I. ― Le contexte
1. Le cadre juridique
Le cadre juridique relatif au service universel des communications électroniques résulte principalement :
― de la directive « service universel » susvisée ;
― des articles L. 35 à L. 35-8, R. 20-30 à R. 20-44 et R. 10 à R. 10-11 du CPCE.
L'article L. 35-1 du CPCE prévoit que le service universel des communications électroniques fournit à tous :
1° Un service téléphonique de qualité à un prix abordable ;
2° Un service de renseignements et un annuaire d'abonnés sous forme imprimée et électronique ;
3° L'accès à des cabines téléphoniques publiques installées sur le domaine public ;
4° Des mesures particulières en faveur des utilisateurs finaux handicapés afin d'assurer, d'une part, un accès aux services mentionnés aux 1°, 2° et 3° qui soit équivalent à l'accès dont bénéficient les autres utilisateurs finaux et, d'autre part, le caractère abordable de ces services.
L'article L. 35-3 du même code précise qu'un fonds de service universel des communications électroniques assure le financement des coûts nets des obligations prévues par l'article L. 35-1 si ces coûts constituent une charge excessive pour un opérateur qui en a la charge.
L'article L. 35-2 de ce code prévoit que la fourniture du service universel fait l'objet de cahiers des charges. Ces cahiers des charges sont annexés aux arrêtés désignant les opérateurs chargés de fournir les prestations de service universel. La désignation intervient à l'issue d'appels à candidatures. L'article R. 20-30 de ce code précise toutefois qu'un opérateur désigné peut confier, après accord du ministre chargé des communications électroniques, la fourniture ou la commercialisation des prestations de service universel à une ou plusieurs sociétés. Il conclut des conventions qui garantissent le maintien des obligations de service universel. L'opérateur désigné reste seul responsable de l'exécution de ces obligations.
2. Rappel de la chronologie
Un appel à candidatures a été lancé pour la première fois par le ministre délégué à l'industrie en décembre 2004. Celui-ci a conduit à la désignation de France Télécom par le ministre pour la composante du service universel prévue au 3° de l'article L. 35-1 du CPCE.
Le 14 janvier 2009, un deuxième appel à candidatures a été lancé par le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.
Le cahier des charges, soumis pour avis à l'Autorité, précise les obligations liées à la désignation du prestataire de service universel pour la publiphonie. Il appelle de sa part les observations suivantes.
II. ― Sur le projet de cahier des charges qui sera annexé
à l'arrêté désignant l'opérateur en charge des prestations de service universel relatives à la publiphonie
La composante du service universel prévue au 3° de l'article L. 35-1 du CPCE consiste à fournir l'accès à des cabines téléphoniques publiques installées sur le domaine public appelées publiphones.
Le projet de cahier des charges prévoit de désigner la société France Télécom pour les publiphones pour une durée de deux ans.
1. Sur les services fournis
Conformément à l'article R. 20-30-3, l'opérateur en charge de cette composante installe sur le domaine public des cabines téléphoniques et assure à partir de ces cabines un service téléphonique de qualité, en provenance et à destination du reste du monde.
Il met à disposition du public au moins un publiphone dans chaque commune et deux dans les communes de plus de 1 000 habitants. Il en assure également l'entretien. Cette obligation en matière d'installation de publiphones n'a pas évolué depuis le dernier cahier des charges.
2. Sur les mesures en faveur des utilisateurs handicapés
a) Adaptation du parc de publiphones
aux personnes handicapées
France Télécom met à disposition des usagers un parc de publiphones accessibles aux personnes handicapées.
Un ergot repérable au toucher sur la touche « 5 » permet aux personnes non voyantes ou malvoyantes de téléphoner. Les informations tarifaires sont accessibles au moyen d'un serveur vocal d'information tarifaire publiphonie « *801 » ; son accès est facilité pour les utilisateurs non voyants et malvoyants.
La touche « écoute amplifiée », l'équipement de combiné au moyen d'un système de correction auditive inductif, la présence de combinés à fuites magnétiques compatibles avec les prothèses auditives dotées de la position « T » et identifiés par un logo de l'oreille barrée gravée au dos du combiné permettent aux personnes malentendantes d'améliorer l'écoute de 3 dB jusqu'à 9 dB maximum.
Par ailleurs, un certain nombre de cabines, dont l'habitacle est équipé d'appareils en position surbaissée, sans porte et avec une plus grande largeur d'accueil pour faciliter l'accès aux personnes à mobilité réduite, sont adaptées pour faciliter l'accès aux personnes handicapées moteurs.
b) Les Publiminitels
Lors de la précédente période de dévolution, France Télécom avait installé des Publiminitels, équivalents de téléphones publics textuels qui permettaient aux personnes malentendantes ou souffrant de difficultés d'élocution de communiquer par écrit avec un correspondant équipé d'un Minitel.
L'Autorité relève que la technologie Minitel étant en voie d'abandon, le prestataire devra veiller à mettre en place une offre alternative, diffusée dans des conditions conformes au principe de l'accessibilité du service.
c) L'adaptation des moyens de paiement
offerts aux personnes handicapées
La télécarte, appelée pour des raisons techniques à être remplacée par la télécarte rechargeable, a entraîné la suppression de lecteurs de cartes dans l'équipement des cabines. Cette suppression a incité les opérateurs à utiliser des cartes à code, cartes dont l'utilisation nécessite de composer une succession de chiffres, peu compatible avec les difficultés rencontrées par des personnes souffrant de certains handicaps.
Aussi, l'Autorité souhaite que France Télécom propose des mesures proportionnées destinées à faciliter l'accès aux publiphones à cartes des personnes précitées.
3. Sur les indicateurs de qualité de service
L'Autorité relève qu'à partir du 30 juin 2010 un indicateur supplémentaire s'ajoute à l'indicateur défini pour la période de dévolution précédente.
L'indicateur reconduit mesure le taux maximum de publiphones en dérangement plus de vingt-quatre heures. L'obligation minimale reste inchangée. De façon à respecter le principe de permanence de méthodes de calcul, l'Autorité souhaite que France Télécom fournisse le premier indicateur selon des méthodes de mesure employées identiques à celles mises en œuvre au cours de l'année 2007, année qui correspond à la dernière année pour laquelle l'opérateur avait publié sur son site ses indicateurs de qualité de service, à la date de publication des avis d'appels à candidatures.
Le deuxième indicateur mesure le taux de publiphones en dérangement. Il donne un meilleur reflet de la réalité du terrain aux usagers. Celui-ci a un périmètre plus large que le premier indicateur puisqu'il inclut, en plus des signalisations du système de télésurveillance, les signalisations des utilisateurs, des services de maintenance et d'entretien. La norme ETSI EG 201 769-1, à laquelle l'Autorité souhaite que le cahier des charges fasse explicitement référence, désigne par « dérangement » tout événement qui empêche de se servir complètement d'un publiphone. En conséquence, l'Autorité souhaite que soit substitué, dans le présent cahier des charges, au terme de « panne » le terme de « dérangement » de façon à ne pas introduire de notion supplémentaire. Par ailleurs, le présent cahier des charges apporte des précisions sur le traitement d'un publiphone en service partiel, d'une part, qui doit être considéré comme en dérangement et sur la date de début du dérangement, d'autre part, qui correspond non à celle de sa détection mais à celle de son début probable. L'obligation minimale imposée est de 3 % « pour une situation de fonctionnement des terminaux supérieure à douze heures ». L'Autorité considère que la mesure par rapport à une situation de fonctionnement de douze heures peut conduire à exclure du périmètre des publiphones en dérangement une proportion non négligeable de publiphones. C'est pourquoi elle recommande que soit retenue pour la mesure une situation de fonctionnement des terminaux supérieure à une durée de quatre heures, le seuil de quatre heures pouvant correspondre soit à des temps incompressibles de mise à jour de logiciels ou de maintenance des réseaux de boucle locale par France Télécom, soit à des événements dont la responsabilité ne saurait être imputée à France Télécom.
L'Autorité salue l'inscription d'une date limite à laquelle le prestataire publie les indicateurs, date fixée pour les indicateurs nationaux au 31 mars de l'année n + 1 pour l'année n. Elle souhaite, dans un souci de plus grande lisibilité, que la publication annuelle des indicateurs nationaux et des méthodes de calcul s'accompagne de la publication des définitions utilisées, sur le site internet de France Télécom, avec pour chacun de ses indicateurs les valeurs de ses obligations minimales. L'Autorité retient que, dans la rédaction proposée, la date limite de publication des valeurs annuelles des indicateurs, prévue au plus tard le 31 mars de l'année n + 1 pour l'année n, s'applique aussi à la date de communication des valeurs annuelles des indicateurs régionaux par France Télécom au ministre chargé des communications électroniques ainsi qu'à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Elle relève que la date limite de publication des valeurs trimestrielles intervient au plus tard à la fin du mois suivant le trimestre échu, en l'occurrence au 30 avril au titre du premier trimestre de l'année concernée par exemple.
L'Autorité souhaite que la communication annuelle des indicateurs puisse faire, à la demande du ministre ou à sa propre demande, l'objet d'un dossier qui englobe, outre les valeurs des indicateurs, leur définition, les conditions de mesure (conditions de collecte des données, processus impliqués, entités impactées, limitations ou extensions par rapport à la définition) ainsi que leur méthode de mesure utilisée (données entrant en jeu, règles d'exclusion, unités, etc.)
Enfin, l'Autorité souhaite que la durée de conservation des données ayant servi au calcul des indicateurs de qualité de service par France Télécom corresponde au minimum à la durée de désignation de France Télécom pour la publiphonie plus trois mois, soit vingt-sept mois.
4. Sur le financement
L'Autorité note que le projet d'article 6 dispose que cette composante fait l'objet d'une compensation par le fonds de service universel pour un montant maximal de 14 millions d'euros par an (avant prise en compte des avantages immatériels). Le plafond de 14 millions d'euros par an est, à méthode d'évaluation constante, en phase avec le montant de la dernière évaluation définitive connue au moment de la réponse de France Télécom à l'avis d'appel à candidatures, en l'occurrence celui de l'année 2006.
5. Relations avec l'administration
L'Autorité se félicite, tout comme pour les indicateurs de qualité de service, de l'existence d'une date limite, fixée à la fin du premier trimestre de l'année n + 1. Cette date limite pour la transmission du rapport permet aux autorités (ministre et Autorité de régulation des communications électroniques et des postes) de clore un exercice donné et d'analyser, pour la période concernée, les éléments communiqués en vue d'un bilan sur la mise en œuvre des obligations du prestataire de service universel désigné pour la publiphonie.
L'Autorité souligne que certains éléments contribuant à dresser un bilan de la mise en œuvre des obligations du futur prestataire de la publiphonie figureraient utilement dans le rapport transmis aux autorités ; il s'agit en particulier du nombre de publiphones du parc effectivement mis à disposition, par moyen de paiement offert, dans le champ du service universel et hors champ du service universel.
6. Durée de la désignation
L'Autorité note que le projet d'article 8 dispose que l'opérateur est désigné pour fournir les prestations relatives à la publiphonie pour une durée de deux ans.
L'Autorité émet un avis favorable sur le projet de cahier des charges relatif à la publiphonie, sous réserve de la prise en compte des remarques énoncées ci-dessus et des modifications rédactionnelles formulées en annexe.
Le présent avis et les propositions rédactionnelles annexées seront transmis au ministre auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, chargé de l'industrie.
Fait à Paris, le 13 octobre 2009.