IV-1.2. Coûts de réseau : formation et allocation
non discriminatoire
Les coûts de production liés au réseau comprennent les coûts d'exploitation et les amortissements des actifs nécessaires pour rendre à l'appelant le service considéré, incluant la rémunération du capital immobilisé.
Les coûts de réseau peuvent être alloués en utilisant une matrice de facteurs d'usage entre macro-éléments et types d'appels. Certains de ces facteurs sont objectifs, comme le nombre de boucles locales empruntées par un appel on-net ou une terminaison d'appel. D'autres, comme la répartition des coûts de localisation entre appels sortants et appels entrants, seront définis par l'Autorité après concertation de l'ensemble des opérateurs.
L'Autorité reprend le principe de non-discrimination qui prévalait dans les lignes directrices, à savoir que le coût d'utilisation d'un élément de réseau rapporté à l'unité d'oeuvre adéquate (minute, appel,...) est le même, que ce soit pour les usages internes de l'opérateur (communications de détail) ou pour l'usage par des opérateurs tiers (prestations d'interconnexion).
Ce principe est celui qui a été retenu jusqu'à présent pour la régulation des prix d'interconnexion mobile et fixe. Il permet de répondre à l'objectif de concurrence loyale sur les marchés de détail en évitant de faire supporter des coûts différents à des acteurs qui auraient le même usage du réseau. Vu la délimitation des marchés de détail retenus, cette règle doit être appliquée entre opérateurs fixes, entre opérateurs mobiles, mais aussi entre ces deux catégories d'opérateurs, au regard des risques de contournement de trafic et au regard de l'évolution des marchés de communications électroniques qui pourraient amener à plus de convergence entre les marchés fixes et mobiles.
A ce sujet, SFR suggère que les coûts de réseau qui ne seraient pas identifiés comme coûts directs soient alloués de façon discriminatoire suivant les principes de Ramsey Boiteux. Une telle méthode est discutée en partie V et est considérée comme non pertinente par l'Autorité qui souligne qu'elle est tenue, au titre des objectifs fixés au titre de l'article L. 32-1 du CPCE, de s'assurer de « l'absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans le traitement des opérateurs ».
La méthode retenue consiste alors :
- à découper le réseau en différents macro-éléments (commutateurs, antennes radio, registre d'abonné, etc.) ;
- à associer à chacun d'entre eux un inducteur de coûts (minute, appel, nombre de clients...) ;
- à mesurer le volume d'unités d'oeuvre pour chacun d'entre eux (il s'agit, par exemple, pour un commutateur de mesurer le volume annuel de minutes empruntant l'ensemble des commutateurs) ;
- à mesurer le coût des macro-éléments et de les rapporter à une unité d'oeuvre pour en déduire un coût unitaire de chaque macro-élément.
Le produit de ces coûts unitaires des macro-éléments par les statistiques d'usage de ces mêmes macro-éléments par les différents types de communication permet de déterminer un coût unitaire pour chaque type de communication.
IV-1.3. Coûts commerciaux : formation et question
de l'allocation aux appels entrants
Les coûts commerciaux ne sont pas causés par les appels entrants (IV-1.3.1). Lors du premier price cap, il avait été admis que la tarification de l'entrant puisse contribuer temporairement au recouvrement des coûts commerciaux (IV-1.3.2). Ce mécanisme ne pourrait perdurer que s'il existe une externalité positive pour l'appelant (IV-1.3.3). Or, il apparaît que non seulement cette externalité est a priori de très faible amplitude et complexe à calculer, mais en outre la prise en compte d'une telle externalité pour la terminaison mobile serait discriminatoire vis-à-vis des opérateurs fixes (IV-1.3.4).
IV-1.3.1. Question de l'allocation des coûts commerciaux
aux appels entrants
En se référant aux trois prestations que peut fournir l'opérateur mobile (accès à son réseau, appels sortants et appels entrants), on constate que les coûts commerciaux sont liés, soit à l'accès au réseau, soit aux appels sortants :
- les coûts de marketing et de publicité sont allouables à la prestation d'accès au réseau si leur objectif est de gagner de nouveaux clients ou de garder des clients existants et sont allouables à la prestation d'appels sortants si leur objectif est d'augmenter la consommation des clients ;
- les coûts de vente et distribution sont principalement allouables à la prestation d'accès puisqu'ils sont principalement liés au gain de nouveaux clients ;
- les coûts de service client sont principalement allouables à la prestation de communications sortantes puisqu'ils sont principalement liés à des appels de clients concernant leur consommation d'appels sortants ;
- les coûts de facturation-recouvrement sont allouables, pour ceux liés à la consommation d'appels sortants, à la prestation d'appels sortants et, pour ceux indépendants de la consommation d'appels sortants, à la prestation d'accès au réseau.
En application du principe de causalité, les coûts de facturation-recouvrement alloués à la prestation d'accès doivent être recouvrés par la facturation de l'abonné mobile, et donc des appels sortants.
Les coûts de marketing et publicité et les coûts de vente et distribution allouables à la prestation d'accès nécessitent un examen plus approfondi pour déterminer s'ils doivent être recouvrés par la facturation de l'abonné mobile ou de l'opérateur appelant.
Ces coûts ne sont pas causés par un appel entrant. Cependant, au-delà de l'absence de lien de causalité, il pourrait être pris en compte une éventuelle externalité positive pour l'appelant que l'appelé soit client mobile. De manière schématique, il s'agirait de faire contribuer l'appelant à la subvention du terminal de l'appelé.
IV-1.3.2. Situation historique dans le secteur mobile
Les opérateurs mobiles se sont développés historiquement avec des charges de terminaison d'appel élevées et sensiblement supérieures aux seuls coûts de réseau, que ce soit en France ou dans de nombreux autres pays européens. Le système du calling party pays a conduit à faire financer indirectement une partie des coûts commerciaux très importants des opérateurs mobiles par les appels entrants et a ainsi facilité l'accession de nouveaux clients au réseau mobile.
Cette situation a été prise en compte par l'Autorité dans les lignes directrices adoptées par la décision n° 2001-458, qui précisent que « le coût correspondant aux activités de marketing, de fidélisation et de vente est imputable aux abonnés de l'opérateur mobile. Toutefois, une contribution des tarifs des appels entrants à certains coûts commerciaux pourra être retenue pour tenir compte, dans le contexte d'une période de développement et de renouvellement du marché, des coûts encourus par les opérateurs pour piloter cette évolution » et que « l'Autorité appréciera, au regard des éléments transmis par les opérateurs, la contribution qu'elle estime raisonnable et équitable ».
Dans le cadre de la présente analyse, l'Autorité souhaite réexaminer la pertinence d'une telle contribution. Il convient d'examiner, d'une part, selon quels principes les clients des autres opérateurs mobiles et des opérateurs fixes pourraient être mis à contribution pour couvrir une partie des coûts commerciaux, et, d'autre part, si ces principes sont pertinents pour la période d'analyse considérée.
Une telle contribution n'est alors envisageable que si la politique commerciale menée par l'opérateur mobile présente un intérêt pour les appelants, auquel cas il convient de prendre en compte cette externalité de réseau.
IV-1.3.3. Notion d'externalité de réseau
Une externalité est le coût ou le bénéfice, imposé à une ou plusieurs parties, par la décision d'achat (ou de production) d'un service par une autre partie. Dans la mesure où le coût (bénéfice) n'affecte pas la personne qui prend la décision, celui-ci n'en tient pas compte dans son choix. Ainsi l'existence d'externalités peut conduire à des choix sous-optimaux. Afin d'atteindre une meilleure efficacité économique, il peut donc être décidé d'internaliser cette externalité dans les prix (et donc dans l'allocation des coûts).
La question de l'externalité de réseau se pose principalement dans le secteur mobile pour la prestation d'accès et les coûts associés, qui permettent au client mobile d'appeler, mais aussi d'être appelé sur son téléphone mobile : le choix de se connecter peut donc se traduire par des bénéfices pour lui-même, mais aussi pour d'autres personnes qui pourront alors l'appeler dans sa mobilité.
Pour certains consommateurs, il peut donc y avoir un sens à leur facturer dans certains cas des prix de détail en dessous de leurs coûts, c'est-à-dire à les subventionner, pour les inciter à devenir, ou rester, clients d'un opérateur mobile. Dans ce cas une partie des coûts notamment commerciaux peut être supportée par les autres personnes pouvant tirer bénéfice de cette situation, à savoir les appelants.
Cette prise en charge ne concerne alors que les abonnés « marginaux » qui ne se seraient pas raccordés à un réseau mobile ou qui auraient résilié leur abonnement mobile s'ils avaient eu à supporter directement l'ensemble des coûts qu'ils induisent directement (par exemple les coûts commerciaux) par l'intermédiaire des prix de détail. Dans un tel cas, la contribution des appels entrants doit se limiter aux subventions que la communauté des appelants est prête à concéder pour ces abonnés. Ce montant correspond au bénéfice qu'ils retirent de leur faculté à terminer des communications vocales vers ce nouveau client mobile.
IV-1.3.4. Question de la prise en compte
d'une éventuelle externalité de réseau
L'Autorité considère que la prise en compte d'une telle externalité dans le prix de la terminaison d'appel vocal n'est pas justifiée sur la période considérée.
IV-1.3.4.1. Respect du principe de neutralité vis-à-vis des opérateurs fixes et moindre justification dans des marchés matures
Les opérateurs fixes n'ont pas inclus une telle externalité de réseau dans leur charge de terminaison d'appel par le passé. En effet, le cadre réglementaire ne prévoyait pas la prise en compte de tels coûts pour l'opérateur fixe puissant sur le marché de l'interconnexion (à savoir France Télécom de 1998 à 2004). En outre, les charges de terminaison sur les autres réseaux fixes déterminées lors de règlements de différends ont respecté un principe de réciprocité.
Cette non-prise en compte se justifie pour deux raisons sur le marché fixe. Tout d'abord, le marché fixe voix a atteint une certaine maturité. On observe une certaine stabilité du parc des lignes fixes. Les effets d'externalité de réseau sont limités. Enfin, la prise en compte de coûts commerciaux dans la charge de terminaison d'appel représente un risque, puisqu'elle revient à faire financer une partie de la politique commerciale de l'opérateur par des concurrents. Une mauvaise appréciation du dispositif peut se traduire par des distorsions concurrentielles et une inefficacité économique.
Sans préjuger des analyses de marché qui seront menées sur le marché fixe, il semble que les charges de terminaison d'appel continueront à exclure de telles externalités de réseau.
La prise en compte d'une éventuelle externalité de réseau pour la terminaison d'appel sur les réseaux mobiles conduirait donc à une différence de traitement entre opérateurs mobiles et fixes. Cette différenciation pouvait historiquement résulter de dynamiques de marché différentes, les opérateurs mobiles ayant connu une croissance forte dans les années 1990 alors que le marché fixe montrait une certaine maturité en terme de parc. Dans la période d'analyse considérée, les services mobiles vocaux devraient connaître a priori une croissance moindre que dans les années 90. Une différenciation ne paraît plus justifiée. Elle serait préjudiciable aux opérateurs fixes, qui pourraient dans certains cas subventionner les coûts d'acquisition d'un client mobile qui résilie une ligne fixe.
SFR conteste l'analyse de l'Autorité en précisant que le monopole historique de France Télécom sur le marché du fixe justifie une régulation différente de celui du marché mobile et que les opérateurs fixes et mobiles ne sont pas sur le même marché, et donc, ne sont pas en concurrence entre eux.
L'Autorité considère que, s'il existe des différences structurelles entre le marché fixe et le marché mobile, celles-ci ne sont cependant pas suffisantes pour justifier que les opérateurs fixes subventionnent les coûts d'acquisition d'un client mobile qui résilie une ligne fixe. Par ailleurs, l'Autorité est tenue d'assurer une concurrence loyale entre acteurs du secteur. Si opérateurs fixes et mobiles ne sont pas considérés comme intervenant directement dans un même marché de détail, il convient d'assurer une certaine neutralité de traitement entre ces acteurs dans un contexte où il pourrait se dessiner un mouvement de convergence fixe-mobile et que le développement du fixe, qui stagne voire décroît actuellement, doit dans les prochaines années s'expliquer au regard des qualités propres des services de téléphonie fixe et mobile et non de déséquilibres sur les marchés de gros.
IV-1.3.4.2. Faiblesse du niveau de l'éventuelle externalité au regard
des coûts de référence et des prix de terminaison d'appel
La mesure des effets de l'externalité de réseau est par nature difficile.
Elle revient dans un premier temps à évaluer, pour chaque personne ne disposant pas d'un mobile, le budget qu'elle est prête à consacrer à la connexion à un réseau mobile en fonction de l'utilité qu'elle en retire.
Ce budget est alors comparé au coût d'acquisition de client pour identifier la part qu'une personne est prête à prendre à sa charge. Ce coût d'acquisition du client serait le coût minimal de connexion d'un client ne souhaitant passer que des appels vocaux et en recevoir. Il n'inclut donc pas tous les coûts liés à d'autres services, par exemple de type appareil photos.
La différence entre ce coût et le budget du client final devrait être prise en charge par le reste des clients si elle reste inférieure à l'utilité qu'ils tirent de cette connexion.
Une telle évaluation est complexe car elle suppose une connaissance approfondie de l'utilité que peuvent tirer les nouveaux accédants aux services mobiles, mais aussi les autres clients mobile et fixe d'une connexion à un réseau mobile. Justifiée par la recherche d'une meilleure efficacité économique, une survalorisation peut néanmoins conduire à des distorsions concurrentielles qui pourraient être non négligeables puisqu'elle revient alors à faire financer une partie de la politique commerciale de l'opérateur mobile par ses concurrents ou par les opérateurs fixes.
Enfin, l'effet à terme devrait être minime, comme en témoigne le calcul d'un majorant de cette externalité. En effet, en supposant, au vu des évolutions récentes, une croissance nette annuelle d'un million de clients mobiles à un terme assez proche, et en considérant l'intégralité du coût d'acquisition d'un client (estimé à 150 EUR par abonné), le coût à recouvrer est de 150 MEUR.
En considérant que le nouveau client mobile tire un bénéfice double de celui tiré par les clients qui l'appellent, ce qui correspondrait à un facteur RG utilisé par l'Oftel au Royaume-Uni de 1,5, les appels entrants devraient recouvrer 50 MEUR. Sur la base d'un volume de trafic entrant (incluant les appels on-net) d'environ 40 milliards de minutes (volume 2002), on obtient comme majorant une surcharge à la minute d'environ 0,13 centime d'euro.
SFR conteste ce montant et estime qu'il devrait être supérieur à celui pris par l'Ofcom (0,45 ppm, soit 0,65 cEUR/min) à cause de la plus faible pénétration du mobile en France qu'au Royaume-Uni.
Il faut cependant noter que l'Ofcom a étudié plusieurs modélisations selon la capacité des opérateurs mobiles à discriminer leurs tarifs et leurs subventions pour les différentes catégories d'abonnés. Ces modélisations conduisent à des résultats compris entre 0,9 ppm (1,35 cEUR/min) et 0,06 ppm ( 0,09 cEUR/min). En l'absence de critère objectif pour choisir l'une des modélisations, l'Ofcom a jugé raisonnable de prendre une valeur intermédiaire, à savoir 0,45 ppm.
L'ART a réalisé dans le cadre de sa consultation une première évaluation pour éclairer le secteur sur les ordres de grandeur d'une telle valeur et note qu'aucun opérateur n'a apporté un éclairage sur cette évaluation au regard des caractéristiques du marché français ; elle considère que les ordres de grandeur ne sont pas contredits par les valeurs retenues par l'Ofcom, qui indiquent qu'une telle externalité représente moins de 10 % des autres coûts allouables à la prestation de terminaison d'appel.
Elle souligne que la mesure d'une telle externalité dépend par ailleurs de la maturité du marché observé et que les évaluations sur le marché britannique concernent l'année 2005, alors que, de fait, le contrôle des prix imposé en France pour les prochaines années tolérera encore une contribution du prix de terminaison d'appel aux coûts commerciaux au-delà des niveaux déterminés par l'Ofcom.
IV-1.3.5. Conclusion sur la non-prise en compte
des coûts commerciaux
Eu égard à la complexité de la mesure d'une telle externalité, à son niveau a priori très faible comparé à la charge de terminaison d'appel et des risques de distorsion concurrentielle qu'elle pourrait entraîner, l'Autorité considère que les coûts pertinents pour l'interconnexion ne doivent pas inclure de coûts commerciaux.
IV-1.4. Formation et allocation des coûts communs
L'Autorité avait envisagé dans sa consultation publique préliminaire d'avril 2004 de maintenir les principes définis dans la décision n° 2001-458, à savoir un périmètre des coûts communs limité aux seuls coûts de structure, et une allocation à chaque service sous la forme d'une majoration proportionnelle aux coûts de production et aux coûts commerciaux du service considéré (système EPMU equiproportionate mark-up).
Plusieurs opérateurs mobiles ont indiqué que les coûts communs devaient, d'une part, correspondre à un périmètre plus large et, d'autre part, pour répondre à un principe d'efficacité économique, être alloués selon les principes de Ramsey Boiteux. Dans ce cas, les prix actuels de terminaison d'appel ne seraient plus excessifs par rapport au coût de référence ainsi calculé.
SFR considère qu'une allocation discriminatoire qui consiste à allouer les coûts fixes et/ou communs de façon inversement proportionnelle à l'élasticité associée au service considéré permet de maximiser le bien-être collectif de l'ensemble des acteurs (consommateurs et opérateurs). SFR procède à un calcul sur la base d'élasticités estimées à partir de données publiques en incluant dans les coûts fixes/communs les coûts « fixes » de réseau (notamment liés à la couverture), ainsi que les coûts commerciaux. Ce périmètre n'est pas celui retenu par l'ART pour les coûts communs au regard des raisons exposées dans les deux parties précédentes.
Bouygues Telecom indique pour sa part que la tarification actuelle découle de l'application des principes de Ramsey Boiteux qui, au plan théorique, permet d'atteindre la maximisation du bien être collectif (6).