Article (Rapport spécial établi en application de l'article 11, alinéa 2, de la loi no 73-6 du 3 janvier 1973 modifiée instituant un Médiateur de la République (dossier no 94-0652 Niox))
L'administration, comme tout particulier, a l'obligation de se soumettre aux décisions juridictionnelles et de prendre de sa propre initiative les mesures d'exécution qu'elles impliquent. Si elle s'abstient de le faire, elle commet une faute qui engage sa responsabilité et s'expose ainsi à une condamnation. Pendant longtemps, on a considéré que l'existence de ce recours en responsabilité suffisait à protéger l'administré.
Divers auteurs de doctrine, de nombreux praticiens se sont émus de l'insuffisante protection des justiciables qui ne parvenaient pas, - bien qu'étant bénéficiaires d'une décision de justice -, à en obtenir l'exécution et n'avaient d'autre solution que de retourner au contentieux pour obtenir réparation des fautes commises à leur encontre.
Les premières initiatives pour aider le justiciable ont été prises en 1963. A l'occasion de la réorganisation du Conseil d'Etat, une procédure nouvelle a été instituée par le décret du 30 juillet 1963 au bénéfice des requérants qui rencontrent des difficultés pour obtenir de l'administration l'exécution d'une décision de justice administrative. Ceux-ci se voient alors reconnaître la faculté de signaler leurs difficultés à la commission du rapport et des études aujourd'hui devenue section du rapport et des études qui leur vient en aide.
Une seconde série d'initiatives viendra en 1975 avec le dépôt au Sénat d'une proposition de loi de MM. Schiélé, Marcilhacy, de Montigny et Nurringer destinée à compléter la loi du 3 janvier 1973 instituant le Médiateur.
Dans la rédaction initiale de la loi de 1973, l'article 11 de la loi se bornait à indiquer que « le Médiateur ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle ».
Les auteurs de la proposition de loi ont voulu compléter cet article 11,
d'une part, en instituant la possibilité de recommandation en équité et,
d'autre part, en confiant au Médiateur le pouvoir d'adresser des injonctions à toute administration qui se refuserait à exécuter une décision de justice passée en force de chose jugée.
L'alinéa 2 de l'article 11, adopté par le Parlement en 1976 et toujours en vigueur, est ainsi rédigé:
« Il peut, en outre, en cas d'inexécution d'une décision de justice passée en force de chose jugée, enjoindre à l'organisme mis en cause de s'y conformer dans un délai qu'il fixe. Si cette injonction n'est pas suivie d'effet, l'inexécution de la décision de justice fait l'objet d'un rapport spécial présenté dans les conditions prévues à l'article 14 et publié au Journal officiel. » C'est en application de ces dispositions que j'ai été conduit à rédiger le présent rapport.
I. - M. Claude Niox, directeur de la caisse de crédit municipal de Nîmes, a été détaché à compter du 1er février 1992 pour une période de cinq ans auprès de la commune de Mennecy (Essonne) afin d'y exercer les fonctions d'adjoint au secrétaire général, par arrêté du 29 janvier 1992 du ministre de l'économie, des finances et du budget.
En raison d'impératifs budgétaires, le maire de Mennecy a mis fin à ce détachement de manière anticipée par un arrêté du 1er octobre 1992 prenant effet le 22 décembre 1992. M. Niox a, alors, sollicité sa réintégration auprès du ministre de l'économie, des finances et du budget, ce qui lui a été refusé par une décision du 7 décembre 1992.
Faute d'obtenir sa réintégration, M. Niox a sollicité de la commune de Mennecy, en invoquant les dispositions des articles 22 et 23 du décret no 85-986 du 16 septembre 1985, le maintien de sa rémunération et s'est également heurté à une décision de refus.
Par un jugement du 22 juin 1993, le tribunal administratif de Versailles a annulé ces deux décisions et a condamné la commune de Mennecy à verser à M.
Niox les traitements qu'il aurait dû percevoir entre le 23 décembre 1992 et le 28 février 1993. En exécution du jugement, M. Niox a touché le 9 septembre 1993 une somme de 32 372,94 F. Mais, depuis ce versement, M. Niox, malgré ses différentes demandes, n'a pu obtenir le maintien de son traitement.
Devant l'abstention de la ville de Mennecy à lui verser son traitement et faute d'obtenir sa réintégration, M. Niox a sollicité successivement le concours de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat et, le 18 février 1994, celui du Médiateur de la République pour parvenir à une complète exécution du jugement intervenu en sa faveur.
II. - L'instruction de ce dossier a, tout de suite, démontré la complexité de la situation de M. Niox, qui ne connaît probablement pas d'équivalent.
Pour la clarté des développements qui suivent, il convient de distinguer les conséquences à tirer de la position de détachement dans laquelle se trouvait M. Niox, de l'évolution du statut applicable à son corps d'origine.
1. Les effets du détachement.
Le détachement est l'une des positions ouvertes par le statut de la fonction publique aux fonctionnaires, qu'il s'agisse des fonctionnaires de l'Etat ou des fonctionnaires territoriaux, qui leur permet, tout en étant placés en dehors de leur corps ou de leur cadre d'emplois d'origine, de continuer à bénéficier dans ce corps ou ce cadre d'emplois de leurs droits à l'avancement et à la retraite.
Le détachement est révocable à tout moment.
De façon à mieux protéger les fonctionnaires contre les effets d'une telle mesure, le législateur, à l'initiative du Gouvernement, a, en 1984, introduit à leur profit des garanties nouvelles en ce qui concerne le maintien de leur rémunération. Qu'il s'agisse de la loi du 11 janvier 1984 (art. 45) portant statut de la fonction publique d'Etat ou de la loi du 26 janvier 1984 (art.
67) portant statut de la fonction publique territoriale, il est prévu que le fonctionnaire remis à la disposition de son administration d'origine avant le terme prévu pour une cause autre qu'une faute commise dans l'exercice de ses fonctions, et qui ne peut être réintégré dans son corps ou son cadre d'emplois d'origine faute d'emplois vacant, continue d'être rémunéré par l'organisme de détachement jusqu'à sa réintégration dans son administration d'origine.
L'obligation qui pèse sur l'organisme de détachement cesse à la date où le détachement devait normalement prendre fin.
2. L'évolution du statut des directeurs de caisse de crédit municipal.
Lorsque M. Niox a été détaché, en janvier 1992, le corps des directeurs de caisse de crédit municipal était alors géré par le ministère de l'économie et des finances en vertu des dispositions du décret no 81-839 du 24 avril 1981. La loi no 92-518 du 15 juin 1992 relative aux caisses de crédit municipal a eu pour effet de modifier cette situation en prévoyant, aux termes de son article 4-II, qu'« un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles les directeurs relevant du statut des personnels des caisses de crédit municipal fixé par le décret no 81-389 du 24 avril 1981 sont intégrés, à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi, dans des cadres d'emplois existants de la fonction publique territoriale ».
Le ministre de l'économie, des finances et du budget devait se fonder sur ces dispositions nouvelles (et notamment celles qui comportaient un caractère rétroactif) pour refuser le 7 décembre 1992 de statuer sur la réintégration de M. Niox dans son corps d'origine.
Le tribunal administratif de Versailles, dans son jugement du 22 juin 1993, jugera cette décision illégale parce qu'à la date où le ministre a refusé de statuer sur la réintégration de M. Niox le décret d'application annoncé par l'article 4-1 de la loi du 15 juin 1992 n'était pas encore publié, rendant la loi inapplicable.
Ce décret d'application est intervenu le 23 mars 1993. Selon ce texte, les directeurs de caisse de crédit municipal de catégories A et B nommés en application du décret no 81-839 du 24 avril 1981 modifié sont intégrés dans le cadre d'emplois des administrateurs territoriaux par décision du président de la caisse auprès de laquelle ils ont été nommés par arrêté du ministre des finances.
En vertu de ces dispositions, M. Niox, dont le statut d'origine est d'être directeur de la caisse de crédit municipal de Nîmes (arrêté du 17 juin 1987), caisse classée en catégorie B, a vocation à être intégré par le président de la caisse de Nîmes dans le cadre d'emplois des administrateurs territoriaux. Sa position de fonctionnaire détaché ne saurait faire échec à ce droit.
En application des dispositions de l'article 4 de la loi du 15 juin 1992,
cette décision a une portée rétroactive et prendra effet à compter du 19 juin 1992, date d'application de la loi.
III. - De l'analyse de la situation statutaire pour le moins particulière de M. Niox, et du jugement rendu par le tribunal administratif de Versailles,
j'ai été conduit à tirer les conclusions suivantes:
1. La commune de Mennecy, en s'abstenant de verser à M. Niox son traitement au-delà du 28 février 1993, méconnaissait les termes de l'obligation qui lui est impartie par la loi, obligation qui lui avait été clairement rappelée par le tribunal administratif de Versailles le 22 juin 1993.
Cette obligation qui pèse sur l'organisme de détachement a été conçue comme une garantie du fonctionnaire. Elle a pour objet de permettre au fonctionnaire, indépendamment de l'aléa de carrière qu'il subit et dont il n'est pas à l'origine, de disposer de son traitement.
L'organisme de détachement ne peut donc, vis-à-vis du fonctionnaire détaché dont la réintégration est impossible, s'exonérer de son obligation pendant toute cette période quelle qu'en soit la cause. S'il estime que l'impossibilité de réintégrer l'intéressé dans son corps d'origine résulte du comportement fautif de l'administration chargée de la réintégration, il lui appartient, dans le cadre d'un recours contentieux, de faire valoir ses droits en se retournant contre la collectivité en cause pour se faire indemniser du préjudice subi.
2. Si le ministre de l'économie, des finances et du budget a pris le 7 décembre 1992 une décision illégale en s'estimant incompétent pour statuer sur la réintégration de M. Niox dans son corps d'origine, il était clair que désormais, en vertu des dispositions prises à la suite de la loi du 15 juin 1992, le ministre de l'économie n'est plus aujourd'hui qualifié pour statuer sur la situation de M. Niox, à l'issue de son détachement, eu égard à la qualité de directeur de caisse de crédit municipal de l'intéressé.
3. Une double obligation pèse sur la caisse de crédit municipal de Nîmes.
Tout d'abord, ainsi que l'a rappelé le tribunal administratif de Versailles dans son jugement du 22 juin 1993, il appartenait à son président, de par la loi du 15 juin 1992, complétée par le décret du 23 mars 1993, de prononcer l'intégration de M. Niox dans le cadre d'emplois d'administrateur territorial et de procéder au reclassement qui en résulte pour l'intéressé.
Cette obligation est distincte de celle qui consiste à tirer les conséquences de la décision du maire de Mennecy de révoquer de façon anticipée le détachement dont bénéficiait M. Niox, mais elle en est le préalable nécessaire.
4. M. Niox se trouvait ainsi dans une situation inacceptable: l'intéressé est à la fois illégalement privé de son traitement, mais également dans l'impossibilité de faire toute recherche d'un emploi du fait de son maintien également illégal dans un corps d'agents dont le législateur a décidé la suppression et pour lequel l'ancienne autorité compétente n'a plus la possibilité de faire acte de gestion.
De facto, M. Niox se trouve évincé de la fonction publique sans d'ailleurs pouvoir prétendre à un revenu de remplacement puisque les dispositions du statut de la fonction publique interdisent à un fonctionnaire détaché de bénéficier à l'issue de ce détachement d'une indemnité de licenciement (art. 45 de la loi du 11 janvier 1984, art. 66 de la loi du 26 janvier 1984).
IV. - Sans disconvenir de l'intérêt qu'il pouvait y avoir pour les différentes collectivités en cause de faire valoir leurs droits respectifs au contentieux, compte tenu de la complexité du litige, il m'est apparu contraire à l'équité de continuer à faire peser sur M. Niox les conséquences de ce conflit.
Aussi, compte tenu de la gravité du préjudice de carrière subi par M. Niox, de l'urgence à mettre fin à cette situation compte tenu de ses difficultés matérielles, j'invitais, le 8 mars 1994, les différentes parties à respecter la décision du tribunal administratif, en insistant sur la nécessité pour les collectivités locales intéressées, de rechercher un accord amiable.
Pour faciliter la recherche de cet accord, je décidais, en dehors de la commune de Mennecy et de la caisse de crédit municipal de Nîmes, de saisir parallèlement le ministre de l'économie ainsi que le ministre de l'intérieur. V. - Le premier volet de ma démarche a porté sur le versement à M. Niox de son traitement. C'est sur ce point que j'insistais auprès du maire de Mennecy dans mon courrier du 8 mars 1994.
Dans son courrier du 16 mars 1994, le maire de Mennecy devait rappeler le versement intervenu le 9 septembre 1993 et indiquer que depuis le 19 juin 1992, « avant même que la commune ne mette fin au détachement de M. Claude Niox, la rémunération de l'intéressé au grade d'administrateur territorial incombe à la caisse de crédit municipal de Nîmes, même en cas de décharge de fonctions auprès du Centre national de la fonction publique ».
Le maire de Mennecy devait également préciser dans ce courrier que, compte tenu d'importantes restrictions budgétaires, la commune allait se voir contrainte d'engager une action en responsabilité à l'encontre du ministère de l'économie et de la caisse de crédit municipal de Nîmes.
Par un courrier du 27 mai 1994, j'indiquais au maire de Mennecy mon désaccord sur l'analyse de ce premier point du dossier et rappelais que:
« L'intégration de M. Niox dans le cadre d'emplois des administrateurs territoriaux à laquelle il a droit en vertu de la loi du 15 juin 1992 n'a pas pour effet de rendre les dispositions relatives au détachement inapplicables au présent litige. Qu'il s'agisse de la loi du 11 janvier 1984 applicable aux fonctionnaires de l'Etat ou de la loi du 26 janvier 1984 applicable aux emplois de la fonction publique territoriale, l'agent détaché remis à la disposition de son administration d'origine pour une cause autre qu'une faute commise dans l'exercice de ses fonctions, et qui ne peut être réintégré dans son corps d'origine faute d'emploi vacant, continue d'être rémunéré par l'organisme de détachement jusqu'à sa réintégration dans son administration d'origine. » Comme dans le précédent courrier, j'insistais sur le fait que « l'autorité de la chose jugée s'étend aussi aux motifs qui ont été retenus par le juge pour fonder sa condamnation », et ajoutais que « l'administration a l'obligation de prendre d'office toutes les mesures propres à l'exécution d'une décision de justice et qu'elle engage sa responsabilité si elle n'y procède pas dans un délai raisonnable ».
La ville de Mennecy ne devait pas modifier sa position, ce qui me conduisait à intervenir à nouveau le 24 juin 1994. Je le faisais à la lumière d'éléments nouveaux relatifs aux nouvelles procédures engagées par M. Niox devant le tribunal administratif de Versailles pour obtenir la condamnation de la ville de Mennecy et de la caisse de crédit municipal de Nîmes.
Le président du tribunal administratif de Versailles avait, en effet,
quelques semaines plus tôt, par ordonnance de référé rendue le 20 mai 1994,
condamné la commune de Mennecy à verser à M. Niox la somme de 50 000 F à titre de provision.
Le 1er juin 1994, M. Niox demandait le paiement de la somme de 50 000 F,
mais sa demande est restée sans réponse.
Alerté de cette situation, un de mes collaborateurs a alors pris l'attache des services de la commune qui lui ont indiqué qu'il n'était pas dans les intentions de la commune de Mennecy d'exécuter l'ordonnance du 20 mai 1994 dans la mesure où il s'agissait d'une mesure provisoire.
Je faisais alors connaître au maire de Mennecy que cette interprétation de l'ordonnance de référé était en tout point contraire à son objet et conduisait à une entière méconnaissance des décisions rendues par le juge, ce qui constitue une faute et engage la responsabilité de la commune.
J'observais en premier lieu que le juge des référés ne fait droit à une demande de provision présentée dans le cadre de R. 129 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel que si l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. A cet égard je ne pouvais qu'insister sur la rédaction de l'ordonnance du 20 mai 1984 qui indiquait que « par application des motifs susrappelés du jugement du 22 juin 1993,
supports nécessaires du dispositif dudit jugement et possédant comme lui l'autorité de la chose jugée, la commune de Mennecy avait l'obligation de rémunérer M. Niox jusqu'à la date du 22 juin 1993, que cette obligation de la commune à l'égard de M. Niox n'est pas sérieurement contestable ».
En second lieu, je rappelais que la notion de provision revêt une double signification. Elle renvoie effectivement à la notion de provisoire, en ce que l'ordonnance s'analyse comme une mesure d'urgence, préalable au jugement. Mais l'ordonnance une fois rendue est revêtue de la formule exécutoire, ce qui permet au justiciable de s'en prévaloir contre la partie condamnée.
La notion de provisoire renvoie par ailleurs à celle de nécessité ou de besoin. Elle a pour but de permettre à l'intéressé de pourvoir à sa subsistance, son entretien ou sa défense. Sur ce point, je ne pouvais que rappeler la gravité de la situation de M. Niox qui, du fait même de l'abstention des différentes parties en présence, n'a perçu aucun traitement depuis le 22 décembre 1992, ce qui l'a mis dans l'obligation de contracter auprès de sa banque un emprunt, de solliciter du Trésor, d'E.D.F. et de France Télécom des échéances de versement pour l'ensemble des sommes dont il est redevable et de solliciter l'aide de proches pour assumer son entretien quotidien.
Ayant constaté le caractère définitif de l'ordonnance, la ville de Mennecy n'en ayant pas fait appel, j'indiquais au maire de Mennecy que, faute d'un courrier m'informant de l'exécution de l'ordonnance du 20 mai 1994 dans un délai de quinze jours, j'envisageais de faire application des dispositions de l'article 11, alinéa 2, de la loi du 3 janvier 1973, dont je rappelais les termes.
Devant l'abstention de la ville de Mennecy, je procédais le 13 juillet 1994 à l'injonction en donnant à la collectivité un délai de quinze jours pour y déférer.
Le 2 août 1994, le maire de Mennecy me confirmait implicitement son refus de déférer à l'injonction en m'adressant copie de son courrier au préfet du Gard lui demandant que la caisse de crédit municipal de la ville de Nîmes soit mise en demeure de procéder au versement des traitements dus à M. Niox alors que la commune de Mennecy venait d'y être condamnée par le tribunal administratif de Versailles dans un jugement du 15 juillet 1994.
Au jour où je rédige ce rapport, comme l'article 11 de la loi du 3 janvier 1973 m'y invite, je dois malheureusement constater que le maire de Mennecy persiste dans son refus de verser à M. Niox le traitement qui lui est dû en se retournant contre la caisse de crédit municipal de Nîmes.
Je peux comprendre, comme je l'ai dit, qu'il y ait de part et d'autre volonté de voir ce conflit tranché en justice. Mais, comment accepter que ce débat contentieux se poursuive ainsi dans l'ignorance de la situation personnelle de M. Niox, en offense à la justice, en offense à l'équité?