom était le seul opérateur désigné pour l'ensemble des composantes de service universel qui nécessitait un calcul du coût net. La méthode d'évaluation des avantages induits par le statut de prestataire de service universel se faisait de manière agrégée, sans affectation à chacune des composantes.
Or, le cadre réglementaire en vigueur prévoit la possibilité de désigner plusieurs opérateurs chargés de fournir une ou plusieurs composantes du service universel (article L. 35-2 du CPCE). En décembre 2009, la société PagesJaunes a été désignée comme prestataire des sous-composantes annuaire imprimé et service de renseignements de la composante « annuaire et services de renseignements » du service universel.
Les arrêtés du 18 novembre 2009 et du 3 décembre 2009 désignant la société PagesJaunes ne prévoient pas la compensation de la composante « annuaire et services de renseignements », ce qui implique qu'il n'est pas nécessaire de valoriser les avantages immatériels associés à cette composante.
C'est donc uniquement sur les composantes « service téléphonique » et « cabines téléphoniques » que les avantages immatériels, prévus par l'article R. 20-37-1 du CPCE, doivent être évalués en 2010.
Dans le cadre de la présente décision, l'Autorité a actualisé les méthodes tout en conservant la cohérence avec les méthodes qu'elle avait déjà employées pour l'évaluation des avantages, de façon à l'adapter à la situation actuelle dans laquelle plusieurs prestataires de service universel coexistent : France Télécom pour le service téléphonique et les cabines téléphoniques et PagesJaunes pour l'annuaire imprimé et les services de renseignements. Dans cet esprit, elle a procédé à l'actualisation des évaluations précédentes.
Le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau (effet lié à l'ubiquité)
Service téléphonique
Par essence, l'attribution de cet avantage à la composante de service téléphonique prend en compte les obligations tarifaires correspondant aux obligations de péréquation.
Cet avantage peut être technique en tant qu'il est associé à une économie d'échelle additionnelle obtenue grâce au raccordement de lignes non rentables. Ce bénéfice est implicitement pris en compte dans le modèle de calcul du coût de la péréquation géographique, par la modélisation en coûts évitables. En effet, dans cette évaluation, le « passage » d'un opérateur agissant dans des conditions de marché à la situation réelle de France Télécom se fait à coût incrémental. Dit autrement, on évalue les coûts qui seraient évités par France Télécom si elle n'avait pas à desservir les clients et les zones non rentables. Dans ces conditions, les économies d'échelle qui, de façon chronologique, « bénéficient » aux derniers abonnés, sont transférées par la modélisation aux zones non rentables.
En conséquence, il n'y a pas lieu de prendre en compte à nouveau et isolément cet avantage.
France Télécom peut également retirer un avantage commercial de son statut d'opérateur de service universel quand un abonné déménage d'une zone non rentable vers une zone rentable. Celui-ci s'adressera plus facilement à France Télécom parce qu'il sait que France Télécom est présent dans la zone où il emménage. La valeur de l'ubiquité sera dans ce cas estimée en fonction du nombre d'abonnés des zones non rentables déménageant dans une zone rentable et qui restent fidèles à l'opérateur.
L'Autorité évalue cet avantage à 337 179 euros. Ce montant est lié au nombre d'abonnés des zones non rentables en hausse par rapport à 2009.
Le bénéfice lié à l'amélioration dans le temps des capacités économiques d'abonnés
bénéficiant du service universel (effet lié au cycle de vie)
Service téléphonique
La consommation d'une ligne varie naturellement en fonction du temps et de la composition de la famille qui utilise la ligne. Par exemple, la consommation téléphonique d'un couple avec enfants est susceptible d'augmenter régulièrement au moment où les enfants deviennent consommateurs de services téléphoniques, puis de diminuer brutalement au moment de leur départ du foyer familial. Par ailleurs, la consommation individuelle moyenne d'une ligne téléphonique augmente régulièrement, au moins en volume. Il s'agit d'un effet induit à la fois par l'effet club (quand un abonné supplémentaire est raccordé au réseau téléphonique, chacun des abonnés déjà raccordés peut l'appeler) et par la modification des habitudes de consommation, hors effet club. Il s'agit d'un effet macroscopique global.
En ce qui concerne la péréquation géographique, cet effet peut être pris en compte en projetant les coûts et les recettes totaux sur un horizon d'étude de cinq ans : ne doivent être considérées comme non rentables que les zones qui le sont sur la période de l'étude. En d'autres termes, l'avantage lié au cycle de vie est égal au coût net correspondant aux zones qui ne sont pas rentables sur l'année considérée mais qui le sont sur l'ensemble de la période prise en compte. Pour 2010, du fait de l'évolution des coûts et recettes de France Télécom, aucune zone non rentable en 2010 ne deviendrait rentable sur une période de cinq ans.
En conséquence, l'effet lié au cycle de vie dans l'évaluation du coût du service téléphonique 2010 a une valeur nulle.
Tarifs sociaux du service téléphonique
Une partie des clients bénéficiaires de l'offre sociale de l'opérateur en charge de la composante téléphonique auront une inclination naturelle à rester clients de cet opérateur alors même qu'ils ne seront plus éligibles à cette offre sociale. Cet effet est à proprement parler un effet lié au cycle de vie. La valeur du bénéfice de cycle de vie tiré de l'offre sociale du service téléphonique est calculée en fonction des mouvements de clients précédemment éligibles à l'offre sociale et bénéficiaires de l'offre qui ne sont plus éligibles et souscrivent à une offre de l'opérateur. Ces mouvements ont été estimés à partir d'une étude (1) réalisée pour l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) et de la marge annuelle correspondant aux offres résidentielles en France.
Pour 2010, l'Autorité estime à 8 584 euros, l'effet lié au cycle de vie dans l'évaluation du coût des tarifs sociaux 2010.