Article AUTONOME (Décision n° 2007-0811 du 16 octobre 2007 portant sur la définition des marchés pertinents de gros de la terminaison d'appel vocal sur les réseaux mobiles français outre-mer, la désignation des opérateurs disposant d'influence significative sur ces marchés et les obligations imposées à ce titre)

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JOn° 287 du 11/12/2007 texte numéro 67

Analyse des coûts de terminaison
d'appel vocal mobile des opérateurs d'outre-mer

Les opérateurs Dauphin Télécom et Outremer Télécom estiment que le niveau de terminaison d'appel s'apprécie au regard des coûts effectivement supportés par les opérateurs.
D'ailleurs, Dauphin Télécom détaille dans sa réponse à la consultation publique lancée le 24 juillet 2007 les différents coûts qu'il supporte (i.e. ouverture de nouvelles agences commerciales, coût de la mise en œuvre de la portabilité des numéros mobiles, etc.). A cet égard, l'Autorité souhaite rappeler à l'opérateur que les coûts qu'il énonce ne sont pas pertinents pour la prestation de terminaison d'appel et sont donc exclus du périmètre de coûts correspondant pris en compte pour la tarification de cette prestation.
De surcroît, Dauphin Télécom souligne que le Conseil de la concurrence et la Commission européenne rappellent « de façon constante que la non-excessivité des terminaisons d'appel des opérateurs mobiles s'évalue en vertu d'une méthode qui doit être fondée sur les coûts effectivement supportés par un opérateur ». L'opérateur Outremer Télécom estime que l'analyse de l'Autorité diverge de celle de la Commission européenne qui, selon l'opérateur, avait estimé, dans le cadre de l'analyse de la terminaison d'appel de cet opérateur que l'asymétrie des niveaux de terminaisons d'appel pourrait être justifiée par « des différences objectives de coûts de réseau » ou encore « des différences de coûts objectifs ».
L'Autorité tient à rappeler à cet égard qu'à terme les terminaisons d'appel de l'ensemble des opérateurs doivent converger vers les références de coûts considérées comme pertinentes par l'Autorité qui sont celles correspondant à un opérateur considéré comme efficace, même si de manière transitoire, l'Autorité peut prendre en compte dans la spécification des obligations tarifaires imposées aux opérateurs les différences de coûts effectivement supportées par les opérateurs découlant, par exemple, de différences d'effets d'échelle. Ainsi qu'elle l'a rappelé en section 6.1.1, l'Autorité se réserve toutefois la possibilité de ne pas prendre en compte certains coûts supportés par l'opérateur qui, bien que dans le périmètre des coûts pertinents, ne correspondraient pas à l'activité d'un opérateur efficace. Elle tient ainsi à ne pas autoriser un opérateur à recouvrer, sur la prestation de terminaison d'appel, des surcoûts dus, pour tout ou partie, à des inefficacités (par exemple une absence d'effets d'échelle) de son ressort. Cette analyse qui consiste à ne prendre en compte les surcoûts liés à l'absence d'effets d'échelle que de manière transitoire est pleinement cohérente avec l'avis de la Commission européenne qui dans ses nombreuses lettres de commentaires rappelle que : « Dans certains cas exceptionnels, une asymétrie pourrait se justifier par des différences objectives de coûts dont l'opérateur concerné n'a pas la maîtrise. Les différences de coûts entre l'exploitation d'un réseau GSM900 et d'un réseau DCS180011 pourraient constituer des motifs valables ou aussi des différences significatives de date d'entrée sur le marché. En outre, le fait qu'un opérateur mobile soit entré sur le marché plus tard et a donc une part de marché plus petite ne peut justifier un tarif de terminaison plus élevé que pour une période transitoire limitée. Le maintien d'un tarif de terminaison plus élevé ne serait pas justifié après une période suffisamment longue pour que l'opérateur s'adapte aux conditions de marché et devienne efficace ; elle pourrait même décourager les petits opérateurs de chercher à accroître leur part de marché. »
Orange Caraïbes rappelle qu'il est nécessaire de prendre en considération les surcoûts liés aux DOM et regrette que « l'Autorité n'ait pas pris en compte dans son processus de décision les surcoûts liés à la situation géographique domienne [...] ».
La Commission européenne est à ce titre consciente de l'éventuelle existence de différences de coûts entre la métropole et les DOM, dans la mesure où « les ORM actifs dans les territoires d'outre-mer français opèrent dans des conditions qui ne sont pas nécessairement comparables à celles de la France métropolitaine ou d'autres Etats membres de l'UE [tout en soulignant] qu'elle est néanmoins convaincue du fait que les principes définis pour une réglementation efficace des TTM s'appliquent également aux territoires d'outre-mer français ».
Suite à la remarque d'Orange Caraïbes, l'Autorité répond qu'elle a utilisé pour son analyse les données disponibles issues de la comptabilité sociale de SRR et d'Orange Caraïbes. Ces données prennent donc déjà en compte ces éventuels surcoûts.
Par ailleurs, l'Autorité indique, qu'elle élaborera un modèle technico-économique pour les zones Antilles-Guyane et Réunion-Mayotte, à l'instar de l'outil développé en métropole. Cet outil lui permettra notamment de modéliser, en prenant en compte les principales spécificités des zones concernées et des opérateurs qui y opèrent un réseau mobile, les structures de coûts sous-jacentes. Il permettra également de mieux identifier les coûts de la terminaison d'appel fournie par un opérateur considéré efficace et ainsi la cible vers laquelle l'ensemble des terminaisons d'appel des opérateurs doivent converger à terme.

6.2.3. Discussion sur le niveau général
des terminaisons d'appel et horizon temporel de l'encadrement

L'article L. 32-1 du CPCE précise les objectifs applicables aux décisions de l'Autorité, dont celles de régulation asymétrique.
Ainsi, les tarifs fixés doivent permettre « l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques », et à ce titre ils doivent répondre aux problèmes concurrentiels identifiés par l'Autorité au chapitre 4.
De plus, afin de permettre le « développement de l'emploi, de l'investissement efficace dans les infrastructures, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des communications électroniques », l'Autorité cherche à offrir la sécurité maximale au secteur et à privilégier des horizons longs lorsque cela est possible.
Au regard des précédents objectifs, des problèmes concurrentiels identifiés et des référentiels de coût (écart de près de 8 cEUR/min entre le prix et la référence de coût en 2005), une baisse significative des niveaux de terminaison d'appel des opérateurs Orange Caraïbes et SRR paraît nécessaire, permettant ainsi de poursuivre la tendance de baisse déjà entamée dans le cycle précédent pour rapprocher ses tarifs des coûts sous-jacents et des références européennes. Dans son avis n° 07-A-05 du 19 juin 2007, le Conseil de la concurrence lui-même considère (point 22) que « la poursuite du mouvement d'orientation des niveaux de charge de terminaison d'appel vers les coûts moyens effectivement supportés par les opérateurs de téléphonie mobile peut donc apparaître comme un moyen de préserver une concurrence sur le marché de détail ».
Dans ses observations transmises le 13 septembre 2007, la Commission européenne soutient également cet objectif et invite l'Autorité « à réévaluer sa mesure concernant ces ORM, à la lumière d'une approche européenne commune, dès que cela aura été établi, et de revoir cette décision, si nécessaire, en vue de réduire les TTM dans les territoires d'outre-mer français de façon plus rapide ».
En effet, si la Commission approuve l'asymétrie des tarifs de terminaison d'appel des opérateurs actifs dans les DOM car elle est « consciente du fait que les ORM actifs dans les territoires d'outre-mer français opèrent dans des conditions qui ne sont pas nécessairement comparables à celles de la France métropolitaine ou d'autres Etats membres de l'UE », elle est néanmoins « convaincue du fait que les principes définis pour une réglementation efficace des TTM (tarifs de terminaisons mobiles) s'appliquent également aux territoires d'outre-mer français ».
La Commission souligne donc que si la réduction de l'horizon temporel est pertinente pour la métropole, elle l'est d'autant plus pour les DOM. Dans le cadre de la décision en métropole, il a été décidé de réduire l'horizon temporel de la baisse appliquée aux niveaux des terminaisons d'appel vocal mobile des opérateurs métropolitains et de ralentir le rythme de convergence de ces terminaisons d'appel vers les coûts, dans l'attente de premiers résultats d'harmonisation accrue en Europe.
L'Autorité partage cette analyse et réduit donc l'horizon temporel pour l'outre-mer à vingt-quatre mois au lieu des trois ans prévus initialement.
Ce choix d'horizon temporel permet d'attendre les premiers résultats d'harmonisation au niveau européen et de mettre en œuvre le modèle technico-économique pour les zones Antilles-Guyane et Réunion-Mayotte (cf. 6.2.2). Enfin, cette durée de vingt-quatre mois permet de répondre au besoin des acteurs de disposer d'une prévisibilité sur l'évolution des charges de terminaison d'appel mobile.
Par conséquent, l'Autorité annoncera dans une décision ultérieure les niveaux de terminaison d'appel pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2010. Les niveaux qui seront proposés dans cette décision future dépendront notamment des nouveaux éléments de coûts dont disposera l'Autorité, ainsi que de l'évolution du contexte européen et des progrès, le cas échéant, de l'harmonisation européenne. L'Autorité s'attachera alors à offrir une prévisibilité maximale aux opérateurs.

6.2.4. Cas des opérateurs soumis
à une obligation de non-excessivité

Concernant les opérateurs soumis à une obligation de ne pas pratiquer un tarif excessif, l'Autorité estime qu'il importe que ceux-ci pratiquent à terme des tarifs correspondant à la référence de coût pertinente représentative d'un opérateur efficace et dans l'intervalle pratique des tarifs qui ne soient pas excessivement supérieurs à ceux de leurs concurrents, de façon à ne pas introduire de distorsion concurrentielle dans le fonctionnement des marchés de détail sous-jacents. Il importe en effet que ces opérateurs ne puissent pas pratiquer de subventions croisées sur le marché de détail en accroissant artificiellement l'attractivité de leurs offres aux frais des opérateurs achetant leur terminaison d'appel et au détriment de leurs concurrents. L'excessivité des tarifs d'interconnexion doit donc s'apprécier en premier lieu en référence aux tarifs pratiqués par leurs concurrents, et notamment ceux soumis à une obligation d'orientation vers les coûts. Il est donc nécessaire que ces opérateurs baissent rapidement leurs tarifs en parallèle des baisses imposées aux opérateurs soumis à une obligation d'orientation vers les coûts et, qui plus est, maintiennent un écart non excessif à tout moment ; cet écart devant disparaître à terme.
Cette dernière appréciation ne signifie pas pour autant l'annulation des écarts de manière immédiate. En effet, différents facteurs peuvent justifier des écarts transitoires différents pour chaque acteur donné dans la zone considérée.
Les décalages temporels d'arrivée sur le marché induisent effectivement des différences dans les structures de coûts des acteurs. Mais ils doivent être relativisés au regard du choix de l'entreprise de se lancer commercialement à une date plus ou moins éloignée de la date de délivrance de son autorisation d'utilisation de fréquences. Dans son analyse et pour chaque acteur, l'Autorité a également pris en compte les décalages entre la date de délivrance de l'autorisation d'utilisation de fréquences et celle du déploiement effectif. Par ailleurs, il faut veiller à ce que les conditions d'entrée du nouvel acteur ne remettent pas en cause un fonctionnement du marché basé sur une concurrence par les mérites. Ainsi, la situation dans laquelle le nouvel entrant profite d'une absence de régulation sur le marché de sa terminaison d'appel alors que les terminaisons d'appel de tous ses concurrents sont régulées, participe certes à créer pour cet acteur des conditions favorables d'arrivée sur le marché. Mais cette situation peut permettre au nouvel entrant de se développer sans faire aucun effort concurrentiel particulier : il peut en effet simplement profiter du fait que sa terminaison d'appel échappe à toute régulation pour la fixer à un niveau significativement plus élevé que ceux de ses concurrents, afin de percevoir auprès d'eux et des opérateurs fixes d'importants revenus d'interconnexion ; il pratique en contrepartie des prix très bas au détail afin de conquérir des clients. Il parvient ainsi à faire croître sa part de marché au détail en pratiquant une concurrence non fondée sur les mérites.
Par ailleurs, la forte asymétrie en termes de parts de marché entre les acteurs induit des effets sur le plan concurrentiel. Ainsi, l'opérateur qui bénéficie d'un niveau de terminaison d'appel élevé malgré la croissance soutenue de sa part de marché peut affecter les structures de coûts de ses concurrents et conduire à déstabiliser artificiellement le positionnement des offres de détail mises en place par ses concurrents, par rapport à celles qu'il offre sur le même segment de marché.
Les conditions de fluidité du marché de détail sont également un facteur justifiant des écarts transitoires. Ainsi, on observe notamment que la portabilité simple guichet a été mise en œuvre récemment dans la zone Antilles-Guyane (en avril 2006) et dans la zone Réunion-Mayotte (en juillet 2007).
Enfin, certains acteurs sont actifs sur des territoires de petite taille et/ou de faible population tels que les collectivités d'outre-mer que sont Saint-Martin, Saint-Barthélemy ou Saint-Pierre-et-Miquelon. Les opérateurs concernés par ce point sont Dauphin Télécom, UTS Caraïbes qui exercent leur activité sur les îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy et SPM Télécom qui exercent à Saint-Pierre-et-Miquelon.
La non-excessivité tarifaire doit donc s'apprécier au regard des principes précités s'appliquant différemment selon la date d'entrée de l'opérateur sur le marché, la date de délivrance de l'autorisation d'utilisation de fréquences ou la taille d'exercice de son activité (cf. partie 6.2.9). Il n'en demeure pas moins qu'une diminution significative des niveaux de terminaison d'appel reste nécessaire pour prévenir les problèmes concurrentiels qui découlent du maintien d'un niveau trop élevé au regard des références de coût pertinentes, et notamment du problème concurrentiel lié au développement des offres d'abondance à effet de réseau. Et ce, d'autant plus que les marchés mobiles outre-mer sont caractérisés par des parts de marché très asymétriques (35).
Les opérateurs tels que SRR et Orange Caraïbes estiment que le maintien des asymétries tarifaires est contraire aux recommandations de la Commission européenne.
Ainsi, dans sa contribution à la consultation publique lancée le 24 juillet 2007, Orange Caraïbes considère que « l'objectif de convergence (réduction significative des écarts) des TA envisagé par l'Autorité sur le marché DOM demeure nettement insuffisant ». Cet opérateur souhaite que l'Autorité réévalue les plafonds afin d'atteindre un niveau d'asymétrie raisonnable et non excessif entre opérateurs sur le marché antillo-guyanais.
Quant à SRR, l'opérateur estime, dans sa réponse à la même consultation publique, que la divergence des niveaux de terminaison d'appel est sans fondement et qu'aucune différenciation tarifaire ne devrait plus exister. A ce titre, selon l'opérateur, l'Autorité « envisage de maintenir à l'égard d'Orange Réunion une obligation de contrôle tarifaire selon des modalités plus souples que SRR, maintenant ainsi une asymétrie dans la régulation tarifaire au-delà de la phase transitoire acceptable selon les critères de la Commission ». SRR ajoute également que « la divergence des niveaux de terminaisons d'appel ne trouve pas son fondement dans les textes relatifs à ce projet de décision ; la décision proposée à la Commission européenne devra nécessairement intégrer l'obligation de faire converger ces niveaux de TA sur la période 2008-2010 ».
L'Autorité rappelle que l'appréciation du caractère non excessif des tarifs de terminaison d'appel se fait en valeur absolue mais également en valeur relative (de manière comparée par rapport à la terminaison d'appel de l'opérateur leader dans la zone) et que dès lors, l'alignement des tarifs de terminaison d'appel sur une même cible ne peut se faire que si cette cible correspond effectivement à la référence de coûts d'un opérateur considéré comme efficace.
Par ailleurs, la Commission européenne rejoint l'analyse de l'Autorité en ce que cette dernière met en place des écarts de manière transitoire et en ce que les tarifs de terminaison d'appel des opérateurs autres qu'Orange Caraïbes et SRR « pourraient être orientés vers les coûts, suite à la troisième évaluation globale du marché » (36).
Ainsi, la volonté de l'Autorité est bien de poursuivre la baisse des terminaisons d'appel et de poursuivre une politique de convergence des terminaisons d'appel dans chaque zone. Cette politique de convergence des tarifs de terminaison d'appel ne peut être décorrélée de la baisse des niveaux des tarifs de tous les opérateurs.
Quant à Dauphin Télécom, il considère que « la convergence des charges de terminaisons d'appel qui sont imposées à Dauphin Télécom [...] est de nature à le priver de revenus essentiels à sa survie et d'amoindrir encore plus sa capacité concurrentielle ».
L'Autorité ne vise pas à valider les choix stratégiques des opérateurs et tient à préciser que la différenciation tarifaire n'a pas vocation à perdurer, dès lors que les terminaisons d'appel sont alignées sur le concept de coûts pertinents et qu'elles n'induiront ainsi plus de biais concurrentiel sur le marché de détail en défaveur des opérateurs à plus faibles parts de marché.
L'opérateur Outremer Télécom estime également que « la convergence des charges de terminaisons d'appel aggrave les dysfonctionnements du marché de détail des DOM ultradominés par des opérateurs dégageant des profits exceptionnels et bénéficiant d'effet club considérables ».
L'Autorité rappelle que sa régulation des prestations de gros a pour but d'établir une concurrence pérenne et loyale sur les marchés de détail sans préjuger des marges qui peuvent y être faites. Par ailleurs, ainsi que l'Autorité l'a mis en évidence dans la section 4.2.2, lorsque les parts de marché au détail sont très asymétriques, il est préférable pour des petits opérateurs que l'ensemble des terminaisons d'appel, y compris la leur, soient au niveau des coûts.
Enfin, comme il a été a annoncé précédemment, l'Autorité réexaminera dans une décision future la portée des obligations d'orientation vers les coûts et de non-excessivité imposées aux opérateurs d'outre-mer pour la période allant du 1er janvier au 31 décembre 2010.