1.3. Les références disponibles
L'Autorité a lancé du 4 septembre au 6 octobre 2008 une consultation publique invitant l'ensemble des acteurs français (de métropole et d'outre-mer) à lui faire part de leurs avis sur les différents éléments pouvant servir de référence pour la tarification du service de terminaison d'appel des opérateurs mobiles, qu'il s'agisse des diverses sources d'information pertinentes à sa disposition ou de son analyse des différents concepts de coûts applicables.
A cette occasion, l'Autorité a notamment présenté son modèle technico-économique des coûts d'un opérateur mobile générique efficace actif sur la zone Antilles-Guyane d'une part, et sur la zone Réunion-Mayotte d'autre part.
Ce processus a été suivi par une seconde consultation publique du 13 février au 16 mars 2009, propre à l'outre-mer, portant sur les référentiels de coûts des opérateurs mobiles ultramarins, et notamment sur les ajustements effectués par l'Autorité depuis octobre 2008, suite à la consultation publique susmentionnée, sur le modèle technico-économique des coûts d'un opérateur mobile ultramarin.
L'Autorité reprend ici les trois sources d'information à sa disposition (analyse comparative du Groupe des régulateurs européens, restitutions comptables des opérateurs, modélisation technico-économique) et présente les commentaires reçus ainsi que les estimations de coûts issues de la comptabilité réglementaire et de la modélisation.
1.3.1. L'analyse comparative du Groupe
des régulateurs européens (GRE)
Le Groupe des régulateurs européens (GRE) élabore de manière régulière une comparaison internationale des niveaux de terminaison d'appel vocal mobile dans 33 pays, publiée aujourd'hui sur une base biannuelle.
L'ensemble des comparaisons européennes publiées et disponibles sur le site du GRE (http://erg.eu.int/documents/docs/index_en.htm) s'appuie sur des informations collectées auprès des différentes autorités de régulation nationales concernées.
La dernière comparaison européenne rendue publique par le GRE présente les niveaux de charge de terminaison d'appel applicables au 1er janvier 2009 :
La majorité des pays concernés par cette analyse a décidé d'imposer, comme la France pour les deux principaux opérateurs d'outre-mer, une obligation d'orientation des tarifs de terminaison d'appel vers les coûts ou de réguler la terminaison d'appel en référence aux tarifs pratiqués par d'autres pays européens. Les éléments de comparaison européenne publiés par le GRE peuvent donc être de nature à éclairer les références de coûts relatives aux opérateurs mobiles ultramarins pour les décisions de contrôle tarifaire.
Certes, il faut noter que le tarif moyen calculé pour la France ne prend en compte que les opérateurs métropolitains. Cela ne remet cependant pas en cause l'intérêt de la comparaison européenne en tant qu'illustration de la mise en œuvre d'obligations d'orientation des tarifs vers les coûts dans divers pays. Il convient, à cet égard, de mettre en regard de cette analyse comparative non pas le positionnement de la France mais les niveaux des opérateurs mobiles d'outre-mer soumis à l'obligation d'orientation vers les coûts. A cet égard, l'Autorité note qu'en janvier 2009 les niveaux de terminaison d'appel d'Orange Caraïbe et SRR, respectivement de 11 c€ et 10,5 c€, étaient significativement supérieurs à la moyenne européenne, qui s'établissait selon cette comparaison à 7,92 c€.
Toutefois, ainsi qu'elle l'a déjà développé, notamment dans sa consultation publique susvisée lancée le 4 septembre 2008, l'Autorité a également conscience que l'analyse comparative établie par le GRE doit être mise en perspective, dans la mesure où certaines spécificités nationales peuvent s'avérer structurantes pour les références de coûts pertinentes de la fourniture de prestations de terminaison d'appel par un opérateur dans un pays donné, et que, dès lors, ces spécificités peuvent également être portées par les tarifs de terminaison d'appel moyens tels qu'ils sont présentés par le GRE. Ces spécificités peuvent concerner tant les déterminants des coûts (prix associé à l'acquisition des autorisations d'usage de fréquences, caractéristiques intrinsèques du pays considéré, couverture, structure du marché, comportements des consommateurs, technologies déployées et choix techniques des opérateurs) que les méthodes de mesures de ces coûts, et in fine de tarification, mis en œuvre par les régulateurs. L'Autorité renvoie à ses précédents écrits au sujet de cette nécessaire mise en perspective.
Elle précise en outre que ces éléments d'analyse doivent être déclinés de manière spécifique dans le cadre de l'outre-mer. Par exemple, la taille du marché (de l'ordre du million d'abonnés actifs), la structure du marché (très forte part de marché des opérateurs mobiles premiers entrants), la situation géographique (îles en zone tropicale) ou encore le calendrier de déploiement de la 3G (lancement commercial en 2008) créent des conditions particulières encore différentes de celles observées en métropole.
Dans leur réponse aux différentes consultations publiques, tous les opérateurs ultramarins partagent le point de vue de l'Autorité et estiment que l'analyse du GRE doit être mise en perspective au regard des spécificités de l'outre-mer.
Par ailleurs, il semble également pertinent de tenir compte, au-delà de la comparaison des tarifs observés, des décisions annoncées par les Autorités réglementaires nationales concernant la future régulation des tarifs de terminaison d'appel.
A cet égard, il est à noter que les travaux lancés par la Commission en amont de l'adoption de sa recommandation du 7 mai 2009 avaient relancé la dynamique européenne dans le sens d'une baisse prononcée des niveaux de terminaison d'appel. Ainsi, alors que la dynamique avait déjà existé (les niveaux de terminaison d'appel ayant été très fortement réduits au cours des années passées) mais semblait avoir quelque peu ralenti, la démarche de la Commission européenne a réengagé en amont le mouvement à la baisse, les déclarations les plus récentes des régulateurs en matière de régulation des terminaisons d'appel correspondant toutes à des projets de baisses des niveaux des plafonds tarifaires, comme le montre le graphique suivant :
En particulier, l'Italie, qui se situe actuellement au-dessus de la moyenne européenne en matière de tarifs de terminaison d'appel mobile, a annoncé des baisses importantes, de l'ordre de 50 %, d'ici au 1er juillet 2012. Parallèlement, la Suède, où les tarifs de terminaison d'appel mobile sont déjà parmi les plus bas d'Europe, a annoncé une baisse tout aussi forte.
Il est également à noter la décision récente mais tout aussi volontariste de l'Autriche, qui fait baisser les tarifs de terminaison d'appel mobile de 4,5 c€ à 2 c€ d'ici à 2011.
De fait, dans sa réponse à la consultation publique de la Commission (6), le GRE indiquait qu'il partageait fortement l'objectif d'assurer que les tarifs de terminaison d'appel fixe et mobile soient orientés vers les coûts et qu'il s'accordait sur le fait que cet objectif stratégique permettrait de continuer à faire baisser les charges de terminaison au bénéfice du consommateur. Il rappelait également qu'au cours des quatre dernières années les terminaisons d'appel mobile en Europe avaient baissé de près de 40 %, notamment du fait des obligations de contrôle tarifaires progressives, lesquelles assurent que cette tendance se maintiendra.
En conclusion, l'Autorité estime qu'une comparaison européenne des tarifs de terminaison d'appel, actuels ou tels qu'annoncés par les Autorités réglementaires nationales, est un des éléments pouvant servir de référence pour la fixation des plafonds de terminaison d'appel des opérateurs mobiles ultramarins historiques et pour l'appréciation de la non-excessivité des tarifs des plus petits opérateurs.
Toutefois, l'Autorité a conscience que cette comparaison présente des limites qu'il convient de prendre en compte, qu'elles soient liées à la méthodologie employée pour la comparaison, aux caractéristiques nationales intrinsèques différentes, aux spécificités de l'outre-mer ou au fait qu'il s'agit d'une comparaison des tarifs et non des coûts, qui ne peut donc qu'apporter un éclairage partiel sur les coûts. L'Autorité relève néanmoins que les tarifs de terminaison d'appel des opérateurs ultramarins se situent au-delà de la moyenne européenne.