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Article AUTONOME (Avis n° 2008-0216 du 11 mars 2008 sur un projet d'arrêté relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste au titre de l'offre de service universel que La Poste est tenue d'assurer en application de l'article L. 2 du code des postes et des communications électroniques)

Données brutes

Article AUTONOME (Avis n° 2008-0216 du 11 mars 2008 sur un projet d'arrêté relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste au titre de l'offre de service universel que La Poste est tenue d'assurer en application de l'article L. 2 du code des postes et des communications électroniques)

1. Cadre réglementaire

Aux termes de l'article L. 5-2 (4°) du code des postes et des communications électroniques (ci-après CPCE) l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes veille au respect des objectifs de qualité du service universel, fixés par l'arrêté du ministre chargé des postes selon des modalités établies par le décret prévu à l'article L. 2 ; elle fait réaliser annuellement par un organisme indépendant une étude de qualité de service, dont elle publie les résultats .
Par ailleurs, les dispositions de l'article R. 1-1-8 du CPCE précisent que : Le ministre chargé des postes, après avoir mis le prestataire du service universel en mesure de présenter ses observations et avoir recueilli les avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et de la Commission supérieure du service public des postes et communications électroniques, arrête des objectifs de qualité applicables aux prestations du service universel qu'il détermine. Ces objectifs portent sur la rapidité et la fiabilité avec lesquelles ces prestations sont assurées.
Le prestataire du service universel procède périodiquement à des mesures de la qualité des services en recourant à des méthodes normalisées sur le plan européen ou national. Les résultats de ces mesures sont portés à la connaissance des usagers et de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes .
C'est donc en application de ces dispositions que la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi et le secrétaire d'Etat chargé des entreprises et du commerce extérieur ont saisi l'Autorité le 29 janvier 2008 sur un projet d'arrêté fixant des objectifs de qualité de service du service universel postal.
Le projet d'arrêté fixe des objectifs valables pour la seule année 2008, selon les termes de la lettre de saisine de l'Autorité. Ces objectifs portent essentiellement sur les délais d'acheminement de la lettre domestique et à destination de l'Europe, ainsi que du colis domestique Colissimo guichet .
Il convient de noter que c'est la première fois que l'Etat va fixer à La Poste de tels objectifs dans le cadre des nouvelles règles de la régulation postale. Ces règles diffèrent sensiblement des contrats de plan signés auparavant entre l'Etat et La Poste, qui comportaient également des dispositions sur la qualité.
Pour que le nouveau dispositif fonctionne de façon utile à l'entreprise et aux utilisateurs, l'Autorité formule plusieurs propositions sur ce que pourraient être, en régime permanent, les objectifs de qualité du service universel. Les niveaux proposés par le projet d'arrêté sont ensuite examinés un à un.

2. Des contrats de plan
à la loi de régulation postale

La loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 a instauré un nouveau cadre de régulation de la qualité de service qui remplace le mécanisme antérieur des contrats de plan entre La Poste et l'Etat.
Les contrats de plan 1995-1997, 1998-2001 et 2003-2007 prévoyaient des trajectoires de qualité de service sur plusieurs années qui devaient notamment permettre d'atteindre un niveau de J + 1 de 85 %. Ils définissaient une trajectoire de progrès marquée par des étapes annuelles vers un objectif généralement prévu la dernière année dudit contrat. Le tableau suivant présente ainsi les objectifs, pour la dernière année de chacun des trois contrats de plan, de la lettre prioritaire et du Colissimo guichet .

Les résultats de qualité de service de La Poste, pour l'année 2007, ne sont pas disponibles à la date à laquelle l'Autorité rend son avis. Jusqu'en 2006, la qualité de service est restée relativement éloignée des objectifs du contrat de plan 2003-2007 pour les lettres prioritaires distribuées en J + 1 et les Colissimo guichet distribués en J + 2 comme le montre le tableau suivant :


L'exercice des contrats de plan a montré les limites de la fixation d'objectifs de qualité de service annuels par palier visiblement trop ambitieux et de l'absence récurrente de contrôle des niveaux atteints. Les objectifs n'ont effectivement jamais été atteints. L'Autorité relève que la mise en place d'un nouveau cadre de régulation de la qualité de service tel que prévu par la directive doit permettre une amélioration et un meilleur suivi des performances de La Poste.

3. Quels principes pour les objectifs
de qualité du service universel ?

Si la fixation d'objectifs de qualité du service universel est expressément prévue par la directive postale, on observe que les Etats membres ont des pratiques différentes dans ce domaine : au Royaume-Uni, 18 objectifs sont assignés à Royal Mail, couvrant la quasi-totalité des prestations de l'entreprise ; dans d'autres pays, les objectifs concernent presque exclusivement les délais d'acheminement de la lettre urgente.
En France, l'Autorité observe qu'aux termes du code des postes et des communications électroniques les objectifs en question ne sauraient épuiser les obligations de La Poste en matière de qualité : La Poste, prestataire du service universel, est tenue de fournir des services de qualité déterminée . Cette dernière obligation est générale, tandis que la fixation d'objectifs par l'arrêté ministériel n'intervient que pour les prestations qu'il détermine .
Ainsi l'Autorité relève que le projet d'arrêté porte uniquement sur les principales prestations du service universel proposées au grand public.

Des objectifs centrés sur les besoins du grand public

D'une manière générale, La Poste, prestataire du service universel, est la mieux à même de connaître les attentes de ses clients en matière de qualité et les arbitrages qu'ils sont prêts à réaliser entre la qualité et le prix.
La clientèle professionnelle, qui a recours aux envois industriels émis en grandes quantités, dispose d'un certain pouvoir d'influence si ce n'est de négociation pour peser sur les choix de La Poste ; en revanche, la clientèle grand public et de petits professionnels, consommatrice de courrier égrené, ne dispose pas d'un tel pouvoir.
L'Autorité approuve donc le choix qui est fait de centrer les objectifs proposés sur les seuls produits principalement destinés au grand public, clientèle captive.

Des objectifs porteurs d'une information pertinente

Les objectifs de qualité de service doivent permettre aux utilisateurs d'anticiper correctement la qualité de service à laquelle ils peuvent s'attendre. Les utilisateurs peuvent être sûrs que la prestation sera réalisée (par exemple, que la lettre envoyée sera effectivement distribuée en J + 1) si le taux de réussite est de 100 %. Au fur et à mesure que le niveau de qualité de service s'éloigne de la réalisation systématique de l'objectif, la qualité de service à attendre devient incertaine. En effet, le pourcentage annuel national du J + 1 est une moyenne qui fait la synthèse de situations locales différentes. L'Autorité estime ainsi que les niveaux de qualité de service de référence doivent se situer au minimum à un taux 90 % de réussite pour donner une information pertinente au consommateur.

Des objectifs structurants pour le prestataire du service universel

Les objectifs de qualité de service doivent être ambitieux et se situer à des niveaux réalistes. C'est pourquoi les possibilités d'amélioration des performances du prestataire du service universel doivent être prises en compte. Celles-ci dépendent de multiples facteurs et peuvent s'apprécier de différentes manières. Les performances des prestataires de service universel des autres pays européens, en tenant compte des différences géographiques, peuvent, par exemple, être mises en perspective.
Les évolutions permises par le chantier de modernisation en cours de l'appareil industriel de La Poste doivent aussi être analysées pour définir des niveaux de qualité de service atteignables à moyen terme.

Des objectifs stables à atteindre à moyen terme

L'Autorité comprend que la fonction de ces objectifs est de préciser, lorsque c'est nécessaire, la mission de service universel de La Poste : ils doivent définir clairement, pour l'entreprise comme pour les usagers, le niveau de ses obligations. C'est particulièrement le cas pour le délai d'acheminement des lettres domestiques ( taux de J + 1 ). Dans ce cadre, ils devraient être stables et s'inscrire dans un horizon de moyen terme ; ils ne devraient pas fluctuer au niveau des réalisations de court terme de La Poste, car ils ne donneraient pas de signal précis sur ce qui est attendu d'elle en régime permanent.
A la lecture des textes et au vu de l'expérience passée, l'Autorité est donc réservée sur le principe d'objectifs annuels qui est énoncé dans la lettre de transmission des ministres. D'ailleurs, l'Autorité relève que l'article R. 1-1-8 susvisé ne prévoit pas que des objectifs de qualité annuels soient fixés chaque année par un nouvel arrêté.
L'Autorité est néanmoins consciente qu'il convient d'arrêter des objectifs pour l'année en cours. Elle formule donc un avis sur les niveaux de qualité de service pour 2008, d'une part, et sur ce que devraient être les objectifs à atteindre à moyen terme, fixés par un nouvel arrêté, d'autre part.

4. L'articulation des objectifs avec l'obligation
d'information sur la qualité

Lorsque la qualité du service rendu correspond aux besoins, et qu'il existe une bonne information publique sur le niveau de cette qualité, la fixation d'objectifs n'apparaît pas nécessaire.
Mais dans ce cas, la transparence du niveau de qualité atteint est une condition essentielle. Cette transparence permet aux usagers de comparer ce niveau avec celui de la concurrence lorsqu'elle existe, de réagir à des variations de cette qualité, et d'apprécier sur des bases objectives son caractère suffisant ou insuffisant. Dans le domaine du courrier transfrontalier par exemple (délai d'acheminement des lettres à destination de l'Europe), il semble que les dispositifs financiers de gestion de la qualité mis en place par les prestataires de services postaux entre eux (accords REIMS) suffisent aujourd'hui à maintenir un niveau répondant aux besoins, et que la fixation d'objectifs ne soit pas nécessaire.
Aujourd'hui cependant, la transparence de la qualité du service postal n'est pas suffisante.
A cet effet, l'Autorité rappelle qu'elle a engagé depuis l'année 2006 des travaux avec La Poste pour améliorer la transparence de la qualité du service universel postal. Un tableau de bord du service universel postal est ainsi rendu public par La Poste depuis 2006. Il contient les informations utiles sur les principales composantes du service universel postal. Des chiffres sur les délais d'acheminement et la fiabilité des lettres prioritaires et des Colissimo guichet ont été notamment publiés. Des informations sont également disponibles sur le volume de réclamations qui sont adressées à La Poste et sur la façon dont elles sont traitées.
Dans ce cadre, l'Autorité veille à ce que l'information soit disponible, conforme aux besoins des utilisateurs et qu'elle ne soulève pas de problèmes d'interprétation.
En 2007, l'Autorité a souhaité associer les différentes parties prenantes aux travaux concernant le tableau de bord du service universel. Elle a mené, à cet effet, une consultation publique sur les besoins en matière d'informations relatives à la qualité du service universel dont les résultats ont été publiés le 21 novembre 2007. Cette consultation a permis d'initier des travaux pour rendre publiques davantage d'informations. Il est ainsi prévu que soient publiés en 2009 des indicateurs sur la fiabilité des envois recommandés et des Colissimo guichet ainsi que des informations sur les délais d'acheminement des lettres recommandées et des avis de réception.

5. Sur la nature et le niveau des objectifs
à atteindre à moyen terme

5.1. La lettre prioritaire

Différentes études, et notamment l'étude ARCEP/TNS-SOFRES, dont les résultats ont été publiés le 11 avril 2006, ont montré l'importance majeure que revêt la rapidité des prestations pour les utilisateurs de courrier égrené (entreprises et ménages). Il ressort notamment une très forte attente pour une livraison des lettres prioritaires en J + 1.
Le projet d'arrêté prévoit un objectif de 83 % de lettres prioritaires distribuées le lendemain du jour de dépôt (J + 1).

L'Autorité souligne que l'objectif de qualité de service proposé par le projet d'arrêté se situe en deçà des objectifs et de la qualité réalisée dans les autres pays européens. Il convient néanmoins de tenir compte des diverses contraintes géographiques ou des heures limite de dépôt pouvant être différentes.

Pourcentage d'acheminement en J + 1 de la lettre prioritaire en Europe

L'Autorité souligne par ailleurs que le niveau élevé assigné à l'opérateur dans les autres pays européens est porteur d'une information pertinente pour les utilisateurs. Un niveau de qualité de service au-delà de 90 % permet aux utilisateurs d'être quasi sûrs que la prestation prévue sera réalisée.
L'Autorité note que La Poste fait état d'un objectif de ce type dans le rapport financier 2006 du groupe : ce plan de modernisation [Cap Qualité Courrier] des processus courrier, lancé en 2004, a pour objectif d'améliorer la qualité de service aux clients, avec 90 % de distribution en J + 1 en 2010, et d'adapter l'offre aux besoins des clients .
Toutefois, le résultat observé (81,2 % en 2006) se situe encore loin d'un tel niveau. Comme le rappelle la lettre de saisine adressée à l'Autorité, les résultats atteints par La Poste étaient systématiquement inférieurs aux objectifs fixés par ce contrat de plan.
Dans ce contexte, si un niveau de qualité de service de référence supérieur ou égal à 90 % n'était pas atteignable à moyen terme à un coût raisonnable, un niveau de 85 % pourrait être conservé, mais le système devrait également présenter un filet de sécurité en termes d'égalité territoriale (par exemple, un nombre maximal de départements en deçà de l'objectif national tous flux confondus). En outre, comme c'est le cas dans d'autres pays européens, cet objectif national moyen devrait alors également être complété d'objectifs plus précis que la moyenne nationale qui fixent des niveaux de qualités attendus dans des zones ou sur des liaisons données, définies en fonction des grands flux de trafic (courrier intradépartemental ou régional dans certains cas comme l'Ile-de-France, les liaisons de province à province).
La définition de tels objectifs nécessiterait un travail préalable d'analyse de la dispersion des résultats de qualité de service de La Poste.
En conclusion, l'Autorité propose qu'un objectif de qualité de service stable soit fixé après examen des possibilités d'amélioration des performances de La Poste. Celui-ci pourra être :
― soit défini à un niveau de qualité de service au moins égal à 90 % ;
― soit arrêté à un niveau plus faible (autour de 85 %), mais en le complétant par des sous-objectifs proches de 95 %, sur certaines zones ou liaisons définies en fonction des grands flux de trafic.
En ce qui concerne l'objectif fixé pour les lettres prioritaires distribuées en J + 2, l'Autorité s'étonne que le niveau prévu par le projet d'arrêté soit inférieur aux résultats de La Poste. Ce chiffre ne peut donc être considéré comme un objectif, d'autant plus qu'il est inférieur à des objectifs antérieurs des contrats de plan. Le niveau de qualité de service prévu dans le cadre d'objectifs à atteindre à moyen terme devrait donc être plus élevé que celui atteint en 2006.

Pourcentage d'acheminement en J + 2 de la lettre prioritaire domestique

5.2. Le Colissimo guichet

Le projet d'arrêté prévoit que 85 % des envois doivent parvenir à leur destinataire en J + 2. En se basant sur les résultats de l'année 2006, cela correspondrait à une légère amélioration de la qualité de service de La Poste.

Pourcentage d'acheminement en J + 2 des Colissimo guichet

Dans son avis n° 2008-0002, l'Autorité a exprimé ses interrogations sur le caractère abordable de l'offre de service universel du colis domestique en France au regard des comparaisons européennes. L'Autorité estime que la tarification élevée de la prestation doit correspondre à un niveau de qualité élevé. L'arrêté devrait ainsi directement fixer un niveau de qualité de service satisfaisant proche de 90 %.
L'Autorité estime qu'une réflexion devrait être engagée sur la possibilité de définir d'autres objectifs de qualité de service pour le Colissimo guichet . La synthèse de sa consultation publique sur les besoins des utilisateurs en matière d'informations relatives à la qualité du service universel postal (cf. supra) a fait état de préoccupations autres que celle des délais d'acheminement. Elle a, par exemple, mis en évidence une demande de suivi des taux de perte (objets non distribués sous 40 jours) des Colissimo guichet , notamment du fait de la valeur des marchandises pouvant être transportées.
L'Autorité souligne que La Poste s'est engagée à publier le pourcentage de distribution de Colissimo guichet en J + 7 dans le cadre du tableau de bord du service universel. Cette publication alimentera la réflexion sur un éventuel indicateur de pertes et pourra amener La Poste à prendre les dispositions nécessaires si le résultat n'est pas satisfaisant.
Enfin, l'Autorité s'étonne de ce que le projet d'arrêté prévoit un objectif de distribution des Colissimo guichet en J + 3 inférieur à la performance réalisée par La Poste en 2006. Le chiffre prévu par le projet d'arrêté ne peut donc être considéré comme un objectif. Le niveau de qualité de service prévu dans le cadre d'objectifs à atteindre à moyen terme devrait donc être plus élevé que celui atteint en 2006.

Pourcentage d'acheminement en J + 3 des Colissimo guichet

5.3. La lettre recommandée

L'Autorité rappelle que La Poste s'est engagée à publier dans le cadre du tableau de bord du service universel postal des informations concernant la qualité de service des envois recommandés. Il s'agit des délais d'acheminement, des délais de retour des avis de réception ainsi que du taux de distribution en J + 7.
L'étude ARCEP-TNS SOFRES (cf. supra) ainsi que la synthèse de la consultation publique sur les besoins des utilisateurs en matière d'informations relatives à la qualité du service universel postal (cf. supra), ont toutes deux montré l'importance qu'attachent les utilisateurs de services postaux à la fiabilité du recommandé.
L'Autorité se félicite que le projet d'arrêté du ministre prévoit que le taux de perte des recommandés soit mesuré conformément à la norme européenne EN 14137. Néanmoins une simple obligation de mesure ne peut constituer, en tant que tel, un objectif.
Aucune donnée ne permet aujourd'hui de définir un niveau de qualité de référence sur les taux de perte des recommandés. C'est pourquoi il est proposé au ministre d'examiner, à l'issue d'une période de six mois de mesure de qualité des recommandés (délais d'acheminement, pertes et retour des avis de réception), si la fixation d'objectifs est nécessaire ou si la transparence de cette qualité apparaît suffisante dans l'intérêt des utilisateurs.

6. Sur la fixation d'objectifs pour l'année 2008

Pour l'année 2008, l'Autorité peut souscrire aux objectifs prévus lorsqu'ils sont fixés à des niveaux supérieurs à la qualité réalisée par La Poste en 2006. Lorsque ce n'est pas le cas, elle recommande de les amender.
Dés lors que la qualité a atteint un niveau satisfaisant, l'Autorité estime que la fixation d'objectifs devient inutile et propose donc de ne pas les retenir.
L'Autorité recommande donc de maintenir, en 2008, les objectifs suivants :
― le pourcentage des lettres prioritaires devant parvenir à leur destinataire le lendemain du jour J de dépôt (J + 1) ;
― le pourcentage de Colissimo guichet devant parvenir à leur destinataire en J + 2.
L'Autorité recommande de corriger, pour 2008, les objectifs suivants :
― le pourcentage des lettres prioritaires devant parvenir à leur destinataire le surlendemain du jour J de dépôt (J + 2) devrait être strictement supérieur à 97,2 % (résultat 2006) ;
― le pourcentage de Colissimo guichet devant parvenir à leur destinataire en J + 3 devrait être strictement supérieur à 95,5 % (résultat 2006) ;
― le taux de réponse, dans un délai de 21 jours, aux réclamations concernant le courrier domestique.
L'Autorité recommande de ne pas retenir les objectifs concernant le courrier transfrontalier communautaire. La qualité de service se situe à un niveau d'ores et déjà élevé : sur le courrier en J + 3, les résultats étaient proches de 95 % en 2006 ; ces objectifs paraissent donc inutiles.

7. Sur le suivi des objectifs de qualité
de service par l'Autorité

Le nouvel outil industriel de La Poste (Cap Qualité Courrier) doit permettre d'améliorer la qualité de service mais son déploiement n'est pas encore en voie d'achèvement. Durant cette période, l'Autorité exercera sa mission de surveillance de la qualité du service universel postal en tenant compte de cette situation de transition.
Sous réserve des remarques énoncées ci-dessus, l'Autorité émet un avis favorable pour la fixation d'objectifs de qualité de service pour l'année 2008.
En revanche, l'Autorité est d'avis qu'un nouvel arrêté prenant effet dès 2009 devrait fixer les objectifs à atteindre à moyen terme.
L'année 2008 pourrait ainsi être mise à profit pour déterminer les niveaux de qualité de référence devant être garantis aux utilisateurs en moyenne période, en analysant non seulement les déterminants de la qualité de service de La Poste, mais aussi les coûts de cette qualité (notamment l'impact de la géographie).
Par ailleurs, l'Autorité poursuivra les travaux menés avec La Poste sur le tableau de bord du service universel postal. La publication régulière d'une information sur la qualité du service universel est essentielle dans la mesure où elle contribue à la transparence du service universel et à l'amélioration des performances de La Poste.
Le présent avis sera transmis à la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, au secrétaire d'Etat chargé des entreprises et du commerce extérieur et publié au Journal officiel de la République française.
Fait à Paris, le 11 mars 2008.