Article AUTONOME (Avis n° 2011-1509 du 22 décembre 2011 sur un projet d'arrêté relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste, pour les années 2011 et 2012, au titre de l'offre de service universel que La Poste est tenue d'assurer en application de l'article L. 2 du code des postes et des communications électroniques)

L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes,
Vu la directive 97/67/CE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant les règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service (ci-après « directive postale) ;
Vu le code des postes et des communications électroniques, et notamment ses articles L. 2, L. 5-2 (4°), R. 1-1-8 ;
Vu la loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales ;
Vu l'arrêté du 22 juillet 2008 relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste pour l'année 2008 au titre de l'offre de service universel que La Poste est tenue d'assurer en application de l'article L. 2 du code des postes et des communications électroniques ;
Vu l'arrêté du 8 juin 2009 relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste pour l'année 2009 au titre de l'offre de service universel que La Poste est tenue d'assurer en application de l'article L. 2 du code des postes et des communications électroniques ;
Vu l'avis n° 2008-0216 du 11 mars 2008 sur un projet d'arrêté relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste au titre de l'offre de service universel que La Poste est tenue d'assurer en application de l'article L. 2 du code des postes et des communications électroniques ;
Vu l'avis n° 2009-0243 du 2 avril 2009 sur un projet d'arrêté relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste au titre de l'offre de service universel que La Poste est tenue d'assurer en application de l'article L. 2 du code des postes et des communications électroniques ;
Vu l'avis n° 2011-0416 du 7 avril 2011 relatif à une modification du catalogue des prestations du service universel postal ;
Vu le catalogue des offres commerciales de La Poste relevant du service universel postal à la date du 1er octobre 2011 ;
Vu la demande d'avis du ministre de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique en date du 9 décembre 2011 ;
Après en avoir délibéré le 22 décembre 2011,

I. ― Contexte

L'article R. 1-1-8 du CPCE prévoit que « le ministre chargé des postes, après avoir mis le prestataire du service universel en mesure de présenter ses observations et avoir recueilli les avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et de la commission supérieure du service public des postes et communications électroniques, arrête des objectifs de qualité applicables aux prestations du service universel qu'il détermine. Ces objectifs portent sur la rapidité et la fiabilité avec lesquelles ces prestations sont assurées. »
En application de ces dispositions, le ministre de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique a saisi le 9 décembre 2011 l'Autorité pour avis sur un projet d'arrêté « relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste, pour 2011 et 2012, au titre de l'offre de service universel que La Poste est tenue d'assurer en application de l'article L. 2 du code des postes et des communications électroniques ».
L'Autorité a précédemment émis les avis suivants :
― avis n° 2008-0216 du 11 mars 2008 sur un projet d'arrêté relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste au titre de l'offre de service universel. Ces objectifs étaient inspirés par une annexe du contrat de service public entre La Poste et l'Etat pour les années 2008 à 2012 décrivant une « trajectoire indicative de niveau de qualité de service » ; l'Autorité avait émis des réserves sur les objectifs proposés, portant notamment sur le décalage entre une approche fixant annuellement des objectifs et le caractère normatif de ces derniers, qui résulte du cadre de régulation (« des services postaux répondant à des normes de qualité déterminées » selon l'article L. 1) et sur le caractère relativement peu incitatif de ces objectifs dont les valeurs étaient, pour certains, fixées en deçà des résultats observés ;
― avis n° 2009-0243 du 4 mars 2009 sur un projet d'arrêté fixant les objectifs 2009 ;
― avis n° 2010-0874 du 24 juin 2010 sur un projet d'arrêté fixant les objectifs 2010, cet arrêté n'a toutefois jamais été publié.
Les objectifs proposés en 2009 et 2010 étant de même nature que ceux contenus dans le projet d'arrêté soumis en 2008, l'Autorité avait rappelé, dans ses avis de 2009 et 2010, les propositions formulées dans l'avis de 2008. Faute de publication, en 2010, des objectifs de qualité de service universel, les objectifs fixés par l'arrêté de 2009 ont, en l'absence de disposition contraire, continué à s'appliquer en 2010, sans qu'y fasse obstacle la formulation de l'intitulé de ce texte, dépourvue de valeur normative.

II. ― Le projet d'arrêté

III. - Sur les méthodes de mesure de qualité de service

a) Concernant la mesure de qualité de service de la lettre verte :
Si l'Autorité comprend que la mesure mise en place pour l'année 2012 soit à caractère transitoire, notamment en raison de l'absence d'information sur les trafics réels de la lettre verte ou de leurs caractéristiques, elle estime nécessaire que la mesure des délais d'acheminement de la lettre verte soit réalisée sur la base de la méthodologie prévue par la norme EN 13850 à compter de 2013.
b) Concernant la mesure de la qualité de la lettre recommandée :
L'Autorité relève que le projet d'arrêté prévoit, d'une part, que le taux de perte de la lettre recommandée soit mesuré conformément à la norme européenne EN 14137 et, d'autre part que le délai d'acheminement en J + 2 de cette même lettre recommandée soit mesuré « sur la base d'un échantillon représentatif des flux ».
L'Autorité estime que, si la norme EN 14137 a en premier lieu pour objet d'estimer le taux de perte et de délais aberrants des lettres recommandées, sa méthodologie, qui repose sur une prise en compte exhaustive des envois, est tout à fait adaptée pour la mesure des délais d'acheminement en J + 2.
De ce fait, elle estime qu'il n'est pas pertinent de prévoir deux systèmes de mesure indépendants concernant la lettre recommandée. Elle estime ainsi que les deux indicateurs relatifs à la qualité de la lettre recommandée devraient être mesurés conformément à la norme EN 14137.

IV. - Sur les objectifs et leur niveau

a) Sur le principe de la fixation d'objectifs sur une base annuelle et sur leur niveau :
L'ARCEP a souligné dans son avis de 2008 que les objectifs doivent être porteurs d'une information pertinente et permettre aux utilisateurs d'anticiper correctement la qualité de service à laquelle ils peuvent s'attendre. L'Autorité estime ainsi que les niveaux de qualité de service de référence doivent se situer au minimum à un taux proche de 95 % de réussite pour donner une information pertinente au consommateur.
Par ailleurs, ces objectifs devraient être stables et s'inscrire dans un horizon de moyen terme. En effet, la directive postale fait référence à une « qualité déterminée », ce qui indique que la fonction de ces objectifs est de fixer de façon durable les caractéristiques des prestations de service universel assurées par La Poste.
L'Autorité regrette ainsi que les objectifs de qualité du service universel fixés à La Poste fluctuent au regard des réalisations observées de La Poste, et ne donnent pas de signal précis sur ce qui est attendu d'elle de façon structurelle.
La fixation d'objectifs par le ministre devrait se comprendre comme visant à caractériser les services offerts au consommateur.
Concernant la lettre prioritaire et la lettre verte :
La Poste a commercialisé en 2011 une nouvelle offre de service universel dénommée « lettre verte » avec comme caractéristique attendue un taux de distribution en J + 2 de 95 %. Dès lors, l'Autorité estime que si un objectif J + 2 de 90 % en 2012 pour la lettre verte est concevable car il s'agit d'un produit en lancement demandant une adaptation des processus industriels, l'objectif devra être fixé à 95 % dès 2013 de manière à remplir sa fonction de caractérisation de l'offre.
L'Autorité souligne également que la fixation des objectifs de qualité de service devrait être l'occasion de distinguer clairement les caractéristiques de la lettre verte et celles de la lettre prioritaire afin que les consommateurs fassent leur choix en connaissance de cause.
L'Autorité estime que la lettre prioritaire devrait avoir une qualité significativement supérieure à celle qui est constatée aujourd'hui et se rapprocher à terme d'un niveau de 95 %, ce qui pourrait s'accompagner alors d'un accroissement de son différentiel de prix avec la lettre verte. S'agissant de l'année 2012 et compte tenu des résultats en progrès sur les trois premiers trimestres de l'année 2011 (87 % de J + 1), l'Autorité propose un objectif de 88 % permettant de consolider cette dynamique de progrès.
L'Autorité considère que, s'agissant de la lettre prioritaire de La Poste, établir un taux de « délai excessif » en J + 3 n'est pas approprié et qu'il convient de se fonder sur un délai de J + 2. Ceci se placerait en outre dans la continuité de l'indicateur existant en J + 2 qui est à un niveau de l'ordre de 96 % et sur lequel il conviendrait de maintenir un objectif. Compte tenu des progrès réalisés par La Poste en 2011, l'Autorité propose ainsi que soit fixé un objectif de distribution en J + 2 de la lettre prioritaire à un niveau de 97 %.
Concernant la lettre recommandée :
L'Autorité a souligné, dans son avis susvisé en date du 13 juillet 2010, qu'il est indispensable de déterminer si la lettre recommandée relève ou non des envois « prioritaires » et, par voie de conséquence, de donner à l'utilisateur une information claire sur ce point.
Si les règles communautaires et nationales ne donnent aucune précision sur le caractère prioritaire ou non du service des envois recommandés, en l'état actuel du catalogue du service universel ainsi que des conditions contractuelles et commerciales édictées par La Poste, l'Autorité estime que la lettre recommandée relève des envois prioritaires et qu'il serait ainsi cohérent qu'un objectif en J + 1 lui soit fixé.
Toutefois, l'Autorité n'ignore pas les spécificités techniques de la lettre recommandée et conçoit qu'un objectif en J + 2 soit fixé mais alors il devrait l'être à terme à un niveau proche de 95 % compte tenu de l'importance de ce service pour les consommateurs. Si le niveau de 88 % proposé par le projet d'arrêté pour l'année 2011 parait acceptable compte tenu des niveaux actuels réalisés par La Poste, il devra donc s'accompagner par la suite d'objectifs plus ambitieux.
Le présent avis sera transmis au ministre chargé de l'industrie et publié au Journal officiel de la République française.
Fait à Paris, le 22 décembre 2011.