1.2. Organisation des commissions administratives paritaires
locales dotées de compétences propres
L'alinéa 1 de l'article 3 du décret no 82-451 du 28 mai 1982 précise que chaque commission administrative paritaire est placée auprès de l'autorité qui est chargée de la gestion du personnel ; cet alinéa rappelle le principe selon lequel, lorsque la gestion du personnel est déconcentrée, la CAP doit être instituée auprès des autorités déconcentrées ayant reçu délégation de pouvoirs pour gérer le personnel.
Cette CAP locale doit être dotée de compétences propres, et non d'un rôle de simple préparation des travaux des CAP nationales. En effet, par hypothèse, la CAP nationale ne sera plus qualifiée pour exprimer un avis sur les actes de gestion délégués aux autorités déconcentrées. La compétence propre des CAP locales est le corollaire de la déconcentration de la gestion.
La déconcentration de la gestion du personnel et la création de CAP locales dotées de compétences propres ne sont légalement possibles que dans les limites et sous les conditions dégagées par deux avis très importants rendus par l'assemblée générale du Conseil d'Etat en date des 7 juin 1990 et 30 mai 1996 (annexes I et II).
a) La déconcentration ne doit pas porter atteinte aux garanties fondamentales des fonctionnaires et au principe d'égalité de traitement dans le recrutement et le déroulement de carrière des agents d'un même corps.
1. Le Conseil d'Etat a précisé que « le respect de ce principe (d'égalité) nécessite notamment que les actes de gestion pris à l'échelon local concernent un effectif suffisant pour permettre une prise en compte équitable au plan local des mérites respectifs des agents » et qu'il ne « serait pas raisonnable » de déconcentrer des actes impliquant une appréciation des mérites respectifs des agents d'un même corps lorsque l'effectif de ce corps au niveau local est inférieur à cinquante (avis du 7 juin 1990).
Il est bien sûr possible de retenir un seuil plus élevé au regard des actes de gestion qui doivent être déconcentrés.
2. Il est possible que, pour un même corps, la condition d'effectifs suffisants ne soit remplie que pour quelques circonscriptions territoriales. Le Conseil d'Etat a estimé, dans ce cas, que pour des raisons tenant au risque d'atteinte au principe d'égalité de traitement des agents d'un même corps, un ministre ne peut pas, lorsqu'il fait usage de sa faculté de déconcentration, différencier les délégations de pouvoirs selon les circonscriptions (avis du 30 mai 1996). Il découle de cette règle que :
- la déconcentration pour un corps donné et pour un même type d'acte doit être homogène, c'est-à-dire identique dans toutes les circonscriptions territoriales ;
- lorsque le ministre décide de déconcentrer des actes de gestion, il doit le faire dans toutes les circonscriptions territoriales ; il ne peut conserver la compétence au niveau central pour quelques circonscriptions.
Le Conseil d'Etat a toutefois apporté deux dérogations à l'application de cette règle :
- une dérogation générale : la différenciation des niveaux de gestion est admise lorsque la délégation porte sur des actes qui impliquent une appréciation des mérites respectifs des agents. Dans ce cas, des ministres peuvent être autorisés à déléguer les pouvoirs de gestion dans les circonscriptions territoriales où l'effectif du corps est suffisant au niveau local (50 agents), tout en conservant le pouvoir de prendre ces mêmes actes pour des personnels de ce même corps affectés dans les autres circonscriptions.
Le Conseil d'Etat estime en effet que la différenciation est rendue nécessaire pour concilier le principe de la déconcentration et le principe d'égalité de traitement des fonctionnaires d'un même corps.
Si les ministres décident de déconcentrer des actes qui impliquent une appréciation des mérites respectifs des agents sur l'ensemble du territoire, il leur appartient de déterminer un niveau territorial propre à leur permettre de satisfaire, dans toutes les circonscriptions et pour un même type d'acte, la condition tenant à l'existence d'effectifs suffisants ; la déconcentration doit alors être homogène, ceci en application du principe d'égalité ;
- une dérogation temporaire : les ministres peuvent déroger à la règle de non-différenciation pour procéder, de manière temporaire, à des expérimentations de la déconcentration dans certaines circonscriptions.
b) La délégation des actes de gestion ne peut porter sur ceux des actes qui ont un caractère interministériel impliquant le contreseing ou l'accord de plusieurs ministres.
Pour ces actes, l'intervention de ces ministres a essentiellement pour objet d'assurer la cohérence de la gestion au niveau national. Ces restrictions visent essentiellement certaines positions statutaires de détachement et de hors cadres.
c) La délégation des actes de gestion au profit des chefs de service déconcentré doit, pour être légale, résulter de décrets en Conseil d'Etat.
d) Dans son avis du 7 juin 1990, le Conseil d'Etat a précisé qu'il n'était pas légalement possible de constituer une CAP locale commune à plusieurs corps, quelle que soit l'exiguïté des effectifs locaux d'un des corps.
En effet, seule une circonstance de fait tenant à l'insuffisance de l'effectif global d'un corps peut justifier que ce corps soit privé d'une CAP propre. Or, la faiblesse des effectifs d'un corps à l'échelon local résulte non d'une situation de fait, mais de la mesure de déconcentration elle-même.
e) S'agissant du niveau de déconcentration, le Conseil d'Etat, dans son avis du 30 mai 1996, a estimé que « l'exigence d'une bonne administration et les principes même dont s'inspirent les lois du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République font obstacle à ce que le Gouvernement détermine des circonscriptions territoriales ad hoc regroupant seulement certains départements d'une même région ou certains départements relevant de plusieurs régions différentes ».
Il s'ensuit que la déconcentration devra s'exercer de façon homogène et au profit du même échelon territorial.
A défaut de retenir l'échelon départemental, qui constitue le droit commun, les ministres devront « organiser la déconcentration de la gestion au niveau de la région ou, par exception, au niveau de circonscriptions administratives interrégionales existantes ou à créer dont la délimitation devrait être harmonisée avec les circonscriptions d'action régionale délimitées par le décret du 2 juin 1960 ».