1. L'INTRODUCTION DES RÉSEAUX À TRÈS HAUT DÉBIT MOBILE
DE NOUVELLE GÉNÉRATION DANS LE MONDE ET EN EUROPE
La présente procédure en France s'inscrit dans un contexte mondial et européen d'évolution des services mobiles vers le très haut débit (réseaux mobiles de « 4e génération ») et de mise à disposition de ressources spectrales additionnelles nécessaires pour rendre possible ce développement.
1.1. L'évolution vers le haut et le très haut débit mobile
Les services de communications mobiles sont en train de suivre la même évolution que celle des services fixes, c'est-à-dire une transition accélérée vers l'accès à haut et très haut débit. L'accès mobile devrait s'inscrire dans le prolongement des offres internet fixe à haut et très haut débit, pour assurer au consommateur ― particulier ou professionnel ― la continuité et l'ubiquité de l'accès personnel aux services internet, sur une grande diversité de terminaux, en dehors de son domicile ou de son entreprise. Ces services devraient être disponibles partout et à tout moment avec le même confort d'utilisation et la même richesse d'usages que les accès filaires performants.
Cette tendance peut dès à présent être observée sur le marché, à travers la croissance des débits et du trafic de l'UMTS et ses évolutions HSPA, la mise en place d'offres d'abondance, ainsi que l'introduction de terminaux adaptés à l'internet mobile.
L'étape suivante est désormais engagée en Europe et dans le monde.
Le coup d'envoi est donné pour l'introduction des systèmes qui prendront progressivement la succession des réseaux mobiles de troisième génération au cours de la prochaine décennie (« 4e génération »). Les technologies mobiles permettant de fournir des performances en adéquation avec les attentes du marché, sont déjà annoncées. Ces technologies, notamment le LTE (« Long Term Evolution ») et le WiMAX Mobile, proposent des débits de plusieurs dizaines de Mbit/s, voire supérieurs à 100 Mbit/s grâce à la mise en œuvre de canalisations larges, jusqu'à 20 MHz, inexistantes en 3G (1), et offrent des latences suffisamment faibles pour favoriser le développement d'applications interactives avec des débits élevés.
Afin d'accueillir ces technologies de nouvelle génération, absorber la hausse du trafic et rendre possible la hausse des débits pour les utilisateurs, la mise à disposition de nouvelles ressources en fréquences est nécessaire.
1.2. L'identification internationale de nouvelles ressources
en fréquences dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz
Pour cela, deux nouvelles bandes de fréquences ont été identifiées en vue du déploiement de réseaux à très haut débit mobile en Europe : la bande 800 MHz (790-862 MHz) et la bande 2,6 GHz (2 500-2 690 MHz).
Ces deux bandes de fréquences sont complémentaires.
La bande 800 MHz, gamme de fréquences basses (inférieures à 1 GHz), présente des caractéristiques de propagation radioélectrique favorables, qui la rendent particulièrement adaptée à la réalisation d'une couverture étendue. Cette bande, issue du « dividende numérique » libéré par l'arrêt de la diffusion hertzienne terrestre de la télévision analogique, a été identifiée pour le service mobile lors de la Conférence mondiale des radiocommunications (CMR) de l'Union internationale des télécommunications (UIT) de novembre 2007, et les modalités techniques de son utilisation en Europe ont été définies par la décision communautaire 2010/267/UE du 6 mai 2010.
La bande 2,6 GHz, gamme de fréquences hautes (supérieures à 1 GHz), comprend une quantité de fréquences relativement grande, rendant possible la mise à disposition de capacités importantes pour l'acheminement du trafic, notamment en zones denses. Elle a été identifiée pour le service mobile lors de la Conférence mondiale des radiocommunications de juin 2000 et les modalités techniques de son utilisation en Europe ont été définies par la décision communautaire 2008/477/CE du 13 juin 2008.
1.3. Des procédures d'attribution en cours dans toute l'Europe
C'est dans ce cadre que des procédures visant à l'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences pour le déploiement de réseaux mobiles à très haut débit dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz sont en cours dans toute l'Europe. Certains Etats membres de l'Union européenne ont d'ores et déjà lancé ou achevé ces procédures d'attributions de fréquence dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz. Cette dynamique est confirmée par l'ouverture commerciale des premiers réseaux de quatrième génération en Europe ainsi qu'aux Etats-Unis et en Asie.
2. LA PRÉPARATION DES MODALITÉS D'ATTRIBUTION DES FRÉQUENCES DES BANDES 800 MHz ET 2,6 GHz EN VUE DU DÉPLOIEMENT DE RÉSEAUX À TRÈS HAUT DÉBIT MOBILE EN FRANCE
La préparation des modalités d'attribution en France des bandes 800 MHz et 2,6 GHz a été conduite en cohérence avec ce mouvement mondial et européen de mise à disposition de nouvelles ressources en fréquences harmonisées pour le déploiement de réseaux mobiles à très haut débit (services mobiles de « 4e génération »). Cette préparation a été menée selon une méthode alliant transparence et large concertation.
2.1. La libération des bandes de fréquences 800 MHz
et 2,6 GHz en France
Dans cette perspective, ont été mises au point les conditions de libération en France des deux bandes de fréquences à 800 MHz et 2,6 GHz harmonisées pour le déploiement de réseaux mobiles à très haut débit en Europe.
Conformément au schéma national de réutilisation des fréquences libérées par l'arrêt de la diffusion analogique arrêté par le Premier ministre le 23 décembre 2008, la bande 790-862 MHz (dite « 800 MHz », constituée de 30 MHz duplex en mode FDD (2)) issue du « dividende numérique » est affectée aux services de communications électroniques, à titre exclusif dès la fin du basculement de la télévision analogique au tout numérique (télévision numérique terrestre) et sa libération par les systèmes du ministère de la défense et des anciens combattants, soit à partir du 1er décembre 2011 (à l'exception d'utilisations localisées et transitoires précisément définies notamment autour de certains camps militaires).
La bande 2 500-2 690 MHz (constituée de 70 MHz duplex en mode FDD et de 50 MHz en mode TDD (3)) a également été affectée aux services de communications électroniques. Sa libération par le ministère de la défense et des anciens combattants s'étend entre 2010 et 2014 selon un calendrier défini région par région.
La libération de ces fréquences implique une mobilisation du fonds de réaménagement du spectre.
2.2. L'organisation d'expérimentations
dans les bandes 2,6 GHz et 800 MHz
Afin de permettre la meilleure préparation du déploiement de ces réseaux de nouvelle génération, l'Autorité a délivré aux acteurs qui le souhaitaient des autorisations pour la réalisation d'expérimentations, en accord avec le ministère de la défense et des anciens combattants et le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), jusqu'alors affectataires de ces fréquences.
Cette possibilité ouverte aux acteurs a été rappelée à plusieurs reprises par l'ARCEP, notamment dans ses communiqués des 25 mars et 3 décembre 2010.
L'autorisation de ces expérimentations visait à permettre aux acteurs qui le souhaitaient de procéder par des tests sur le terrain à une évaluation des technologies et de leurs performances, ainsi que des conditions d'utilisation des fréquences et des modalités de coexistence avec les applications adjacentes.
Plusieurs dizaines d'expérimentations ont ainsi été autorisées dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz.
2.3. La mise au point des modalités d'attribution des fréquences est l'aboutissement
d'une démarche alliant transparence et concertation
Un dispositif complet relatif aux fréquences pour le très haut débit mobile a été préparé par l'ARCEP, en s'appuyant sur une méthode alliant transparence et large concertation.
L'ARCEP a lancé une première consultation publique ouverte entre le 5 mars 2009 et le 15 juin 2009. Celle-ci abordait de manière très ouverte les enjeux et les modalités pertinentes d'attribution d'autorisations pour les réseaux mobiles à très haut débit dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz.
Cette consultation publique, qui a donné lieu à trente-cinq contributions dont la synthèse a été rendue publique le 15 janvier 2010, a permis de recueillir les analyses d'un large panel d'acteurs, et a notamment amené l'ARCEP à faire le constat d'une rareté du spectre dans les deux bandes de fréquences 800 MHz et 2,6 GHz.
Sur cette base, l'ARCEP a préparé des scénarios envisageables pour le lancement d'appels à candidatures dans ces deux bandes. Des auditions menées par l'ARCEP au cours du printemps 2010 ont permis à l'Autorité de compléter son analyse des enjeux et sa compréhension des positions des acteurs.
L'Autorité a conduit une seconde consultation publique sur ce sujet du 27 juillet au 13 septembre 2010. En s'appuyant sur les enseignements tirés de la première consultation publique et des auditions qui ont suivi, celle-ci s'attachait à présenter en détail des modalités qui pourraient être envisagées pour l'attribution des bandes 800 MHz et 2,6 GHz. A cet égard, une maquette globale des modalités d'attribution de ces bandes ainsi que le calendrier associé étaient proposés.
Les contributions à cette consultation, rendues publiques le 15 novembre 2010, ont conforté dans une large mesure les orientations proposées par l'ARCEP et ont permis d'affiner la préparation des conditions d'attribution des bandes 800 MHz et 2,6 GHz.
Par ailleurs, l'ARCEP a régulièrement informé la commission consultative des communications électroniques, commission regroupant opérateurs, industriels et utilisateurs du secteur, de l'avancée de ses travaux et l'a consultée formellement le 30 mai 2011 sur la présente décision avant son adoption.
Enfin, l'ARCEP a présenté régulièrement ses travaux préparatoires à la commission parlementaire du dividende numérique, qui a rendu un avis le 11 mai 2011 sur les présentes dispositions conformément à l'article L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques.
2.4. Cas des départements et collectivités d'outre-mer
Les présentes dispositions concernent spécifiquement le cas de la France métropolitaine. Le cas des départements et collectivités d'outre-mer fait l'objet d'une démarche particulière visant à prendre en compte les spécificités de ces territoires.
Une consultation publique a été conduite par l'ARCEP entre le 28 juillet et le 30 septembre 2010, qui a notamment abordé les modalités d'introduction du très haut débit mobile dans les départements et collectivités d'outre-mer. La synthèse de cette consultation et les orientations retenues par l'ARCEP ont été rendues publiques le 27 janvier 2011.
3. UN DISPOSITIF GLOBAL D'ATTRIBUTION DES FRÉQUENCES
POUR LE TRÈS HAUT DÉBIT MOBILE
Sur la base de ces travaux préparatoires, l'ARCEP a établi un dispositif global d'attribution des fréquences du très haut débit mobile en France métropolitaine, tenant compte des spécificités respectives des fréquences dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz.
Ce dispositif global vise l'attribution successive de l'ensemble des fréquences des bandes 800 MHz et 2,6 GHz. Ces attributions seront conduites dans le respect des principes de neutralité technologique et de service prévus par les directives européennes, tout en assurant la conformité au règlement des radiocommunications de l'Union internationale des télécommunications : ces fréquences sont ainsi attribuées pour le déploiement de réseaux relevant du service mobile de l'UIT, recouvrant ainsi les notions courantes d'accès en situation mobile, nomade ou fixe.
Pour cela est tout d'abord menée l'attribution séquentielle, mais coordonnée, des fréquences de la bande 2,6 GHz dans sa partie FDD (d'une largeur de 70 MHz duplex) et celles de la bande 800 MHz (d'une largeur de 30 MHz duplex). Les différentes consultations publiques et les exemples internationaux ont en effet montré la cohérence entre ces gammes de fréquences en mode FDD.
Ces fréquences seront ainsi attribuées à travers deux appels à candidatures lancés simultanément, de façon à permettre une stratégie coordonnée aux acteurs intéressés par ces fréquences en mode FDD, leur permettant de connaître d'emblée les règles de l'ensemble des deux procédures. Le dépôt des dossiers de candidature pour la bande 800 MHz aura ainsi lieu postérieurement à la publication des résultats de la procédure relative à la partie FDD de la bande 2,6 GHz, de manière que les candidats puissent établir leurs candidatures en fonction des résultats de l'appel à candidatures dans la bande 2,6 GHz.
Ensuite, les fréquences TDD de la bande 2,6 GHz feront l'objet d'une procédure qui sera conçue en tenant également compte des autres bandes de fréquences disponibles pour les services mobiles en mode TDD. A cet égard, s'agissant des fréquences en mode TDD de la bande 2,6 GHz, les contributions aux consultations publiques de l'ARCEP, ainsi que les exemples européens en la matière, montrent une maturité moindre des initiatives industrielles et commerciales en vue du déploiement de réseaux mobiles utilisant ces fréquences.
Les conditions d'attribution de ces fréquences TDD feront ainsi l'objet de travaux spécifiques, une fois qu'auront été délivrées les autorisations d'utilisation de fréquences dans les parties FDD des bandes 800 MHz et 2,6 GHz. Un bilan actualisé sera ainsi effectué en 2012, qui permettra d'engager la préparation des modalités d'attribution de ces fréquences.
Au sein de ce dispositif global, la présente décision concerne les modalités et conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 800 MHz en France métropolitaine.
4. CADRE RÉGLEMENTAIRE APPLICABLE À L'ATTRIBUTION
D'AUTORISATIONS D'UTILISATION DE FRÉQUENCES DANS LA BANDE 800 MHZ
La présente décision proposant au ministre chargé des communications électroniques les modalités et conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 800 MHz en France métropolitaine s'inscrit dans le cadre réglementaire européen et national.
Le cadre réglementaire européen des communications électroniques est constitué des directives européennes de 2002, révisées le 25 novembre 2009 par le troisième « paquet télécom ».
Le cadre applicable pour l'attribution des autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques repose sur les dispositions des directives cadre (4) et autorisation (5).
En droit national, leurs dispositions pertinentes du cadre réglementaire européen de 2002 ont été transposées aux articles L. 41 et suivants du code des postes et des communications électroniques, en particulier aux articles L. 42-1, L. 42-2 et L. 42-3 de ce même code. La transposition du troisième « paquet télécom » en droit national, qui interviendra au cours de l'année 2011, introduira le principe de neutralité technologique et neutralité de service dans la gestion du spectre.
Il résulte des termes de l'article L. 41-1 du code des postes et des communications électroniques que les titulaires d'autorisation ne sont pas propriétaires des fréquences qui leur sont assignées mais sont dans la situation juridique d'occupants du domaine public, ce qui nécessite d'obtenir préalablement à l'utilisation des fréquences une autorisation administrative.
Aux termes des dispositions de l'article L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) « lorsque la bonne utilisation des fréquences l'exige, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peut, après consultation publique, limiter, dans une mesure permettant d'assurer des conditions de concurrence effective, le nombre d'autorisations de les utiliser. »
Le troisième alinéa du même article dispose que « s'agissant des fréquences affectées aux services de communications électroniques dans le cadre du schéma national de réutilisation des fréquences libérées par l'arrêt de la diffusion analogique institué par l'article 21 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, le ministre chargé des communications électroniques fixe, sur proposition de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et après avis de la Commission du dividende numérique instituée par le même article 21, les conditions d'attribution et de modification des autorisations d'utilisation correspondant à ces fréquences. Celles-ci tiennent prioritairement compte des impératifs d'aménagement numérique du territoire ».
La présente décision vise à proposer, sur le fondement de l'article L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques, les modalités et les conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 800 MHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public.
Par ailleurs, les conditions techniques d'utilisation des fréquences de la bande 800 MHz, au respect desquelles est soumis tout titulaire d'autorisation d'utilisation de fréquences dans la bande 800 MHz, font l'objet d'une décision distincte de l'ARCEP soumise à l'homologation du ministre chargé des communications électroniques, conformément aux dispositions de l'article L. 36-6 du code des postes et des communications électroniques. Ainsi, la décision n° 2011-0599 en date du 31 mai 2011 fixe les conditions d'utilisation des fréquences radioélectriques pour des systèmes de Terre permettant de fournir des services de communications électroniques dans la bande de fréquences 790-862 MHz.
Enfin, la présente décision a vocation à être complétée par les textes ministériels relatifs aux redevances dues pour l'utilisation des fréquences, aux modalités d'éventuelles cessions d'autorisations ainsi que par les modalités de contribution au fonds de réaménagement du spectre géré par l'Agence nationale des fréquences.
A cet égard, les modalités de répartition de la contribution au fonds de réaménagement du spectre, prises en application des articles R. 20-44-6 et R. 20-44-7 du code des postes et des communications électroniques, ont été fixées dans la délibération 1011-01 du conseil d'administration de l'Agence nationale des fréquences en date du 10 novembre 2010. Les informations relatives aux montants de remboursement et modalités de répartition sont disponibles sur le site internet de l'Agence nationale des fréquences (6).
5. PRINCIPAUX CHOIX VISANT À RÉPONDRE AUX ENJEUX STRUCTURANTS
DANS LA CONCEPTION DE LA PROCÉDURE DANS LA BANDE 800 MHz
Dans ce qui suit sont exposés les principaux choix pris en compte dans les modalités et conditions d'attribution de la bande 800 MHz objet de la présente décision.
Dans la perspective du déploiement de réseaux à très haut débit mobile, l'attribution des fréquences de la bande 800 MHz, au vu de leur rareté et de la qualité de leurs propriétés de propagation, doit répondre concomitamment à plusieurs objectifs, parmi lesquels les trois enjeux structurants suivants :
― un objectif, prioritaire, d'aménagement numérique du territoire, en vertu de l'article 22 de la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, dite loi « Pintat », modifiant l'article L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques, qui prévoit que les conditions d'attribution des fréquences de la bande 800 MHz « tiennent prioritairement compte des impératifs d'aménagement numérique du territoire » ;
― un objectif de concurrence effective et loyale sur le marché mobile au bénéfice du consommateur, conformément à l'article L. 32-1 (II, 2°) du code des postes et des communications électroniques. L'accès aux ressources spectrales représente un élément clé de structuration du marché, et donc de la dynamique et de l'équilibre concurrentiels du marché mobile dans son évolution vers le très haut débit mobile ;
― un objectif de valorisation du domaine public de l'Etat. En effet, la rareté des fréquences de la bande 800 MHz et le fait que des fréquences aux caractéristiques comparables ne seront pas mises sur le marché avant de nombreuses années confèrent à ces fréquences une valeur élevée.
La prise en compte de ces trois objectifs dans les modalités d'attribution est détaillée dans les paragraphes suivants.
Plus généralement, les modalités d'attribution de fréquences prennent en compte l'ensemble des objectifs assignés à la régulation des communications électroniques fixés par l'article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques.
5.1. Objectif prioritaire d'aménagement numérique du territoire
en services à très haut débit mobile
L'aménagement numérique du territoire doit être pris en compte de manière prioritaire dans l'attribution de la bande 800 MHz, ainsi que le prévoit la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique. En effet, ces fréquences, dites « basses », offrent des qualités de propagation meilleures que les fréquences « hautes », au-dessus de 1 GHz, telles que les fréquences de la bande 2,6 GHz, et permettent ainsi une couverture étendue du territoire.
Le législateur, par les dispositions de la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, a également prévu l'élaboration de schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique afin de favoriser notamment la cohérence du déploiement sur le territoire des réseaux à très haut débit fixe et mobile.
Pour répondre prioritairement aux impératifs d'aménagement numérique du territoire, l'appel à candidatures pour l'attribution des fréquences de la bande 800 MHz prévoit un dispositif fondé sur des obligations minimales et sur un critère de sélection auquel les candidats peuvent souscrire :
― des obligations élevées de couverture au plan national et départemental en services à très haut débit mobile ;
― des obligations renforcées de couverture au sein d'une zone de déploiement prioritaire ;
― des obligations relatives à la mutualisation dans les zones difficiles à couvrir ;
― un critère de sélection fondé sur un engagement à respecter des objectifs renforcés en matière de couverture départementale.
5.1.1. Des obligations élevées de couverture du territoire
au plan national et départemental en très haut débit mobile
La fixation d'obligations de couverture cible ambitieuses permettra d'assurer une disponibilité à tous de services de communications mobiles à très haut débit.
L'expérience des déploiements des réseaux de deuxième génération montre qu'il est possible d'atteindre, par l'utilisation de fréquences basses, des taux de couverture de la population métropolitaine importants. En outre, l'atteinte d'une couverture étendue du territoire par l'ensemble des acteurs est rendue possible par la mise en œuvre d'une mutualisation entre opérateurs.
L'appel à candidatures pour l'attribution des fréquences à 800 MHz prévoit ainsi des obligations de déploiement ambitieuses sur le territoire métropolitain, visant la mise en œuvre d'une couverture analogue à celle déjà réalisée par les opérateurs 2G au moment du lancement de la présente procédure.
De manière à garantir une certaine homogénéité territoriale dans les déploiements, il est également prévu une obligation de couverture au niveau départemental. Le niveau de cette obligation est fixé en cohérence avec l'obligation de couverture métropolitaine.
Ces objectifs de couverture du territoire sont spécifiés en termes de disponibilité d'un accès à très haut débit mobile. En cohérence avec ce niveau de service attendu est rendu possible l'accès par les opérateurs à des canalisations élevées soit par l'acquisition directe d'une quantité importante de fréquences par un opérateur, soit par une mutualisation des fréquences entre opérateurs disposant chacun de quantités moindres, ainsi que cela est exposé plus loin.
5.1.2. Des obligations renforcées de couverture
au sein d'une zone de déploiement prioritaire
L'objectif prioritaire d'aménagement numérique du territoire se traduit également par la définition d'une zone de déploiement prioritaire, correspondant aux parties les moins denses du territoire, qui sont également souvent moins bien desservies par les réseaux de communications électroniques, et pour laquelle un échéancier spécifique est défini.
Cette zone est définie par une liste de communes difficiles à couvrir par des fréquences hautes et pour lesquelles le recours à la bande 800 MHz s'avère nécessaire. Elle a été établie sur la base du bilan de la couverture 3G rendu public par l'ARCEP le 22 décembre 2009 : à cette date, les déploiements effectués s'appuyaient pour l'essentiel sur la bande haute à 2,1 GHz. La zone de déploiement prioritaire représente environ 18 % de la population métropolitaine et 63 % du territoire, se rapprochant ainsi d'une proportion de la population correspondant aux zones rurales selon la définition de l'INSEE.
Les obligations de déploiement fixées dans la zone de déploiement prioritaire visent à assurer une progression de la couverture dans cette zone en parallèle des déploiements effectués hors de celle-ci. Les titulaires de fréquences à 800 MHz seront ainsi tenus de réaliser des déploiements selon une trajectoire géographique plus rapide dans ces zones qu'ils ne le feraient en fonction de leurs propres critères technico-économiques.
Dans la mesure où la bande 800 MHz a été allouée aux services de communications électroniques prioritairement pour répondre aux impératifs d'aménagement numérique du territoire, l'obligation de couverture dans la zone de déploiement prioritaire doit être remplie par les titulaires de fréquences à 800 MHz, en établissant et exploitant un réseau mobile à très haut débit dans la bande 800 MHz.
5.1.3. Des mesures favorisant la mutualisation
dans les zones difficiles à couvrir
L'objet de la mise en œuvre d'obligations relatives à la mutualisation est multiple. Tout d'abord, la mutualisation des réseaux à 800 MHz en zone de déploiement prioritaire facilite la couverture étendue du territoire en très haut débit mobile par les titulaires de fréquences à 800 MHz, en permettant la mutualisation des coûts de déploiement des réseaux. Ensuite, la mutualisation de fréquences a pour objet de permettre une utilisation efficace du spectre, notamment pour la mise en œuvre de canalisations larges, en vue d'offrir les meilleures performances possibles aux utilisateurs finals, en cohérence avec l'objectif de fourniture d'un accès à très haut débit. Enfin, la mutualisation des fréquences est susceptible de faciliter la prise en compte de la coexistence autour de 790 MHz avec la radiodiffusion, notamment pour les blocs les plus proches de 790 MHz.
Obligation de mutualisation entre tous les titulaires de fréquences à 800 MHz dans les communes du programme « zones blanches » :
Une première disposition, s'appliquant à l'ensemble des titulaires de la bande 800 MHz, prévoit une mutualisation des réseaux et de fréquences dans les communes du programme national d'extension de la couverture mobile en « zones blanches », où un partage de réseau mobile est ou sera mis en œuvre par les opérateurs mobiles, aussi bien en 2G qu'en 3G.
L'historique des déploiements des réseaux de deuxième et troisième génération montre en effet qu'une action conjointe entre opérateurs est nécessaire pour assurer l'accès aux réseaux mobiles de ces territoires difficiles à couvrir.
Obligation de faire droit aux demandes raisonnables de mutualisation dans la zone de déploiement prioritaire :
Une seconde disposition, s'appliquant uniquement aux titulaires de fréquences correspondant aux 20 MHz duplex du « bas » de la bande 800 MHz, prévoit un dispositif souple de mutualisation des réseaux et de fréquences, sur une zone élargie.
Ce schéma souple n'impose pas le déploiement d'un réseau mutualisé sur l'ensemble des zones concernées, mais consiste en un « droit à la mutualisation » reposant sur une obligation réciproque de faire droit, le cas échéant, à une demande raisonnable de mutualisation émanant d'un autre titulaire de fréquences parmi les 20 MHz du « bas » de la bande. Il résultera alors des négociations commerciales entre opérateurs la définition des zones et des modalités selon lesquelles sera mise en œuvre une mutualisation des réseaux et de fréquences.
Le périmètre géographique retenu pour l'application de cette disposition est celui de la zone de déploiement prioritaire. Les opérateurs pourront ainsi répondre à l'échéancier de couverture spécifique à cette zone par une stratégie de déploiement prenant en compte la possibilité de mutualisation de leurs réseaux.
Cette disposition est appliquée aux 20 MHz du « bas » de la bande 800 MHz. Cette quantité de 20 MHz est cohérente avec la canalisation la plus élevée susceptible d'être mise en œuvre pour optimiser l'usage du spectre en vue de la fourniture de services à très haut débit. En outre, le choix des fréquences du « bas » correspond à des blocs de fréquences dont les titulaires pourraient tirer des avantages tout particuliers de la mutualisation, de par la largeur des blocs ou de leur positionnement dans la bande 800 MHz. Ainsi qu'indiqué dans la partie 5.2.1, la bande est découpée en quatre blocs de fréquences : deux blocs de 10 MHz duplex et deux blocs de 5 MHz duplex. Les blocs pour lesquels une mutualisation pourrait s'avérer particulièrement pertinente sont, d'une part, les blocs de 5 MHz duplex, dont la mutualisation avec d'autres blocs pourra permettre la constitution de canalisations plus larges afin d'exploiter le plein potentiel des technologies mobile à très haut débit et, d'autre part, le bloc de fréquences de 10 MHz duplex du « bas » de la bande, dont la possibilité de mutualisation avec les blocs adjacents fournira une plus grande flexibilité pour le déploiement et la cohabitation avec les services de la radiodiffusion, exploités au-dessous de la bande 800 MHz.
5.1.4. Un critère de sélection relatif à l'aménagement du territoire
La prise en compte des impératifs d'aménagement numérique du territoire se traduit également par un critère de sélection fondé sur un engagement à respecter des objectifs de couverture départementale renforcés par rapport aux obligations minimales fixées en la matière.
Les candidats sont ainsi invités à indiquer, pour chacun des lots de fréquences auxquels ils postulent, s'ils souscrivent ou non un tel engagement. La notation des offres des candidats au cours de la phase de sélection prend alors en compte un coefficient multiplicatif lié à cet engagement. L'effet lié à ce coefficient multiplicateur est proportionnel à la valorisation moyenne par bloc de 5 MHz duplex dans l'offre du candidat.
5.2. Concurrence sur le marché mobile
La présente procédure d'attribution de fréquences, destinée aux réseaux mobiles à très haut débit, représente, pour les années à venir, l'unique opportunité d'acquisition de ressources spectrales pour les opérateurs en bande basse, c'est-à-dire dans des fréquences inférieures à 1 GHz.
Les fréquences à 800 MHz constituent notamment, compte tenu de leurs propriétés physiques de propagation, une ressource particulièrement adaptée à la couverture des zones rurales, d'une part, et de l'intérieur des bâtiments, d'autre part.
L'attribution de la bande 800 MHz se révèle donc un enjeu structurant, sur le long terme, de la dynamique et de l'équilibre concurrentiels du marché mobile dans son évolution vers le très haut débit mobile.
Ainsi le présent appel à candidatures tient compte, tant dans les modalités de sélection des lauréats que dans les obligations qui seront attachées aux autorisations, de l'objectif d'exercice d'une concurrence effective et loyale sur le marché mobile, en visant à garantir un équilibre entre l'ensemble des opérateurs mobiles, que ce soit par un accès direct ou indirect aux fréquences de la bande 800 MHz.
5.2.1. Un découpage des bandes permettant l'autorisation
de quatre opérateurs, sans l'imposer
L'autorisation par l'ARCEP d'un quatrième opérateur de réseau mobile, au début de l'année 2010, représente un élément important de la stimulation de la concurrence sur le marché mobile au bénéfice du consommateur.
Les dispositions de la présente procédure d'attribution de fréquences pour le très haut débit mobile s'inscrivent dans la continuité de l'analyse concurrentielle ayant conduit à l'autorisation d'un quatrième opérateur, en cohérence avec la structure de marché à quatre opérateurs de réseaux mobiles, prévue depuis le début des années 2000 par les choix d'attribution des fréquences pour le haut débit mobile.
Compte tenu de l'étroitesse du spectre à 800 MHz, il est difficile de concilier un objectif d'équilibre concurrentiel dans l'accès au spectre, qui motiverait un accès direct de quatre opérateurs au spectre à 800 MHz, et un objectif d'optimisation de l'usage du spectre pour la fourniture d'un accès mobile marquant une nette rupture avec la 3G, qui motiverait l'attribution de licences d'au moins 10 MHz duplex par opérateur (voire davantage, dans la limite de la canalisation maximale de 20 MHz, si des canalisations plus élevées que 10 MHz s'avèrent effectivement disponibles dans la bande 800 MHz), soit au maximum trois autorisations.
Le schéma retenu dans le présent appel à candidatures pour prendre en compte ces deux objectifs difficilement conciliables s'appuie, d'une part, sur un découpage de la bande 800 MHz en 4 blocs de fréquences (de respectivement 10, 5, 5 et 10 MHz duplex) cumulables par un même acteur, sous les conditions décrites à la partie suivante et, d'autre part, sur le dispositif de mutualisation de fréquences entre opérateurs décrit précédemment, qui facilite la mise en œuvre de canalisations larges.
La procédure de sélection peut permettre ainsi l'attribution de quatre licences dans la bande 800 MHz, sans l'imposer, et d'attribuer au moins 10 MHz duplex à au moins deux acteurs, les fréquences pouvant par ailleurs faire l'objet d'une mutualisation.
Le nombre de lauréats ainsi que leur quantité de fréquences et leur positionnement seront définis de façon endogène par la procédure, sur la base des offres que formuleront les candidats au regard des trois critères de sélection (valorisation des fréquences, engagement d'accueil des MVNO, engagement renforcé de couverture départementale).
La méthode de notation des offres des candidats tient compte de la possibilité de postuler sur des quantités variables de fréquences. Ainsi, les engagements que peuvent souscrire les candidats sont associés à des coefficients multiplicatifs dont la valeur est pondérée par la quantité de fréquences, de telle sorte que l'effet lié à la souscription d'un engagement soit proportionnel à la valorisation moyenne par bloc de 5 MHz duplex dans l'offre du candidat. Cette pondération se traduit par un bonus tiré de la prise d'un engagement qui est indépendant de la quantité de fréquences. Un tel dispositif conduit à renchérir le cumul de blocs, puisqu'un opérateur souhaitant cumuler plusieurs blocs doit compenser, par un montant financier plus élevé, l'éviction de concurrents qui auraient souscrit l'engagement.
5.2.2. Des limites au cumul de blocs et la fourniture d'accueil
en itinérance pour assurer un accès indirect au spectre
Le cumul de blocs de fréquences est soumis à des conditions.
Tout d'abord, la quantité maximale de fréquences qu'un candidat pourra se voir attribuer dans le cadre de la présente procédure est fixée à 15 MHz duplex. L'attribution à un même opérateur d'une quantité de fréquences supérieure à ce seuil pourrait en effet introduire un risque de déséquilibre concurrentiel.
En outre, des contreparties sont prévues dans l'appel à candidatures pour assurer un équilibre concurrentiel dans l'accès aux fréquences basses en cas de cumul réduisant le nombre d'opérateurs autorisés dans la bande 800 MHz.
A cette fin et dans le souci d'assurer une concurrence effective et loyale entre les opérateurs de communications électroniques, le cumul de blocs est conditionné à la fourniture d'un accueil en itinérance par les lauréats. Un lauréat qui bénéficierait d'un cumul de blocs à l'issue de la procédure de sélection devrait ainsi fournir une prestation d'accueil en itinérance sur les fréquences de la bande 800 MHz qui lui seraient attribuées.
Le bénéfice de cet accueil en itinérance sera ouvert aux opérateurs qui seront titulaires de fréquences dans la bande 2,6 GHz, mais pas dans la bande 800 MHz, et qui auront déposé une candidature, recevable et qualifiée, à la procédure d'attribution de fréquences à 800 MHz. A défaut d'un accès direct à ces fréquences, un tel opérateur disposera ainsi d'un accès indirect à la bande 800 MHz pour l'établissement de son réseau mobile à très haut débit via l'itinérance dont il bénéficiera.
Cette disposition d'accueil en itinérance dans la bande 800 MHz, prévue dans le présent appel à candidatures, vise à améliorer la couverture du territoire des réseaux mobiles à très haut débit, en complément de fréquences en bande 2,6 GHz. Par cohérence, le périmètre géographique de l'accueil en itinérance est circonscrit à la zone de déploiement prioritaire, dans la mesure où elle correspond aux communes difficiles à couvrir uniquement avec des fréquences en bande haute.
Les modalités des accords d'accueil en itinérance seront établies sur la base de négociations commerciales entre les opérateurs.
5.2.3. Engagement d'accueil des MVNO
Les candidats à la présente procédure d'attribution de fréquences sont invités à prendre un engagement relatif aux conditions d'accueil des opérateurs mobiles virtuels (MVNO).
Les MVNO peuvent jouer un rôle important dans l'animation concurrentielle du marché dès lors qu'ils disposent d'une autonomie suffisante vis-à-vis de leurs opérateurs hôtes, à la fois sur les plans contractuel, technique et économique. Notamment, le modèle de MVNO complet (« full MVNO ») permet aux opérateurs virtuels de gagner en autonomie vis-à-vis de leur clientèle, en réactivité, en maîtrise de la qualité de leurs services et des coûts. Ces éléments ont notamment été soulignés par l'Autorité de la concurrence dans son avis 10-A-17 du 29 juillet 2010.
Dans cette perspective, afin de contribuer au développement des MVNO, les procédures d'attributions de fréquences pour le très haut débit mobile incluent un dispositif incitatif de nature à encourager les candidats à offrir des conditions d'accueil favorables aux MVNO. Un tel dispositif avait été appliqué à l'occasion de l'attribution des fréquences résiduelles de la bande 2,1 GHz, dans la décision n° 2010-0199 en date du 11 février 2010. Ce dispositif est reconduit, en l'adaptant pour ne conserver que le niveau maximal d'engagement, dans le présent appel à candidatures.
Cet engagement vise à ne restreindre sans justification objective ni la concurrence sur le marché de gros de l'accueil des MVNO, ni l'autonomie commerciale des MVNO sur le marché de détail. Il prévoit également une obligation de proposer une offre d'accueil reposant sur une architecture dite de « full MVNO » et de fournir aux MVNO des conditions économiques raisonnables.
L'accueil des MVNO, dans le cadre de cet engagement qui pourra être souscrit au cours de la présente procédure, s'entend comme l'accueil sur le réseau mobile à très haut débit du lauréat. Chacun de ces principes s'applique également aux conditions d'accueil sur d'autres bandes de fréquences dont les opérateurs pourraient être titulaires, dès lors que cette application est nécessaire pour ne pas priver l'engagement souscrit de sa pleine portée utile.
Cet engagement d'accueil des MVNO fait l'objet d'un critère de sélection : sa souscription ou non déterminera le coefficient multiplicateur qui sera pris en compte pour la notation des offres des candidats. Le coefficient multiplicateur du dispositif mis en œuvre à l'occasion de l'attribution des fréquences résiduelles de la bande 2,1 GHz a été adapté, afin de prendre en compte la possibilité pour les candidats de postuler sur des quantités variables de fréquences, de telle sorte que l'effet lié au coefficient multiplicateur, en cas de souscription à l'engagement, soit proportionnel à la valorisation moyenne par bloc de 5 MHz duplex dans l'offre du candidat.
5.3. Valorisation du domaine public de l'Etat
La valorisation des fréquences destinées à l'établissement de réseaux mobiles à très haut débit, qui font partie du domaine public de l'Etat, représente un enjeu important de l'attribution de la bande 800 MHz.
Les exemples internationaux témoignent de l'intérêt suscité par les bandes issues du dividende numérique, notamment dans la perspective d'une transition vers de nouvelles technologies mobiles qui appellent à la libération de spectre supplémentaire.
L'architecture de l'appel à candidatures vise donc également à répondre à l'objectif de valorisation des fréquences.
A cet égard, le montant financier proposé par les candidats pour l'acquisition des fréquences de la bande 800 MHz constitue l'un des critères de sélection de la présente procédure d'attribution.
Les deux autres critères de sélection, basés respectivement sur des engagements d'accueil des MVNO et d'aménagement du territoire souscrits par les candidats, contribuent aussi à introduire une certaine incitation pouvant conduire à une meilleure valorisation du domaine public de l'Etat. Un candidat intéressé devra affronter la concurrence d'autres candidats bénéficiant, le cas échéant, de coefficients multiplicateurs plus élevés si ceux-ci souscrivent des engagements dans le cadre de la procédure.
Le découpage de la bande 800 MHz, ainsi que la possibilité de cumul de blocs, participent également à la valorisation des fréquences. En effet, la diversité des quantités de fréquences proposées et du positionnement des blocs dans la bande crée une asymétrie entre les blocs, pouvant contribuer à une dynamique concurrentielle plus vive dans l'accès aux fréquences les plus attractives.
Le choix d'un processus d'enchère combinatoire fermée à un tour, comme cela avait été le cas pour la procédure d'attribution des fréquences résiduelles en bande 2,1 GHz, apparaît comme susceptible d'offrir la meilleure valorisation de la bande 800 MHz. Ce type d'enchère, en minimisant la divulgation d'informations relatives aux objectifs et intérêts de chacun des candidats, renforce la compétition dans l'accès au spectre.
Enfin, dans la mesure où les fréquences de la bande 800 MHz représentent tout autant un enjeu stratégique pour les opérateurs qu'une valeur patrimoniale significative pour l'Etat, il est également prévu un prix de réserve en dessous duquel les fréquences ne seront pas attribuées, pour chacun des blocs correspondant au découpage initial de la bande de fréquences.
Décide :