3.1. Une période de transition est nécessaire entre les deux équilibres
3.1.1. La prévisibilité nécessaire pour le secteur
Les tarifs de terminaison d'appel vocal mobile sont très structurants pour le secteur. Les acheteurs de cette prestation doivent donc connaître avec un préavis raisonnable ces niveaux pour construire leurs offres de détail. A cet égard, même si les opérateurs ont la possibilité de modifier leurs offres de détail afin de maintenir leur équilibre économique, ces modifications comportent un risque important pour les opérateurs dans la mesure où elles sont particulièrement coûteuses et notamment rendent possible la résiliation sans pénalité par les consommateurs des contrats pour lesquels les conditions contractuelles sont modifiées, conformément à l'article L. 121-84 du code de la consommation (45). Les modifications des conditions générales de vente des contrats déjà en vigueur restent par conséquent délicates à mettre en œuvre dans un marché mobile où l'équilibre économique des offres repose couramment sur des clauses de durée d'engagement minimal. Ces éléments justifient donc que l'Autorité s'attache à donner le maximum de prévisibilité au secteur en définissant des plafonds tarifaires explicites dans le cas de l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts et en publiant sa décision plusieurs mois avant leur date d'application et pour une période de 18 mois.
L'importance d'une visibilité donnée au secteur à travers une prévisibilité des tarifs de cette prestation s'inscrit de manière pleinement cohérente avec les objectifs assignés à l'Autorité, notamment celui de veiller à l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques ; au développement de [...] l'investissement efficace dans les infrastructures [...] .
Les acteurs eux-mêmes sont demandeurs d'une telle prévisibilité sur ces tarifs.
3.1.2. Un processus d'ajustement du marché à la nouvelle référence en coûts
Par ailleurs, étant donné le caractère structurant pour le secteur des tarifs de terminaison d'appel vocal mobile et les contraintes associées à la modification des offres de détail citées plus haut, il convient d'appliquer des baisses proportionnées et permettant l'adaptation des offres à ces nouvelles conditions tarifaires de gros.
En effet, l'adaptation du marché à ce changement de concept se traduira vraisemblablement par un ajustement dynamique des offres tarifaires des opérateurs et des habitudes de consommation. Ce processus d'ajustement des offres demande un minimum de temps aux opérateurs, que ce soit pour faire évoluer leurs offres (structure commerciale à adapter, études marketing complémentaires à lancer...) ou faire migrer progressivement leurs parcs de clientèle vers ces nouvelles offres. L'Autorité note en particulier que le segment du post-payé manque de fluidité. Inversement, le segment du prépayé est relativement plus fluide et peut s'adapter vite, mais est aussi relativement plus sensible aux niveaux des tarifs de terminaison d'appel compte tenu du fait que les clients de ce segment reçoivent en général plus d'appels qu'ils n'en émettent. Ainsi, les acteurs font valoir qu'un choc trop violent et rapide sur les prix pourrait déstabiliser le marché de façon inefficace, créant des opportunités de call-back ou déstabilisant les petits acteurs sur le bas de marché, notamment le segment du prépayé, au risque de réduire le degré de concurrence.
Aussi, alors que l'Autorité estime pertinent d'envisager de réguler les tarifs de terminaison d'appel mobile en référence aux coûts incrémentaux, elle considère qu'il n'est pas réaliste de vouloir fixer immédiatement les plafonds tarifaires aux niveaux correspondant à cette nouvelle cible de coûts de référence, l'écart entre la cible et les niveaux actuels étant trop important. Une période de transition adaptée de plusieurs années semble donc nécessaire pour permettre aux opérateurs d'adapter leurs offres au nouveau concept et d'apprendre progressivement à s'adapter aux préférences des consommateurs dans ce nouveau contexte.
Elle note que cette approche est cohérente avec celle de la Commission telle qu'indiquée dans sa recommandation du 19 septembre 2005 susvisée concernant la séparation comptable et les systèmes de comptabilisation des coûts. Elle indique en effet dans son considérant (7) : La mise en œuvre d'une méthode de comptabilisation des coûts nouvelle ou révisée peut donner à penser que les niveaux actuels des tarifs réglementés et/ou des mécanismes de régulation des prix sont inadaptés ou déséquilibrés d'une manière ou d'une autre. Si une autorité réglementaire nationale estime que des mesures correctives s'imposent, il y a lieu de prendre dûment en compte l'environnement commercial et économique afin de réduire au minimum les risques et l'incertitude sur les marchés pertinents. Ces mesures pourraient comprendre, par exemple, un étalement raisonnable dans le temps de tout ajustement des prix.
3.2. La nécessité de maintenir une asymétrie des tarifs
de Bouygues Telecom dans le cadre d'une période de transition
En remarque liminaire, l'Autorité souhaite rappeler qu'elle défend le principe de symétrie des tarifs de terminaison d'appel des opérateurs qui doivent tendre à long terme vers le niveau du coût considéré comme pertinent pour la prestation de terminaison d'appel vocal mobile que supporte un opérateur efficace. En cela, elle soutient la Commission qui estime que les tarifs de terminaison devraient en principe être symétriques et que l'asymétrie, acceptable dans nombre de cas, doit être convenablement motivée . (Observations en date du 4 septembre 2006 au projet de décision n° 2006-0779 de l'ARCEP, cas FR/2006/0461.)
L'Autorité considère que l'asymétrie, consentie de manière transitoire, ne saurait être justifiée que pour tenir compte de coûts additionnels supportés par un acteur et résultant de données d'entrée sur le marché hors du contrôle de cet opérateur, ou pour remédier, le cas échéant, à des problèmes concurrentiels résultant du processus graduel de convergence des tarifs de terminaison d'appel vers les références de coûts sous-jacentes.
Or, l'Autorité veut précisément mettre en place une période de transition pour permettre aux acteurs (opérateurs et consommateurs) de s'adapter au changement de concept de coûts, à savoir le passage aux coûts incrémentaux. Cette transition implique alors comme corollaire immédiat le maintien sur la période en question d'une asymétrie des tarifs de Bouygues Telecom. En effet, le troisième opérateur français subit des surcoûts directs dus à l'écart entre les tarifs de terminaison d'appel et les coûts, écart d'autant plus grand que la référence devient les coûts incrémentaux. Ces surcoûts sont la première et la principale justification d'une asymétrie tarifaire transitoire.
3.2.1. Les attributions initiales de fréquences GSM
L'attribution des fréquences et notamment leurs modalités financières peuvent être vues comme une donnée hors du contrôle des opérateur, lorsque ces attributions n'ont pas été réalisées avec un système d'enchères. Or, les différences de coûts de réseau induites par des attributions aux opérateurs de plages de fréquences très différentes peuvent se révéler significatives.
Ainsi, la Commission reconnaît que, dans certains cas exceptionnels, une asymétrie pourrait se justifier par des différences de coûts dont l'opérateur concerné n'a pas la maitrise. Les différences de coûts entre l'exploitation d'un réseau GSM900 et DCS1800 pourraient constituer des motifs valables (commentaire du 4 septembre 2006 au projet de décision n° 2006-0779 de l'ARCEP). Cette position est également retenue dans la position commune du GRE publiée le 12 mars 2008 sur la symétrie des tarifs des services de terminaison d'appel fixe et la symétrie des tarifs des services de terminaison d'appel mobile (46).
En France métropolitaine, les fréquences 2G ont été allouées en fonction de leur disponibilité et réparties entre les opérateurs mobiles. Orange France et SFR se sont vu attribuer des ressources en fréquences GSM900 début 1991. Fin 1994, Bouygues Telecom a été autorisé à utiliser des ressources en fréquences DCS1800, avec lesquelles il a commencé son déploiement. Comme un site couvre une superficie du territoire plus faible avec des fréquences DCS1800 qu'avec des fréquences GSM900, Bouygues Telecom a alors dû déployer davantage de sites.
L'accès de Bouygues Telecom aux fréquences GSM900 est quasiment comparable à celui de ses concurrents depuis juillet 2002. Il n'y a donc plus actuellement de différence significative entre les attributions de fréquences des trois opérateurs. Cependant, Bouygues Telecom supporte encore des coûts additionnels hérités de ses attributions passées, qui proviennent :
― du déploiement de sites sous-optimal qu'il a été contraint de réaliser, du fait que les emplacements ont été initialement prévus pour des fréquences 1 800 MHz et sont maintenant utilisés pour des fréquences 900 MHz ;
― de l'amortissement des coûts de transformation de sites 1 800 MHz en sites 900 MHz, transformations qui ont été réalisées ces dernières années.
L'Autorité a modélisé les surcoûts induits par ces attributions de fréquences initialement différentes pour Bouygues Telecom par rapport à un opérateur qui aurait obtenu directement des fréquences 900. Les résultats du modèle en coûts complets donnent pour la période 2006-2011 un impact assez faible de l'ordre de 0,3 c€/min à ce jour, l'effet s'atténuant au fur et à mesure du temps.
Avec le passage aux coûts incrémentaux, les surcoûts induits par les attributions de fréquences n'ont plus les mêmes conséquences et ne seront plus pris en compte. En effet, le supplément de trafic apporté par l'entrant off-net ne fait pour le réseau de l'opérateur de l'appelé que rajouter des besoins en capacité et non des besoins en couverture. Les fréquences 1 800 MHz sont naturellement les mieux adaptées pour répondre à ces besoins incrémentaux en capacité, surtout dans les zones denses. Or, les opérateurs ont tous accès à ces fréquences depuis l'an 2000.
L'Autorité a annoncé lors de sa dernière analyse de marché en octobre 2007 qu'elle prendrait en compte cet effet relatif à la différence d'attribution initiale de fréquences défavorable à Bouygues Telecom pour la dernière fois dans ce cycle portant sur la période allant du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2010. Elle considérait donc qu'à compter de début 2011 Bouygues Telecom aura bénéficié d'un délai suffisant pour optimiser son réseau avec les fréquences GSM dont il dispose. D'un point de vue pratique, on constate que l'annulation, du fait du passage aux coûts incrémentaux, de l'effet relatif à la différence d'attribution initiale de fréquences coïncide temporellement avec l'atténuation de cet effet dans le cadre des coûts complets, ce qui permet une transition naturelle sans porter préjudice aux opérateurs.
3.2.2. Le délai d'entrée sur le marché de détail
Un opérateur entré tardivement sur un marché a, à un instant donné, une part de marché plus faible que ses concurrents lancés depuis plus longtemps. Or, pour entrer sur le marché, il doit déployer un réseau présentant une couverture minimale, compatible avec les attentes de ses clients potentiels. Ainsi, cet opérateur supporte un coût fixe qu'il ne peut amortir, au début de son activité, que sur un nombre faible de clients et un volume de trafic restreint. Mécaniquement, lorsque les coûts complets sont la référence, le niveau de coût qui est alloué à la terminaison d'appel vocal est très élevé par rapport à ceux de ses concurrents. Ces coûts supplémentaires liés à l'absence d'effets d'économies d'échelle peuvent d'ailleurs se révéler significatifs.
Les états de coûts audités font apparaître des surcoûts pour Bouygues Telecom, sans qu'il soit toutefois possible d'évaluer dans quelle mesure ces différences sont attribuables à des différences d'économies d'échelle ou à d'autres facteurs, par exemple relatifs à des différences d'efficacité.
L'Autorité a précisé dans son analyse de marché d'octobre 2007 qu'elle ne considère pas que les coûts supplémentaires résultant de différences d'économies d'échelles constituent en eux-mêmes une justification d'un différentiel des tarifs de terminaison d'appel d'un opérateur. En cela, elle rejoint la position de la Commission qui affirme que le fait qu'un opérateur mobile soit entré sur le marché plus tard et a donc une part de marché plus petite ne peut justifier un tarif de terminaison plus élevé que pour une période transitoire limitée. Le maintien d'un tarif de terminaison plus élevé ne serait pas justifié après une période suffisamment longue pour que l'opérateur s'adapte aux conditions de marché et devienne efficace ; elle pourrait même décourager les petits opérateurs de chercher à accroitre leur part de marché. Le fait qu'un opérateur soit entré plus tard ne peut justifier une asymétrie sur son niveau de terminaison d'appel que dans la mesure où, pour des raisons exogènes, il a été dans l'impossibilité d'acquérir une part de marché comparable à celle de ses concurrents.
L'Autorité a souligné que l'appréciation de la prise en compte des surcoûts associés à des économies d'échelles inférieures pour Bouygues Telecom repose sur de nombreux critères ou indices, souvent à nuancer (marché de croissance et non de renouvellement au moment de l'entrée certes tardive de Bouygues Telecom, condamnation pour entente par le Conseil de la Concurrence [47]...), et qu'au final cette appréciation reste intrinsèquement très subjective.
Le modèle bottom-up développé par l'Autorité permet de faire varier la part de marché d'un opérateur générique efficace et la demande à laquelle il répond. On peut ainsi observer les différences de coûts directement imputables à des différences d'économies d'échelles. Le modèle fait apparaître la relation suivante pour un opérateur générique efficace entre part de marché et coût unitaire de terminaison d'appel : un opérateur qui dispose de 18 % de part de marché supporte en coûts complets 34 % de coûts supplémentaires par rapport à un opérateur qui bénéficie d'une part de marché de 33 %. Selon le modèle bottom-up, les effets de parts de marché induisent donc des différences d'économies d'échelles comprises entre 0,49 c€/min et 1,18 c€/min, suivant la référence retenue : opérateur générique ou opérateur réel, part de marché de l'opérateur associée à une consommation moyenne ou à la consommation réelle de ses clients (les différences de consommation entre les opérateurs modifient significativement les effets d'échelles dus à la simple part de marché).
Vous pouvez consulter le tableau dans le JO
n° 23 du 28/01/2009 texte numéro 97
Coût complet unitaire alloué à la TA vocale d'un opérateur générique efficace en fonction de sa part de marché
(la référence de 100 % de coûts correspond à la référence d'un opérateur à 33 % de part de marché)
L'Autorité a déjà étudié l'horizon temporel d'une prise en compte des effets d'économies d'échelles en fonction du délai d'entrée sur le marché de détail. Cette analyse faisait ressortir que le marché mobile français semble être particulièrement peu fluide (69 % des clients en post-payé dont seulement 21,1 % sans engagement en juin 2008, avec un faible taux de churn (48), et qu'il est donc difficile pour un opérateur de gagner des parts de marché. De plus, la portabilité du numéro était peu effective jusqu'en mai 2007 (processus relativement long et organisé en double guichet ), limitant le churn en créant un coût de changement d'opérateur important. L'introduction de la portabilité du numéro à simple guichet qui facilite les démarches de résiliation et de portage des numéros mobiles est toutefois susceptible d'induire une dynamique nouvelle sur le marché et de nuancer ainsi cet état de fait avec environ 2 millions de numéros portés depuis 2003 désormais. Cependant, le succès de la portabilité du numéro à simple guichet a certes un effet prépondérant sur le taux de résiliation avec portage du numéro mais un effet beaucoup plus mesuré sur le taux global de résiliation. Avec un taux de churn de l'ordre de 15 % (celui du post-payé actuellement), Bouygues Telecom atteindrait une part de marché de 30 % en 2013 s'il capte un tiers des clients qui changent d'opérateur.
Avec le passage aux coûts incrémentaux, les surcoûts dus aux différences d'économies d'échelles disparaissent. En effet, en première approximation, on s'affranchit du coût fixe de couverture, quelle que soit la part de marché ou la demande pour un opérateur donné.
Les tests effectués à l'aide du modèle bottom-up semblent même indiquer que le coût incrémental n'est pas plus élevé pour un opérateur générique ayant la part de marché de Bouygues Telecom que pour un opérateur générique avec 33 % de part de marché. Ceci peut s'expliquer par le fait que l'incrément représenté par le trafic entrant ne nécessite pas beaucoup d'investissements supplémentaires car le réseau est déjà probablement surdimensionné avec la seule couverture, notamment dans les zones peu denses. Ainsi l'incrément de trafic permet une meilleure rentabilisation du réseau.
En conclusion, les surcoûts associés au délai d'entrée sur le marché de détail ne semblent plus vraiment significatifs si on se place en référence aux coûts incrémentaux, de même que les surcoûts liés aux différences d'attributions initiales de fréquences. Le point essentiel justifiant le maintien d'une asymétrie des tarifs de Bouygues Telecom reste donc l'écart entre les tarifs de terminaison d'appel et les coûts pertinents associés.
3.2.3. Le problème concurrentiel résultant de la combinaison de l'existence de déséquilibres de trafic
et du caractère progressif d'orientation des tarifs vers le niveau de coût pertinent
L'analyse de l'Autorité a montré au chapitre 2 que l'avènement des offres d'abondance on-net présente un risque de déséquilibres économiques importants au profit d'opérateurs disposant des plus grands parcs de clients, et que ces déséquilibres sont d'autant plus importants que le niveau de tarif de terminaison d'appel fixé est éloigné des coûts de l'opérateur.
Dans un marché présentant une forte dissymétrie en termes de parts de marché comme le marché français, le potentiel d'attractivité des offres d'abondance on-net est particulièrement contrasté et contribue ainsi à une dynamique commerciale favorable aux opérateurs ayant les parts de marché les plus élevées. En effet, toute chose égale par ailleurs, le consommateur préférera souscrire à une telle offre auprès de l'acteur ayant la part de marché la plus forte pour maximiser la probabilité d'avoir des correspondants principaux relevant du réseau en cause. Pour répliquer de telles offres de façon pertinente, un opérateur qui dispose de parts de marché plus réduites devra donc proposer des offres d'abondance en on-net et off-net. Par ce choix, il attire des clients qui émettent plus d'appels sortants off-net qu'ils ne reçoivent d'appels entrants en provenance d'autres réseaux. Il subit donc, au final, un déséquilibre de trafic défavorable vers chacun de ses concurrents.
Ce déséquilibre de trafic entrant/sortant n'introduirait nullement de biais concurrentiel si la prestation de gros de terminaison d'appel vocal mobile était tarifée au niveau des coûts tels qu'internalisés par les opérateurs lorsqu'ils composent leurs offres tarifaires de détail, en particulier des offres on-net, car, dans ce cadre, il n'y aurait pas de différence entre les équations économiques sous-tendant l'équilibre financier d'une offre on-net ou d'une offre off-net.
En effet, le coût internalisé par un opérateur qui construit une offre on-net est l'accroissement anticipé de ses investissements pour augmenter la capacité de son réseau afin d'acheminer le trafic additionnel généré par cette offre. Ces coûts correspondent par exemple aux coûts de densification en stations de base qu'il sera nécessaire de mettre en service pour assurer la capacité nécessaire à l'acheminement de ce nouveau trafic.
Un opérateur tiers qui veut proposer la même offre que cet opérateur, c'est-à-dire en visant comme appelés les clients de cet opérateur, doit proposer, lui, une offre off-net et supportera alors les tarifs de terminaison d'appel fixé par cet opérateur, qui se traduit par un paiement impactant directement sa trésorerie. L'équation économique intervenant dans la construction de l'offre off-net de l'opérateur tiers est directement reliée au niveau de tarif de la terminaison d'appel.
Cependant, aujourd'hui la prestation de gros de terminaison d'appel vocal mobile est tarifée significativement au-dessus du niveau de ses coûts. Un biais concurrentiel apparaît sous la forme d'un flux financier inter-opérateurs important en provenance des opérateurs qui produisent plus d'appels sortants que d'appels entrants, et qui, pour les raisons de différences d'attractivités des offres on-net présentées précédemment, sont les opérateurs avec les plus petites parts de marché. Ce biais concurrentiel est d'autant plus problématique que le flux financier relatif à des prestations de gros d'interconnexion est réalisé entre des opérateurs directement concurrents sur le marché de détail.
Sur le marché français, depuis 2005, les opérateurs mobiles Orange et SFR ont fait apparaître et renforcé sur le marché de détail leurs offres d'abondance à effet de réseau, i.e. des offres de communication permettent d'appeler un certain nombre de clients (3, 4, 5, etc.), voire l'ensemble des clients du seul opérateur qui commercialise les offres pour un prix forfaitaire indépendant du nombre et de la durée des appels. Ces offres peuvent aussi inclure la possibilité d'appeler les numéros fixes de façon illimitée.
Sur la base d'informations transmises à sa demande par les opérateurs, l'Autorité a constaté l'existence d'un déséquilibre de trafic très significatif entre Bouygues Telecom et ses concurrents. L'Autorité estime que ce déséquilibre a effectivement été induit par la succession des faits relatifs aux stratégies commerciales des opérateurs qu'elle a précédemment évoquée. Un solde de trafic négatif apparaît nettement entre Bouygues Telecom, d'une part, et Orange et SFR, d'autre part. Bouygues a ainsi généré en 2007 un trafic sortant de [SDA] milliards de minutes vers les réseaux d'Orange et SFR et a reçu un trafic entrant de [SDA] milliards de minutes. Le solde de trafic sortant-entrant atteint donc [SDA] milliards de minutes.
Ce déséquilibre de trafic, si la terminaison d'appel était tarifée aux coûts incrémentaux de référence (ordre de grandeur de 1,5 c€ par minute pour ce coût incrémental), représenterait un flux financier de [SDA] millions d'euros de Bouygues Telecom vers ses concurrents. En réalité, le solde financier d'interconnexion versé par Bouygues Telecom aux autres opérateurs mobiles sur cette période était de [SDA] millions d'euros. Si Bouygues n'avait pas bénéficié d'une différenciation tarifaire, le solde d'interconnexion aurait atteint [SDA] millions d'euros en 2007.
Orange France et SFR estiment que Bouygues Telecom a lancé son offre illimitée vers tous les opérateurs pour se différencier avec une offre plus haut de gamme, mais que c'est un simple choix commercial et que Bouygues Telecom dispose de possibilités de réplique sur les autres segments de marchés. Ce dernier conteste cette analyse en affirmant que ses concurrents sont beaucoup plus rentables que lui sur les offres d'entrée de gamme, notamment en raison de l'écart entre les tarifs et les coûts de terminaison d'appel.
Compte tenu de l'ensemble des éléments précédemment exposés et de la mise en évidence de ce problème concurrentiel structurant pour le jeu des acteurs, qui résulte de la combinaison de l'existence de déséquilibres de trafic et du caractère progressif d'orientation des tarifs vers le niveau de coût pertinent, l'Autorité considère qu'une différenciation des tarifs de Bouygues Telecom doit être mise en œuvre transitoirement pour tenir compte de la progressivité du processus de convergence des tarifs vers les coûts.
L'amplitude de cette différenciation est alors corrélée aux facteurs suivants :
― le niveau de terminaison d'appel fixé ;
― le déséquilibre de trafic entrant-sortant que le plus petit opérateur subit ;
― le niveau des coûts réels de terminaison d'appel en référence aux coûts incrémentaux de long terme d'un opérateur générique efficace métropolitain.
Cependant, l'Autorité souligne qu'il ne serait pas justifié de prendre en compte l'intégralité de la différence tarifaire qui résulte de ces éléments. En effet, la terminaison d'appel de Bouygues Telecom est payée à la fois par les opérateurs mobiles et les opérateurs fixes. L'atténuation de la distorsion artificielle de concurrence observée sur le seul marché mobile par une différenciation des tarifs des opérateurs mobiles induit une externalité sur les opérateurs fixes (et donc sur leurs clients). La prise en compte de cette externalité doit donc inciter l'Autorité à prendre en compte cet effet avec mesure.
De plus, Bouygues Telecom définit sa stratégie commerciale dans un contexte de régulation formé entre autres de l'ensemble de niveaux de terminaison d'appel qui lui est connu. Lorsqu'il lance son offre illimitée vers tous les opérateurs mobiles, il est de sa responsabilité de prendre en compte les niveaux de tarifs de terminaison d'appel de ses concurrents et leur évolution probable, en fonction non seulement des niveaux de coûts qu'il anticipe mais aussi du contexte européen. Il ne peut donc prétendre à une atténuation intégrale d'un effet qu'il pouvait partiellement anticiper.
Enfin, comme indiqué précédemment, la différenciation tarifaire est sensible aux déséquilibres de trafic on-net / off-net qui dépendent aujourd'hui et dépendront pour la période de l'analyse de marché de la stratégie commerciale, non seulement de Bouygues Telecom, mais aussi de ses concurrents. Or la prise en compte intégrale de cet effet par l'Autorité reviendrait à valider les choix stratégiques de Bouygues Telecom, et notamment leur pertinence, sur lesquels l'Autorité ne souhaite pas porter une appréciation aussi marquée. Par ailleurs, en ne prenant pas intégralement cet effet en compte, l'Autorité souhaite permettre à SFR et Orange sur la période couverte par l'encadrement tarifaire envisagé dans le présent document de proposer également davantage d'offres d'abondance off-net, qui auront pour effet de limiter les effets de déséquilibres de trafic. Cela nuancera de fait la nécessité pour l'Autorité de remédier au problème concurrentiel résultant de la combinaison de l'existence de déséquilibres de trafic et du caractère progressif d'orientation des tarifs vers le niveau de coût pertinent.
L'Autorité confirme qu'une telle différenciation tarifaire n'a pas vocation à perdurer, dès lors que les tarifs de terminaison d'appel sont alignés sur le concept de coûts pertinents et qu'ils n'induiront ainsi plus de biais concurrentiel artificiel sur le marché de détail au détriment des opérateurs à plus faibles parts de marché. En ce sens, l'Autorité considère qu'elle est pleinement cohérente avec le principe de symétrie des terminaisons d'appel des opérateurs à long terme, qu'elle défend ainsi qu'elle l'a rappelé précédemment, à l'instar de la Commission européenne.
3.3. Les éléments permettant de fixer le plafond tarifaire applicable à la prestation
d'acheminement du trafic de terminaison pour la période du 1er juillet 2009 au 31 décembre 2010
3.3.1. Le contexte européen
Présentation de la dernière analyse comparative publiée par le GRE :
La dernière comparaison européenne rendue publique par le GRE présente les niveaux de charge de terminaison d'appel applicables au 1er juillet 2008 :
Vous pouvez consulter le tableau dans le JO
n° 23 du 28/01/2009 texte numéro 97
La France apparaît à la 7e place, que l'on considère les 27 pays de l'Union européenne, les 29 pays de l'EEE ou l'ensemble des pays pris en compte par cette analyse comparative.
Depuis la comparaison établie au 1er janvier 2007 et présentée lors de la consultation publique de juin 2007, la France est donc passée de la 5e à la 7e place (l'Autriche et la Slovénie sont passées devant), alors même qu'est intervenue, au 1er janvier 2008, une baisse des tarifs de terminaison d'appel des opérateurs mobiles français. De fait, on peut observer qu'une baisse est également intervenue dans quasiment tous les pays de la comparaison entre celle établie au 1er janvier 2007 et celle du 1er juillet 2008, et en particulier Chypre, Finlande, Suède, Autriche, Slovénie et Roumanie.
Mise en perspective des résultats du benchmark du GRE :
Comme elle l'a indiqué plus haut, l'Autorité estime que cette comparaison internationale peut être de nature à éclairer les références de coûts relatives aux opérateurs français. Toutefois, il lui apparaît également pertinent, ainsi qu'elle l'a déjà souligné dans sa précédente consultation publique de juin 2007, de la mettre en perspective au regard de certaines spécificités nationales, que ces dernières résultent de décisions réglementaires, de caractéristiques intrinsèques du pays considéré, de choix faits par les opérateurs ou des comportements particuliers des consommateurs de téléphonie mobile.
D'abord, l'analyse comparative élaborée par le GRE ne peut pas être appréhendée indépendamment de la méthodologie choisie, dans la mesure où une évolution méthodologique est susceptible d'entraîner, pour certains pays, des variations significatives des niveaux respectifs de tarifs de terminaison d'appel calculés (49).
Par ailleurs, dans certains pays le tarif de terminaison d'appel a été basé uniquement sur une analyse comparative des tarifs pratiqués dans les autres pays, ce qui risque de créer une référence circulaire. Un nouveau benchmark pourrait éventuellement être étudié, ne tenant pas compte des pays dont le tarif de terminaison d'appel a été basé uniquement sur une analyse comparative des tarifs pratiqués dans d'autres pays européens. Cela dit, il convient de noter que cela ne modifierait pas le rang de la France dans la comparaison, seulement son écart à la moyenne, et que le niveau moyen des tarifs de terminaisons d'appel du nouvel échantillon serait inférieur à celui de la comparaison européenne présentée.
Ensuite et surtout, l'analyse comparative du GRE, telle que publiée sur son site, offre une vision brute de la situation des tarifs de terminaison d'appel en Europe, sans toutefois analyser les spécificités nationales des pays concernés. Or une grande disparité entre pays peut, sur certains aspects, exister, emportant des effets particulièrement structurants sur le coût, l'estimation de ce coût, et, de manière induite, sur le niveau du tarif de terminaison d'appel vocal mobile fournie par un opérateur dans ce pays.
L'Autorité rappelle ci-dessous les principaux éléments qui doivent être pris en compte lors de l'interprétation et de l'utilisation de cette comparaison européenne (50) :
― le prix associé à l'acquisition des autorisations d'usage de fréquences, en particulier UMTS, qui présente de grandes disparités dans des pays ayant pourtant des caractéristiques socio-économiques proches, et dont l'importance dans le coût de TA dépend également fortement de choix du régulateur, notamment relatifs au périmètre des coûts pertinents pour la terminaison d'appel, à la méthode de dépréciation retenue pour cet actif, et à l'allocation des coûts associés aux différentes prestations ;
― la structure de marché, qui présente également de grandes disparités en Europe et conditionne beaucoup les effets d'échelle dont chaque acteur peut bénéficier, la structure de coûts d'un opérateur mobile étant essentiellement formée de coûts fixes. Toutes choses égales par ailleurs, le coût unitaire de la prestation de terminaison d'appel fournie par un opérateur actif sur un marché très concentré sera ainsi plus faible que celui associé à la fourniture de la même prestation par un opérateur actif sur un marché avec un grand nombre d'acteurs ;
― le périmètre et les méthodes de comptabilisation des coûts pertinents : les références de coûts obtenues seront très différentes selon que certains coûts, par exemple les coûts commerciaux, sont imputés ou non à la prestation de terminaison d'appel, ou que la méthode d'allocation des coûts repose sur une approche de coûts complets (fully distributed costs) ou incrémentale. Les niveaux de référence de coûts obtenus dépendent de nombreux autres choix ou paramètres ― très souvent réglementaires ―, tels que la méthode de valorisation (i.e. de dépréciation) des actifs (51) ou de la valeur du coût de rémunération du capital... ;
― la demande : on note des différences très importantes dans la consommation par client entre les pays et en particulier, mais pas exclusivement, en ce qui concerne le nombre moyen de minutes sortantes de voix par usager, ce qui a un impact, toutes choses égales par ailleurs (notamment le nombre de clients et le déploiement géographique du réseau), un opérateur qui a de plus gros consommateurs bénéficiera d'effets d'échelle plus importants qu'un opérateur avec de plus petits consommateurs ;
― la couverture du pays, des disparités existant aussi bien en matière de caractéristiques intrinsèques du pays (la superficie, la densité de population, le relief, les axes de transports) et les obligations réglementaires de couverture (de la population et du territoire) ;
― les technologies déployées, dépendant entre autres des fréquences employées et du calendrier de déploiement, ces trois paramètres ayant des impacts importants sur le nombre et les contraintes de localisation des sites déployés, la nécessité de faire des remplacements ou mises à jour d'équipements, la vitesse d'adoption de la technologie par les consommateurs qui est fortement liée à la disponibilité et au prix des terminaux mobiles, et donc sur les structures et les niveaux de coûts induits par la fourniture d'une même prestation, la terminaison d'appel vocale mobile, lesquels peuvent ainsi être différents, non seulement entre opérateurs de différents pays mais aussi au sein d'un même pays ;
― les autres facilités ou obligations réglementaires : roaming national pour un nouvel entrant, accès aux points hauts, partage d'infrastructures passives ou actives...
Depuis la consultation publique lancée le 4 septembre 2008, l'Autorité a procédé à de nouveaux tests de sensibilité afin de quantifier l'impact des différentes spécificités nationales. Ces tests confirment l'importance de prendre en compte les différences entre pays et indiquent que, dans le cadre d'une tarification en référence aux coûts complets, il est normal que la France se situe dans le bas du benchmark, notamment compte tenu de sa structure de marché et du coût relativement moins élevé des licences.
Le tableau suivant présente les résultats obtenus à l'aide du modèle bottom-up d'un opérateur générique efficace. Les calculs sont effectués pour l'année 2008 avec un volume moyen mensuel de communications sortantes par abonné de 155 minutes par mois. Le coût de base (coûts de réseau + mark-up) de la terminaison d'appel voix pour l'opérateur générique en 2008 est de 2,64 c€. Les différents scénarios sont testés un par un, indépendamment les uns des autres et ne peuvent être additionnés ou superposés sans précaution.
| MODIFICATION |
COÛT COMPLET DE TA (en c€) |
IMPACT PAR RAPPORT à la base (en c€) |
IMPACT PAR RAPPORT à la base (en %) |
|---|---|---|---|
| Coût de la licence 3G du Royaume-Uni (soit 6,5 Md€) |
4,13 |
+ 1,49 |
+ 57 % |
| Présence de 4 opérateurs sur le marché (part de marché à 25 %) |
2,94 |
+ 0,3 |
+ 11,4 % |
| Présence de 5 opérateurs sur le marché (part de marché à 20 %) |
3,33 |
+ 0,69 |
+ 26,3 % |
| Baisse de la demande de 20 % |
2,88 |
+ 0,24 |
+ 9,3 % |
| Hausse de la demande de 20 % |
2,47 |
― 0,18 |
― 6,3 % |
| Absence de zones rurales à couvrir |
2,44 |
― 0,2 |
― 9 % |
| Géographie similaire à celle du Royaume-Uni |
2,38 |
― 0,26 |
― 11,2 % |
3.3.2. Les références de coûts
L'Autorité a indiqué plus haut que la prise en compte des différences entre pays indiquent que, dans le cadre d'une tarification en référence aux coûts complets, il est normal que la France se situe et se maintienne dans le bas de la comparaison européenne pour ce qui est des tarifs de terminaisons d'appel, lesquels ont par ailleurs vocation à globalement baisser en Europe.
Les données de coûts dont l'Autorité dispose au niveau national montrent également qu'il est pertinent que les plafonds tarifaires de terminaison d'appel vocal mobile en France continuent à baisser.
Les états de comptabilisation des coûts et de revenus audités issus de la comptabilité réglementaire ainsi que les modélisations de coûts de réseaux d'un opérateur générique efficace, dont le calibrage résulte lui-même notamment d'une réconciliation avec les données de la comptabilité réglementaire, sont deux sources permettant d'obtenir des données de coûts complets ou incrémentaux.
Pour calculer le coût incrémental de la terminaison d'appel, deux méthodes peuvent être employées :
― d'une part, les données issues de la comptabilité réglementaire des opérateurs entre 1999 et 2007 permettent, en utilisant des hypothèses raisonnables de taux de progrès technique et de coût moyen pondéré du capital, d'évaluer la relation entre les coûts d'un opérateur efficace et son volume de trafic, puis d'en déduire une estimation du coût incrémental d'une terminaison d'appel pour un opérateur efficace ;
― d'autre part, en utilisant le modèle bottom-up d'opérateur efficace métropolitain, il est possible de calculer un coût incrémental, comme la différence entre le coût total du réseau et le coût d'un réseau modélisé sans l'incrément correspondant. Cette différence peut ensuite être ramenée, le cas échéant, à la minute d'incrément. Cette méthode permet de mesurer le coût le coût incrémental de la terminaison d'appel en prenant comme incrément le trafic entrant.
L'ensemble de ces calculs donnent des résultats cohérents et indiquent que le coût incrémental d'une terminaison d'appel d'un opérateur métropolitain se situe dans une fourchette très certainement comprise entre 1 et 2 centimes d'euro. Ce résultat provient de premières estimations et nécessitera d'être affiné ultérieurement. On peut noter que la logique incrémentale donnerait des résultats bien inférieurs pour le coût incrémental d'une terminaison d'appel fixe, ce qui résulte du fait qu'une partie de la boucle locale radio mobile (capacitaire) est sensible au trafic.
Dans le cadre d'une tarification en référence aux coûts incrémentaux, la cible à viser au terme de la période de transition nécessaire (cf. partie 3.1) est ainsi comprise entre 1 et 2 centimes d'euro. Que cette estimation soit une fourchette qui nécessite d'être affinée ne remet donc pas en cause le fait que les tarifs actuels sont très supérieurs à la cible.
L'Autorité note à titre incident que les plafonds tarifaires de terminaison d'appel sont aujourd'hui encore très supérieurs à une cible qui resterait fixée en référence aux coûts complets. Les sources dont elle dispose au niveau national indiquent en effet qu'en 2008 le coût complet de la terminaison d'appel d'un opérateur efficace métropolitain se situe dans une fourchette comprise entre 2,4 et 2,9 centimes d'euro. Il convient en outre de noter que les niveaux de coûts complets que l'on pourra observer en 2009 et 2010 sur le même périmètre, seront certainement inférieurs compte tenu du progrès technique et des économies d'échelle. Ainsi, il est possible d'affirmer que le coût complet de la terminaison d'appel en 2009 et 2010 sera inférieur à 3 centimes d'euros.
3.4. Discussion sur l'encadrement tarifaire relatif aux BPN
Concernant les tarifs applicables aux blocs primaires numériques (BPN), l'Autorité ne dispose pas d'élément nouveau par rapport à l'analyse de marché du 4 octobre 2007. Ne disposant pas de référence de coûts précise sur les BPN des opérateurs mobiles, elle choisit donc de conserver la même référence, à savoir les tarifs pratiqués par France Télécom sur son réseau fixe. Il convient néanmoins de mettre en œuvre une politique de convergence du prix des BPN de Bouygues Telecom vers ceux de ses concurrents. Elle rappelle qu'à ce jour ces prestations sont beaucoup moins structurantes que les prestations de terminaison d'appel sur le marché de l'interconnexion mobile, dans la mesure où elles représentent environ 2 % des revenus directs d'interconnexion des opérateurs mobiles. Le volume en minutes constitue à ce jour selon l'Autorité le principal inducteur de coûts de la majorité des éléments de réseau sollicités par la fourniture de la prestation de la terminaison d'appel vocal mobile. Toutefois, elle n'exclut pas que cette pratique, qui peut s'expliquer par des raisons historiques, puisse avoir vocation à être remplacée à moyen terme par une tarification ou la composante tarifaire forfaitaire au BPN, i.e. tarification à la capacité maximale de communications pouvant être terminées simultanément sur un réseau mobile et indépendante de la durée, verrait son poids relatif renforcé, voire deviendrait prépondérant.