Article (LOI n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité)
A N N E X E I
RAPPORT SUR LES ORIENTATIONS
DE LA POLITIQUE DE SECURITE
Les orientations qui sont présentées ci-après constituent la politique de sécurité des personnes et des biens que le Gouvernement se propose, avec le concours du Parlement, de mettre en oeuvre dans les prochaines années.
Elles s'articulent autour de trois objectifs principaux qui sont:
- de clarifier et d'harmoniser les responsabilités en matière de sécurité;
- de mettre en place les moyens juridiques qui permettent une meilleure efficacité des fonctionnaires et des militaires chargés de missions de police;
- de poser les fondements d'une nouvelle organisation de la police nationale et de nouvelles conditions de travail pour les policiers.
I. - Clarifier et harmoniser les responsabilités
en matière de sécurité
L'Etat a, dans le domaine de la sécurité des personnes et des biens contre les menaces de toute nature, la responsabilité principale. Sa responsabilité, cependant, s'exerce de diverses façons, tant dans le cadre des accords internationaux que la France a souscrits que dans le cadre de notre législation nationale.
S'il lui revient d'utiliser au mieux les moyens dont il dispose en propre,
il lui appartient aussi de veiller à ce que les autres acteurs de la sécurité que sont les maires et leurs services, d'une part, et, d'autre part, les professions de sécurité exercent leurs fonctions ou leurs activités dans un cadre clair qui organise les complémentarités. Il lui incombe également de veiller à ce que les différentes réglementations en vigueur non seulement n'aient pas pour effet de détourner les services de police de leurs missions prioritaires de sécurité mais aussi incluent la dimension relative à la sécurité qui en est souvent absente lorsqu'elles portent sur un autre objet que la sécurité elle-même.
1. Les moyens de l'Etat
L'engagement des moyens qui dépendent directement de l'Etat doit être total. Il doit pour ce faire être mieux coordonné grâce à une définition précise des missions de chacun, une organisation de la coopération entre eux et une direction plus unitaire.
Ces moyens dont dispose l'Etat pour exercer ses fonctions de sécurité sont à titre principal la police nationale et la gendarmerie nationale.
Y concourent également, pour les tâches qui leur sont spécialement confiées par les lois et les règlements en vigueur, les armées, la douane et l'ensemble des services où sont affectés des fonctionnaires chargés de certaines missions de police judiciaire visés aux articles 22 à 29 du code de procédure pénale.
La police nationale et la gendarmerie nationale sont investies dans la limite des attributions qui sont confiées à chacune d'elles par les lois et règlements qui les régissent des trois missions suivantes:
- la mission de sécurité et de paix publiques;
- la mission de police judiciaire;
- la mission de renseignement et d'information.
La mission de sécurité et de paix publiques a pour objet de veiller à l'exécution des lois, d'assurer la protection des personnes et des biens, de prévenir les troubles à l'ordre public et à la tranquillité publique ainsi que la délinquance.
La mission de police judiciaire a pour objet, sous la direction, le contrôle et la surveillance de l'autorité judiciaire, de rechercher et de constater les infractions pénales, d'en rassembler les preuves, d'en rechercher les auteurs et leurs complices, de les arrêter et de les déférer aux autorités judiciaires compétentes.
La mission de renseignement et d'information a pour objet d'assurer l'information des autorités gouvernementales, de déceler et de prévenir toute menace susceptible de porter atteinte à l'ordre public, aux institutions, aux intérêts fondamentaux de la Nation ou à la souveraineté nationale.
La police nationale et la gendarmerie nationale doivent renforcer les modes de fonctionnement et d'intervention visant à les rendre plus proches de la population et à donner toute sa place à la lutte contre la petite et moyenne délinquance.
Police nationale et gendarmerie nationale ont compétence sur l'ensemble du territoire national. Leur efficacité repose sur leur nécessaire coopération sur les plans opérationnel et logistique.
Un décret en Conseil d'Etat fixera en conséquence les principes de la répartition des attributions entre elles, notamment dans les communes qui sont placées sous le régime de la police d'Etat. Il organisera la coopération des deux services en matière d'équipement, de police technique et scientifique, de création et d'utilisation de fichiers, et d'échange de l'information.
En matière de sécurité publique, le principe doit être que la police nationale a compétence dans les communes chefs-lieux de département et dans les entités urbaines remplissant les conditions de densité et de continuité de l'urbanisation, et que la gendarmerie nationale a compétence dans les autres communes.
La douane, pour sa part, concourt à la sécurité générale par l'action qu'elle mène dans la lutte contre les trafics de tous ordres et, notamment,
les trafics de stupéfiants et de contrefaçons, l'immigration et le travail clandestins. Sans préjudice du code des douanes, ses fonctionnaires informent sans délai le procureur de la République des crimes et délits dont ils ont connaissance dans le cadre de l'exercice de leurs attributions.
Les services et les forces qui interviennent dans le domaine de la sécurité doivent agir de façon étroitement coordonnée.
A cette fin, il est proposé au législateur de compléter l'article 34 de la loi du 2 mars 1982 en vue de renforcer les pouvoirs du représentant de l'Etat, et, à Paris, du préfet de police, en leur donnant une compétence générale d'animation et de coordination en matière de prévention de la délinquance ainsi que la possibilité de fixer leurs missions dans le domaine de la sécurité à l'ensemble des services déconcentrés et forces dépendant de l'Etat et chargés de l'assurer. S'agissant de la douane, il s'assure de son concours à la sécurité générale dans la mesure compatible avec les modalités d'exercice de l'ensemble des missions de cette administration.
Dans le même esprit, il est proposé que le préfet de police de Paris coordonne l'action des préfets des départements de la région Ile-de-France pour prévenir les événements troublant l'ordre public ou y faire face lorsqu'ils intéressent Paris et d'autres départements de la région.
Au surplus, un décret en Conseil d'Etat prévoira qu'en cas de crise menaçant gravement l'ordre public, nécessitant la mise en oeuvre de moyens exceptionnels et affectant plusieurs départements, le ministre de l'intérieur désigne le préfet chargé de coordonner les actions définies à l'alinéa précédent pour les départements concernés. Ce sera en règle générale le préfet de zone de défense.
2. Les maires
Par les compétences nombreuses qu'il exerce dans le domaine de la vie sociale, mais aussi en matière de police administrative, le maire est un acteur privilégié de la sécurité.
Afin de consacrer cette réalité et de faire en sorte qu'elle produise ses pleins effets, des dispositions sont soumises à l'approbation du Parlement pour:
- l'associer aux actions de prévention de la délinquance et de lutte contre l'insécurité dans sa commune;
- définir les attributions des agents de police municipale.
Un projet de loi particulier relatif aux polices municipales sera prochainement déposé.
Par ailleurs, les textes réglementaires et les instructions appropriées vont être mis au point afin de faire en sorte que les maires et les services communaux assurent effectivement la charge du dépôt des objets trouvés et celle du recueil des déclarations de pertes de documents.
3. Les activités privées de sécurité
Les entreprises de gardiennage, de surveillance et de transports de fonds,
d'une part, les agences privées de recherche, d'autre part, exercent des activités de sécurité de nature privée. Elles concourent ainsi à la sécurité générale. Etant donné le domaine dans lequel elles interviennent, une réglementation de leurs activités s'impose. Des textes particuliers définissent les conditions de création des entreprises en cause, les conditions d'agrément de leurs dirigeants et de leur personnel ainsi que les modalités d'exercice de leurs activités.
Le Gouvernement se propose de déposer prochainement un projet de loi complétant les textes existants.
4. Les réglementations susceptibles
de concourir à la sécurité
Un certain nombre de réglementations imposent aux services de police et de gendarmerie des sujétions et des contraintes qui n'ont que peu de rapports avec leurs missions prioritaires de sécurité, et ainsi les en détournent.
Ces réglementations feront l'objet d'un réexamen systématique. Dans cette perspective et dans l'immédiat:
- un décret sera adopté, qui disposera que les procurations de vote sont dressées devant le juge du tribunal d'instance, qui seul peut désigner les délégués à cette fin;
- il est proposé au Parlement de modifier les articles L. 364-5 et L. 364-6 du code des communes pour décharger les commissaires de police de l'obligation d'assister personnellement aux opérations d'exhumation, de réinhumation et de translation des corps;
- il lui est également soumis un cadre juridique pour l'usage de la vidéosurveillance, qui constitue un moyen de renforcer la sécurité de la voie publique et des lieux ouverts au public;
- des modalités d'organisation nouvelles seront mises au point afin de soulager les services de police des tâches qui pèsent sur eux au titre de la gestion des fourrières de véhicules.
Le Gouvernement a, par ailleurs, mis à l'étude la possibilité de transférer à l'administration pénitentiaire la charge des prévenus et des détenus dès qu'ils sont remis à la justice, et de lui laisser ainsi le soin d'assurer les transfèrements, extractions et comparutions, qui sont aujourd'hui à la charge de la police nationale et de la gendarmerie nationale.
On peut aussi observer que, de façon générale, les réglementations qui interviennent dans les domaines les plus divers de l'activité sociale ne prennent pas en compte, ou les prennent de façon insuffisante, les problèmes relatifs à la sécurité des personnes et des biens, et, faute d'intégrer cette dimension, laissent se développer des pratiques qui ont pour effet de porter atteinte à la sécurité ou facilitent, de fait, certaines formes de délinquance.
Le Gouvernement se fixe en conséquence pour objectif de faire en sorte que les lois et règlements portant sur quelque objet que ce soit prennent en compte les aspects de sécurité, et, le cas échéant, déterminent les procédures et les obligations qui sont susceptibles de concourir à la sécurité.
Des dispositions sont immédiatement proposées au Parlement afin que:
- les programmes d'aménagement et de construction qui, par leur importance, leur localisation ou leurs caractéristiques, peuvent avoir des incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions comportent une analyse d'impact permettant d'en apprécier les conséquences;
- des obligations de gardiennage puissent être imposées pour les ensembles collectifs d'habitation, de bureaux et d'activités en fonction de leur importance et de leur localisation;
- des obligations puissent être fixées aux exploitants de réseaux routiers pour intégrer aux infrastructures et aux équipements routiers les moyens de contrôler et d'assurer le respect du code de la route;
- des dispositifs techniques de sécurité ou de marquage puissent être rendus obligatoires en vue de prévenir les infractions contre les véhicules et leurs équipements;
- les personnes physiques ou morales, pour le compte desquelles sont mis en place, par des forces de police et de gendarmerie, des services d'ordre qui ne peuvent être rattachés aux obligations normales incombant à la puissance publique en matière de maintien de l'ordre, soient tenues de rembourser à l'Etat les dépenses qu'il a supportées dans leur intérêt et qu'elles puissent être tenues, le cas échéant, d'assurer le service d'ordre.
II. - Moyens juridiques susceptibles d'améliorer
l'efficacité des services de police
1. La sécurité des forces de l'ordre
Les forces de police et de gendarmerie chargées lors de manifestations de maintenir l'ordre dans le respect du droit et des personnes, en conformité avec leurs traditions, font parfois l'objet d'agressions d'une extrême violence, qui s'accompagnent de l'utilisation d'armes par destination.
Afin de mieux les protéger dans l'exercice de leur mission de maintien de la paix publique, il est proposé au Parlement un ensemble de dispositions:
- permettant à l'autorité investie du pouvoir de police, lorsque les circonstances font craindre des troubles graves à l'ordre public, d'interdire pour le temps qui précède une manifestation et pendant son déroulement le port et le transport d'objets pouvant être utilisés comme projectiles ou constituer des armes par destination ainsi que de prescrire, dans des conditions bien précises, la fouille des véhicules et la saisie de ces objets;
- renforçant les sanctions à l'égard des personnes qui contreviennent aux textes interdisant le port et le transport sans motif légitime d'artifices non détonants;
- prévoyant, dans certaines conditions ne portant pas atteinte au droit général de manifester, une peine complémentaire d'interdiction de participer à une manifestation aux personnes s'étant rendues coupables de violences lors de manifestations précédentes, ainsi qu'une peine d'interdiction du territoire à l'égard de personnes étrangères coupables de violences à l'égard d'agents de l'autorité.
2. Dispositions de nature à faciliter l'exercice des activités