2.1. Les finalités et modalités de définition des obligations de contrôle tarifaire de la prestation de terminaison d'appel vocal mobile
Nécessaire en l'absence de toute pression concurrentielle s'exerçant sur le prix offert par le vendeur du fait du monopole structurel exercé par les opérateurs dans la fourniture de la terminaison d'appel, les obligations de contrôle tarifaire de la prestation de terminaison d'appel vocal mobile vise notamment à assurer des conditions d'exercice d'une concurrence loyale sur les marchés de communications électroniques en aval des marchés de la terminaison d'appel vocal mobile. L'Autorité a notamment indiqué dans son analyse de marché du 16 octobre 2007 (décision n° 07-0811 susvisée) que l'absence d'obligation de contrôle tarifaire des niveaux de terminaison d'appel au regard des structures et des niveaux de coûts pertinents, processus qui visent à les orienter à terme vers des références de coûts pertinentes serait susceptible de soulever de nombreux problèmes concurrentiels et entraverait notamment l'exercice d'une concurrence effective sur les marchés de détail avals des marchés de gros en cause.
Ainsi, l'obligation d'orientation des prix vers les coûts imposée aux deux opérateurs dominants Orange Caraïbe et SRR permet d'éviter que les opérateurs profitent d'une situation monopolistique pour en tirer une rente. La mise en œuvre de cette obligation est associée à l'obligation de comptabilisation des coûts pour permettre à l'Autorité de mettre en place un référentiel de coût d'un opérateur efficace robuste.
Concernant l'obligation de ne pas pratiquer de tarifs excessifs imposée aux autres opérateurs, le caractère excessif s'apprécie de façon à limiter les éventuelles distorsions concurrentielles pouvant exister sur les marchés de détail sous-jacents découlant des différences entre les tarifs des terminaisons d'appel vocal des différents opérateurs, et notamment entre ceux soumis à une obligation d'orientation vers les coûts et ceux soumis à une obligation de non-excessivité de leurs tarifs. Ainsi que l'Autorité l'a précisé dans sa décision n° 07-0811, les charges de terminaison d'appel doivent converger vers les coûts d'un opérateur efficace, et ce indépendamment du type d'obligations de contrôle tarifaire auquel l'opérateur est soumis. Ainsi, la référence en coûts pertinente à terme est donc identique dans les deux cas.
En retenant une référence de coûts pertinents pour la tarification de la prestation considérée et en considérant les problèmes concurrentiels identifiés pour définir l'obligation de contrôle tarifaire, l'Autorité doit ainsi s'efforcer de corriger les effets de l'absence de concurrence effective sur le marché pertinent régulé. La référence en coûts et le tarif de terminaison d'appel en découlant doivent par ailleurs permettre à l'ensemble des acteurs, i.e. acheteurs ou vendeurs, de recevoir des signaux économiques cohérents avec les structures de coût d'un opérateur efficace garants d'un fonctionnement soutenable des marchés. La mise en œuvre des obligations de contrôle tarifaire de la terminaison d'appel mobile doit répondre à l'objectif de développement d'une concurrence loyale et durable sur les marchés, et plus largement aux objectifs généraux fixés à l'article L. 32-1 (II) du CPCE.
Le choix de la référence de coûts pertinente implique notamment de préciser le périmètre de coûts à prendre en compte en fonction de règles d'efficience et de rationalité économiques et la bonne allocation des coûts joints entre les différentes prestations produites par un opérateur de réseau mobile (le réseau de l'opérateur étant unique et servant à produire de multiples produits). Le concept de coût pris en compte par l'Autorité pour spécifier les modalités de contrôle tarifaire dépend dès lors directement des choix d'allocation qu'elle arrête pour imputer ces masses de coûts joints à l'ensemble des prestations qui les induisent, en particulier à la terminaison d'appel vocal. L'Autorité définit donc, à travers les plafonds tarifaires, la part maximum des coûts joints qu'un opérateur peut recouvrer à travers la tarification de la terminaison d'appel voix, prestation commercialisée en monopole, le reste des coûts pouvant être recouvré sur l'ensemble des autres prestations (de détail notamment) qu'il offre et pour lequel l'opérateur est libre de sa politique tarifaire. Il n'y a par conséquent pas de risque de non-recouvrement de l'ensemble des coûts encourus.
Enfin, l'Autorité définit des méthodes de valorisation et de dépréciation des actifs et détermine les taux de rémunération du capital correspondants. L'Autorité a ainsi retenu jusqu'à présent la méthode des coûts historiques comme méthode de valorisation des coûts des actifs pertinente. A cet égard, l'Autorité considère que la méthode d'évaluation des coûts des actifs des réseaux mobiles par les coûts historiques est toujours adaptée par rapport aux autres méthodes, telles que celle des coûts courants économiques. En effet, la méthode reste adaptée compte tenu notamment du stade de mise en œuvre de l'orientation vers les coûts et parce qu'à la différence des actifs d'un réseau fixe (comme celui de France Télécom), les actifs de très longue durée et comptablement complètement amortis sont également peu nombreux. Par conséquent, l'impact d'un changement de méthode au profit de la méthode d'évaluation en coûts courants est relativement faible. Ceci est un peu plus marqué en outre-mer, les réseaux mobiles y étant plus récents qu'en métropole. Le choix des coûts historiques permet par ailleurs actuellement une bonne comparabilité entre les données issues de la comptabilisation réglementaire et des travaux de modélisation. L'Autorité confirme donc son choix d'utilisation de la méthode des coûts historiques comme méthode de valorisation des actifs pertinente dans le cadre de la présente décision.Toutefois, l'Autorité pourra faire évoluer ce choix dans une prochaine décision.
Par ailleurs, les niveaux des tarifs des terminaisons d'appel de l'ensemble des opérateurs ultramarins ont été soumis à un processus de plafonnement graduel de ces niveaux au regard des structures et des références de coûts pertinentes. Les références de coûts retenues pour tous les opérateurs mobiles identifiés comme puissants sur leurs marchés respectifs de terminaison d'appel, qu'ils soient soumis à une obligation d'orientation vers les coûts ou à une obligation de pratiquer des tarifs non excessifs, sont celles d'un opérateur générique efficace et non les propres coûts de l'opérateur. Ces références correspondent aux coûts alloués aux appels vocaux entrants tels que spécifiés dans la décision n° 07-129.
Dans la poursuite de ces différentes étapes de détermination des coûts, le contexte concurrentiel du marché est un des éléments majeurs d'appréciation, l'objectif étant in fine d'aboutir à la définition des structures et références de coûts pertinentes pour la régulation de la terminaison d'appel vocal mobile dans le contexte précis de la prise de décision. Les choix pertinents au regard des objectifs de la régulation peuvent par exemple différer lorsque le marché et ses acteurs sont en plein développement et que la préoccupation principale des acteurs est de déployer des réseaux et d'acquérir des clients primo-accédants, ou au contraire lorsque le marché est arrivé à maturité avec des réseaux pleinement déployés et une concurrence consistant principalement à conserver ses clients et conquérir ceux de ses concurrents.
Ainsi, si l'Autorité, pour fixer les obligations tarifaires en outre-mer pour la période du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2009, indiquait dans sa décision n° 07-0811 susvisée prendre pour référence pertinente les coûts d'un appel entrant moyen évalués selon la méthode des coûts historiques et selon une approche d'allocation en coûts complets, elle précisait également : « si la méthode retenue à ce jour est une approche en coûts complets, elle considère qu'il pourrait être nécessaire de revisiter à terme ce concept afin d'adopter une méthodologie cohérente utilisée dans la mise en œuvre de la régulation des terminaisons d'appel, qu'il s'agisse de terminaison d'appel fixe ou de terminaison d'appel mobile ».
Plus loin, elle indiquait également : « sans préjuger de l'approche qui pourrait être retenue sur ce point, l'Autorité s'interroge aujourd'hui sur le périmètre des coûts pertinents relatif au calcul de la terminaison d'appel vocal mobile. S'agissant de ce périmètre, l'Autorité n'exclut pas de le faire évoluer à terme de façon à mieux l'harmoniser avec celui retenu pour la terminaison d'appel fixe et à respecter ainsi une meilleure homogénéité des approches comptables entre les marchés fixes et mobiles ».
Afin de définir correctement les modalités d'application de l'obligation de contrôle de prix pour la période du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2010, objet de la présente décision, il convient donc de prendre en compte le contexte actuel, notamment concurrentiel, de développement du marché.
Or, ainsi qu'elle l'a indiqué au 1.4., le contexte concurrentiel a évolué et les terminaisons d'appel ont une importance grandissante dans la formulation des offres de détail des opérateurs, en particulier en outre-mer compte tenu des fortes asymétries de parts de marché, ainsi que dans les modalités de la concurrence entre opérateurs mobiles ou entre opérateurs fixes et mobiles. L'Autorité estime qu'il convient de prendre en compte ces évolutions afin de mettre en œuvre une régulation adaptée.
Les références pertinentes devront également tenir compte des principales spécificités du service de terminaison d'appel vocal, rappelées dans la partie.
Il convient en particulier de rappeler que la terminaison d'appel constitue à la fois une source de revenus pour les appels entrants mais également une charge pour les appels sortants, l'ensemble des flux financiers d'interconnexion étant mécaniquement équilibrés à l'échelle du secteur.
En conclusion, la référence de coûts pertinente à prendre en compte doit, en premier lieu, empêcher les opérateurs de bénéficier d'une rente liée à leur position monopolistique sur les marchés de gros en cause, afin d'assurer des conditions de libre exercice d'une concurrence loyale sur les marchés de communications électroniques qui y sont liés. Il s'agit, au regard de l'objectif de développement d'une concurrence effective et loyale sur les marchés, et plus largement des objectifs généraux fixés à l'article L. 32-1 (II) du CPCE et rappelés à l'article D. 311, et en tenant compte du contexte de développement de ces marchés, de la concurrence sur ces marchés et des spécificités du service de terminaison d'appel, de définir les modalités précises de mise en œuvre de l'obligation d'orientation des tarifs vers les coûts du service de terminaison d'appel, de manière que le signal économique ainsi établi pour les marchés soit adapté et efficace. Les tarifs fixés doivent, à ce titre, s'adapter au contexte, notamment concurrentiel, actuel. En particulier, les choix pertinents dans un exercice de tarification de la prestation de terminaison d'appel mobile peuvent être différents des choix effectués dans le passé, et en particulier des choix de spécification qui ont été précisés dans le cadre des restitutions réglementaires au titre des obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable, qui sont aujourd'hui évalués en coûts historiques et suivant la méthode d'allocation en coûts complets.
2.2. Par construction, les coûts incrémentaux de long terme rapprochent les tarifs de terminaison d'appel des coûts internes de production de ce service et permettent aux opérateurs de recouvrer leurs coûts
Dans son choix, l'ARCEP doit prendre le plus grand compte des recommandations de la Commission européenne, et notamment de la recommandation sur la régulation des services de terminaison d'appel fixe et mobile dans l'Union européenne (13) adoptée par la Commission européenne le 7 mai 2009.
Cette recommandation indique que l'orientation vers les coûts incrémentaux de long terme est la référence à prendre en compte par les régulateurs européens dans le cadre de la régulation des terminaisons d'appel.
Or, ainsi qu'elle l'a déjà développé dans sa décision n° 08-1176 susvisée portant sur la métropole, l'Autorité estime que, dans le contexte actuel des marchés mobiles et au regard des objectifs généraux fixés à l'article L. 32-1 (II) du CPCE, les coûts incrémentaux de long terme constituent effectivement la référence en coûts pertinente pour fixer les obligations de contrôle tarifaire des terminaisons d'appel. Elle présente dans cette partie les caractéristiques principales de cette approche et développe dans la partie les raisons pour lesquelles elle estime qu'il s'agit de la référence en coûts pertinente pour fixer les obligations de contrôle tarifaire des terminaisons d'appel dans le cadre de la présente décision.