Transparence
L'Autorité estime également justifié que les opérateurs départ soient soumis à une obligation de transparence. Cette obligation s'entend comme la nécessité pour les opérateurs départ d'informer de façon claire, précise et détaillée les opérateurs exploitant un numéro SVA des modalités techniques (y compris les délais) et tarifaires d'ouverture des numéros SVA.
Ainsi, ils devront veiller à ce que les modalités d'ouverture des numéros SVA sur leur réseau soient communiquées à la demande de tout opérateur intéressé.
Objectivité
Enfin, et afin d'assurer l'effectivité de cette obligation, il est également nécessaire que les opérateurs départ fassent droit aux demandes d'ouverture des numéros SVA dans des conditions objectives. En particulier, tout refus éventuel devra être explicite et justifié par des raisons clairement exposées.
III-B-4. Cas spécifique des demandes d'ouverture
du numéro permettant le rappel automatique au départ des publiphones
L'Autorité a mené, entre le 22 décembre 2006 et le 25 janvier 2007, une consultation publique sur les pratiques de rappel automatique au départ des publiphones pour lesquels les coûts de l'infrastructure d'accès ne sont pas couverts par un abonnement.
Comme elle l'a expliquée dans la synthèse des contributions susvisée, l'Autorité estime que toute demande d'ouverture du numéro supportant un mécanisme de rappel automatique au départ des publiphones peut ne pas être considérée comme raisonnable par l'opérateur départ de publiphonie.
III-B-5. Modalités de suspension de l'acheminement de l'appel
Il est nécessaire de rappeler que les opérateurs départ disposent de la possibilité de suspendre, temporairement ou même définitivement, l'accès au service hébergé derrière un numéro SVA, dans la mesure où une fraude ou un abus seraient caractérisés.
De même, l'Autorité estime que, dans la mesure où des dispositions juridiques relatives à un cadre déontologique le leur permettraient, il est nécessaire de garantir aux opérateurs départ, qui commercialisent le service téléphonique aux abonnés, et qui leur donnent de ce fait accès aux services hébergés derrière des numéros SVA, la possibilité de suspendre, temporairement ou même définitivement l'accès à ces services, en se prévalant de ces dispositions, dès lors que cela serait justifié.
Concernant ce dernier point, il apparaît que les obligations d'ordre déontologique élaborées jusqu'à ce jour par le CST sont la plupart du temps insérées dans les contrats liant les opérateurs départ aux fournisseurs de services ou éditeurs de contenu, afin de leur donner une force contraignante. Dans ces conditions, toute suspension d'un service dans le respect des procédures prévues au contrat et en se fondant sur un manquement par une des parties aux règles déontologiques, élaborées par l'instance compétente en la matière, insérées dans ledit contrat est couverte par la présente hypothèse.
Cette possibilité reconnue aux opérateurs départ consiste à fermer le numéro concerné dans leur réseau et non à fermer l'accès d'un utilisateur final appelant au service téléphonique. L'objet de la présente obligation est ainsi de faciliter les démarches d'ouverture de numéros SVA entre un exploitant de numéros et un opérateur départ. Elle ne vise en aucun cas à créer des règles concernant les modalités de recouvrement mises en oeuvre par l'opérateur départ envers ses clients consommateurs. La présente décision ne modifie donc en rien les relations contractuelles entre un opérateur départ et un utilisateur final appelant ; elle ne s'applique qu'aux relations interopérateurs.
L'obligation de faire droit aux demandes raisonnables d'accessibilité ne saurait donc être invoquée par l'exploitant du numéro SVA pour forcer la mise en place ou le maintien de l'accessibilité de son numéro SVA en cas de fraude, d'abus ou de manquement aux règles déontologiques.
III-B-6. Proportionnalité
Cette obligation imposée aux opérateurs départ, dans la mesure où ils contrôlent l'accès aux utilisateurs finals susceptibles de joindre des numéros SVA, apparaît pleinement proportionné aux objectifs poursuivis par l'Autorité, et notamment ceux qui lui sont imposés aux 2°, 4° et 10° de l'article L. 32-1-II du CPCE. En outre, elle est nécessaire à la clarification des contraintes qui pèsent sur les opérateurs départ en termes d'accessibilité aux utilisateurs finals appelants dont ils « contrôlent » l'accès.
Il convient de noter que cette obligation n'interdirait pas aux opérateurs commercialisant le service téléphonique de proposer des offres optionnelles dans lesquelles l'accès à certains numéros SVA serait bloqué. A titre d'exemple, une option permettant de bloquer l'accès aux numéros SVA les plus chers, qui au demeurant existe au départ de certains réseaux, ne serait pas de nature à conduire l'opérateur à méconnaître son obligation de répondre aux demandes raisonnables d'ouverture des numéros SVA, puisque c'est à la demande de son abonné qu'il procéderait à cette restriction.
III-C. - Obligation de faire droit aux demandes raisonnables
de reversement imposée aux opérateurs départ
III-C-1. Objectif
Pour qu'une communication à destination d'un numéro SVA puisse être offerte, il faut d'une part qu'un mécanisme financier de reversement par l'opérateur départ d'une partie des sommes facturées à l'appelant au profit des acteurs en aval, et in fine l'éditeur de contenu, existe, et d'autre part qu'il le soit dans des conditions raisonnables. Comme exposé précédemment, les modalités de commercialisation (i.e. facturation, encaissement, recouvrement, publication des tarifs associés dans sa grille tarifaire, relation clientèle, etc.) de l'opérateur départ peuvent, dans certains cas, constituer de sérieux freins au développement du secteur.
Ainsi, afin de promouvoir une concurrence effective et loyale sur le marché des SVA au bénéfice du consommateur, il est essentiel de clarifier les règles que les opérateurs départ doivent respecter en ce qui concerne le mécanisme de reversement d'une partie des sommes facturées aux utilisateurs finals appelants au titre d'une communication à destination d'un numéro SVA.
III-C-2. Portée de l'obligation
Un SVA connaît deux caractéristiques : d'une part son prix pour les utilisateurs finals appelants est en général suffisamment peu élevé et d'autre part, il est le plus souvent consommé à l'acte. Dans ces conditions, il est difficile, voire peu pertinent, pour l'éditeur de contenu de chercher à contracter avec les utilisateurs de son service. Il est par conséquent habituel, sans être ni obligatoire ni exclusif de tout autre système, qu'un exploitant de numéro SVA (ou son mandataire), demande à l'opérateur départ d'assurer des prestations liées à la commercialisation dudit SVA auprès de l'abonné.
Outre la facturation du service lui-même, l'exploitant du numéro SVA pourra le cas échéant demander à l'opérateur départ d'assurer le recouvrement des éventuelles sommes impayées. Cette demande apparaît légitime, dès lors que l'opérateur départ est le seul à disposer de la relation contractuelle explicite avec l'utilisateur du service téléphonique, et ainsi le seul à disposer de l'ensemble des moyens contractuels nécessaires, si besoin, au recouvrement des sommes impayées par ses abonnés (par exemple, par la mise en place d'un service restreint).
Dans ces conditions, de telles demandes, lorsqu'elles apparaissent raisonnables, doivent donc être acceptées par l'opérateur départ.
A défaut, les éditeurs de contenu seraient contraints de contractualiser un à un avec tous les abonnés de l'opérateur départ, ce qui en pratique, grèverait leur possibilité de donner accès à leur service à l'ensemble des abonnés au service téléphonique. Par ailleurs, s'ils devaient assurer eux-mêmes l'entière commercialisation de leurs services et donc le recouvrement de leurs impayés, ils ne sauraient être aussi efficaces que l'opérateur départ.
Comme exposé en partie I, les modalités de commercialisation des SVA par les opérateurs départ se traduisent contractuellement de multiples façons entre les opérateurs (facturation en nom propre, facturation recouvrement en mode dit « ducroire », délégation de paiement, facturation pour compte de tiers, etc.). La présente obligation n'impose aucun schéma particulier de commercialisation et est adaptable aux différents schémas contractuels mis en place à ce jour par les opérateurs. Elle est également indépendante du type de réseau utilisé pour acheminer les SVA (neutralité technologique).
En particulier, si ce système de commercialisation est généralement mis en place lors de l'ouverture d'un numéro SVA, il n'est pour autant pas exclusif : les éditeurs de contenu disposent d'autres moyens alternatifs pour commercialiser leurs services (contrat direct avec le consommateur à l'acte ou sur abonnement, paiement direct par carte de crédit, etc.). La présente décision n'impose donc en aucun cas un mode de commercialisation à mettre en place pour l'ensemble des éditeurs de contenu SVA ; elle vise à préciser que dans l'hypothèse où un exploitant de numéro SVA fait une demande de commercialisation via l'opérateur départ et sous réserve de la mise en place d'une offre de reversement au sens de la présente décision, celui-ci doit y faire droit dans la mesure où elle est raisonnable.
Il convient de souligner également que dans l'hypothèse où un exploitant de numéros demande à l'opérateur départ d'assurer la commercialisation de ses SVA, ce dernier aura tendance d'un point de vue juridique et pour des raisons comptables et fiscales à offrir à l'exploitant de numéro une offre de reversement sur le montant facturé, et non une offre de recouvrement pour compte de tiers. Il effectuera ainsi la facturation et le recouvrement en son nom propre auprès du client final et un reversement aux fournisseurs de services d'une partie des sommes facturées à l'utilisateur final appelant. C'est pourquoi, l'Autorité estime justifié d'imposer aux opérateurs départ de faire droit aux demandes raisonnables de reversement, étant entendu que cette prestation signifie d'une part pour l'opérateur départ la facturation, l'encaissement et le recouvrement des sommes facturées au client final, et d'autre part le reversement par l'opérateur départ d'une partie du montant de ces mêmes sommes à l'exploitant de numéro.
Enfin, l'objet de la présente décision est de préciser les règles applicables entre opérateurs en ce qui concerne l'offre de reversement d'une partie des sommes facturées à l'utilisateur final appelant. Elle est donc sans effet sur les relations contractuelles établies entre un opérateur départ et ses utilisateurs finals appelants en ce qui concerne les modalités de recouvrement des éventuels impayés.
Effet sur les règles de reversement
Quel que soit le schéma retenu, l'opérateur départ fixe une règle de reversement qui détermine le partage de la rémunération entre l'opérateur départ et l'exploitant du numéro SVA pour chaque appel. Par conséquent, la demande de l'exploitant du numéro SVA concernera également le niveau de ce reversement, et l'opérateur départ devra faire droit à toute demande raisonnable sur ce point.
Un niveau de partage raisonnable s'entend comme un partage reflétant le fait que le service est fourni à l'appelant conjointement par l'opérateur départ et l'éditeur de contenu. Il est donc le fruit de la négociation et constitue une répartition de la valeur entre les parties. En particulier, sous réserve du respect des principes de non discrimination et d'objectivité, la présente obligation n'exclut pas que des taux différents puissent le cas échéant être mis en place en fonction par exemple de la typologie des services, de leur contenu ou du niveau des impayés.
Mesures complémentaires
Non-discrimination
Par ailleurs, il est nécessaire, pour garantir l'exercice d'une concurrence effective et loyale au bénéfice du consommateur, que les opérateurs départ fassent droit aux demandes raisonnables de reversement dans des conditions non discriminatoires. Comme pour l'obligation d'accessibilité, cette obligation s'entend pour l'opérateur départ comme le fait d'offrir aux opérateurs qui formulent une telle demande dans des circonstances équivalentes, des conditions équivalentes tant à celles fournies en interne à ses services, filiales et partenaires qu'à celles fournies en externe à d'autres opérateurs.
Concernant l'offre de reversement, l'opérateur départ devra également accepter de fournir une règle de reversement, qu'il propose déjà à un tiers, ou dont il bénéficie en interne pour ses propres numéros SVA, dans la mesure où les circonstances sont équivalentes. A défaut, il pourrait privilégier son activité d'exploitation de numéros SVA, aux dépens de ses concurrents, puisque les conditions de son activité d'exploitation de numéros SVA seraient meilleures pour tous les appels au départ de sa propre boucle locale.
Objectivité
Enfin, et afin d'assurer l'effectivité de cette obligation, il est également nécessaire que les opérateurs départ fassent droit aux demandes de reversement dans des conditions objectives. En particulier, tout refus éventuel devra être explicite et justifié.
III-C-3. Proportionnalité
Afin de répondre au dysfonctionnement du marché en termes de commercialisation, et notamment de modalités de facturation, recouvrement ou reversement, exposé en partie I, tout en restant neutre en termes de schémas contractuels, l'Autorité impose une obligation à l'opérateur départ de faire droit aux demandes raisonnables de reversement d'une partie des montants facturés au client final ; l'opérateur départ ayant la charge de facturer le client final en son nom propre et de reverser une partie des sommes ainsi facturées à l'exploitant de numéro. Sans accord raisonnable quant à cette prestation de reversement, l'interopérabilité des SVA et leur acheminement de bout en bout peuvent être remis en cause par l'un ou l'autre des acteurs. C'est pourquoi cette obligation est un complément nécessaire à l'obligation d'accessibilité imposée à l'opérateur départ.
Cette obligation imposée aux opérateurs départ apparaît pleinement conforme aux objectifs poursuivis par l'Autorité, et notamment ceux qui lui sont imposés aux 2°, 4° et 10° de l'article L. 32-1-II du CPCE.
Enfin, l'Autorité l'estime proportionnée en ce qu'elle est indispensable au développement de services sur des numéros SVA du plan national de numérotation, compte tenu des faibles montants que les communications à destination de ces numéros SVA engendrent et de la consommation en règle générale à l'acte de ces services.
III-D. - Obligation de faire droit aux demandes raisonnables d'acheminement
imposée aux exploitants de numéros SVA
III-D-1. Objectif
Dans la mesure où un éditeur de contenu a choisi un numéro SVA du plan national de numérotation dont il a confié l'exploitation à un opérateur de communications électroniques, l'Autorité estime qu'il est justifié, dans un souci d'interopérabilité des services et de développement de la concurrence au bénéfice du consommateur, que le service hébergé derrière ce numéro SVA puisse être accessible de l'ensemble des utilisateurs clients d'un opérateur de services de communications électroniques déclaré conformément aux dispositions de l'article L. 33-1 du CPCE.
Il lui semble donc nécessaire de préciser les obligations que l'exploitant de numéro SVA doit respecter et qui constituent une réciproque à celles imposées à l'opérateur départ en termes d'accessibilité.
III-D-2. Définition des opérateurs concernés
L'Autorité n'est pas compétente pour imposer des obligations aux éditeurs de contenu, dans la mesure où, au sens du CPCE, ces derniers sont des utilisateurs finals. Toutefois, lorsqu'ils fournissent leurs services via un numéro SVA du plan national de numérotation, ce numéro est exploité par un opérateur de communications électroniques, lequel apparaît dès lors comme un opérateur « contrôlant » l'accès aux utilisateurs finals appelés.
Dans ces conditions, l'Autorité estime qu'il est justifié de préciser les règles applicables aux exploitants de numéros SVA.
Comme exposé précédemment, il n'est pas exclu que certains exploitants de numéros soient également éditeurs de contenu. Toutefois, cette double qualité n'est aucunement incompatible avec l'obligation imposée aux opérateurs exploitant un numéro. En effet, comme tout exploitant de numéro, ils devront s'assurer que le service qu'ils fournissent est accessible à l'ensemble des opérateurs départs qui formulent une demande raisonnable.
III-D-3. Obligation de faire droit aux demandes raisonnables d'accessibilité au numéro SVA
Pour donner la possibilité aux opérateurs départ de garantir à leurs abonnés appelants la possibilité de joindre un service à valeur ajoutée, et ce en vertu des mêmes objectifs que ceux mis en exergue au paragraphe III-B-1, il est nécessaire que l'exploitant du numéro SVA fasse droit aux demandes raisonnables d'accès au numéro SVA.
Concernant le caractère raisonnable de la demande, et à titre d'exemple, la demande d'un opérateur départ qui souhaiterait rendre un SVA donné accessible depuis son réseau, mais en fixant, sur le marché de détail des communications, un niveau tarifaire très différent de celui préconisé par l'exploitant du numéro SVA pour la partie relative à son service, pourrait ne pas être considérée comme raisonnable.
Mesures complémentaires
Non-discrimination
Pour les mêmes motifs que ceux évoqués au paragraphe III-B-3, les opérateurs exploitant des numéros SVA doivent faire droit aux demandes raisonnables d'accessibilité au numéro dans des conditions non discriminatoires. Cette obligation s'entend comme le fait d'offrir dans des circonstances équivalentes des conditions équivalentes tant internes qu'externes aux opérateurs qui formulent une demande d'accessibilité à un numéro SVA.
A cet égard, l'Autorité rappelle que la présente décision ne vise que les services à valeur ajoutée accessibles par un numéro SVA du plan national de numérotation, à l'exclusion de tout autre support de communication. Or, conformément aux dispositions de l'article L. 44 du code des postes et des communications électroniques, ce plan doit « garantir un accès égal et simple des utilisateurs aux différents réseaux et services de communications électroniques ». L'Autorité considère que les services fournis via un numéro SVA de ce plan national de numérotation doivent pouvoir être accessibles sur demande raisonnable à l'ensemble des opérateurs départ, ces numéros constituant une ressource publique.
Par conséquent, l'obligation de non-discrimination imposée aux exploitants de numéros SVA s'applique à tous les numéros SVA du plan national de numérotation quels qu'ils soient, y compris ceux correspondant à des services opérateurs dans la mesure où la demande d'accessibilité est raisonnable. Cette obligation s'entend également comme l'interdiction pour ces derniers de réserver l'accessibilité à un tel numéro SVA à un opérateur départ, en invoquant une éventuelle exclusivité dont il bénéficierait sur demande de l'éditeur de contenu. Il ne peut ainsi y avoir de services utilisant le plan national de numérotation qui ne seraient fournis qu'au départ d'une seule boucle locale en raison d'une clause d'exclusivité.
Transparence
L'Autorité considère également justifié que les opérateurs exploitant un numéro SVA soient soumis à l'obligation de faire droit aux demandes d'accessibilité dans des conditions transparentes. Cette obligation s'entend comme la nécessité pour les opérateurs exploitant un numéro SVA d'informer de façon claire et précise les opérateurs départ en ce qui concerne les modalités de livraison du trafic ou les prix du service.
Ainsi, ils devront veiller à ce que les modalités d'accès aux numéros SVA sur leur réseau soient communiquées à la demande de tout opérateur intéressé.
Objectivité
Enfin, et afin d'assurer l'effectivité de cette obligation, les conditions dans lesquelles les opérateurs exploitant un numéro SVA feront droit aux demandes d'accessibilité aux numéros SVA devront être objectives. En particulier, tout refus éventuel devra être explicite et justifié par des raisons clairement exposées.
III-D-4. Modalités de suspension de l'acheminement de l'appel
Il est nécessaire de rappeler la possibilité dont disposent les opérateurs exploitant un numéro SVA de suspendre, temporairement ou même définitivement l'accès par les opérateurs départ au service hébergé derrière un tel numéro SVA, dans la mesure où une fraude ou un abus seraient caractérisés.
De même, l'Autorité estime que, dans la mesure où des dispositions juridiques relatives à un cadre déontologique le leur permettent, il est nécessaire de garantir aux opérateurs exploitant un numéro SVA la possibilité de suspendre, temporairement ou même définitivement l'accès au service hébergé derrière un tel numéro SVA en se prévalant de ces dispositions.
Concernant ce dernier point, il apparaît que les obligations d'ordre déontologique élaborées jusqu'à ce jour par le CST sont la plupart du temps insérées dans les contrats liant les opérateurs départ aux fournisseurs de services ou éditeurs de contenu, afin de leur donner une force contraignante. Dans ces conditions, toute suspension d'un service dans le respect des procédures prévues au contrat et en se fondant sur un manquement par une des parties aux règles déontologiques, élaborées par l'instance compétente en la matière, insérées dans ledit contrat est couverte par la présente hypothèse.
L'obligation précitée que l'Autorité propose d'adopter ne saurait être ainsi invoquée par l'opérateur départ pour forcer le maintien de l'accessibilité à ce numéro SVA en cas d'abus, de fraude ou de manquement déontologique de sa part.
Par ailleurs, comme exposé précédemment, la présente décision ne modifie en rien les relations contractuelles entre un opérateur départ et un utilisateur final appelant en ce qui concerne la gestion des éventuels impayés ; elle ne s'applique qu'aux relations entre opérateurs.
III-D-5. Proportionnalité
Cette obligation apparaît pleinement proportionnée aux objectifs poursuivis par l'Autorité, et notamment ceux qui lui sont imposées aux 2°, 4° et 10° de l'article L. 32-1 II du CPCE. Elle est en outre nécessaire pour garantir une accessibilité généralisée aux services des éditeurs de contenu dont les exploitants de numéros SVA contrôlent l'accès. Elle permet enfin d'équilibrer les relations entre acteurs sur ce marché des services à valeur ajoutée.
III-E. - Articulations entre les décisions
Les obligations résultant de la présente décision sont sans préjudice de toute autre obligation imposée à un opérateur en matière d'accès ou d'interconnexion.
En particulier, les obligations symétriques imposées par la présente décision sont et seront sans préjudice de toute autre obligation imposée à un opérateur dans le cadre d'une analyse de marché en vigueur, ou à venir, adoptée sur le fondement des articles L. 37-1 et L. 37-2 du CPCE.
IV. - OBSERVATIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
Aucune autorité réglementaire n'a transmis d'observation à l'Autorité.
La Commission européenne a transmis le 10 avril 2007 l'observation suivante :
« Justification du recours à l'article 5 (1) de la directive "accès
La Commission estime que l'article 5 (1) de la directive "accès doit être interprété avec prudence. Il convient de tenir compte du principe général du cadre réglementaire commun pour les communications électroniques, selon lequel une réglementation ne doit pas être imposée qu'en cas de nécessité et doit être, dans tous les cas, proportionnelle à la défaillance du marché identifié.
La Commission souligne que certains arguments avancés par l'ARCEP afin de justifier les mesures proposées, à savoir le fait que des paliers de prix appropriés ne sont pas toujours disponibles ou que les prestataires de SVA ne peuvent pas établir une distinction entre les taux de reversement en fonction des services offerts, ne sont pas liés à la connectivité de bout en bout et par conséquent ne justifient pas en eux-mêmes l'application de l'article 5 (1) de la directive "accès.
Néanmoins, les conclusions de l'ARCEP, selon lesquelles certains prestataires de services ont rencontré des difficultés dans la conclusion d'accords d'interconnexion avec des opérateurs départ et selon lesquelles des retards injustifiés, voire des refus d'octroi d'accès, se sont produits, semblent indiquer la présence de problèmes quant à la connectivité de bout en bout.
Conformément à l'article 7, paragraphe 5, de la directive "cadre, l'ARCEP peut adopter le projet de mesure final et, le cas échéant, le communiquera à la Commission. »
Décide :
Définitions