Paris, le 28 février 2007.
Le Premier ministre à Monsieur le ministre d'Etat, Mesdames et Messieurs les ministres
A la suite des observations du Parlement, en particulier les recommandations exprimées par la mission d'évaluation et de contrôle de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la base du rapport présenté le 6 juillet 2005 par M. Georges Tron, député de l'Essonne, le Gouvernement a décidé d'accélérer la modernisation de la gestion des immeubles de l'Etat engagée en 2003.
Il a mis en oeuvre un plan d'action passant par la modernisation et l'optimisation du parc et la dynamisation du service des domaines. Le cadre juridique de la gestion de l'immobilier public a été rénové avec l'entrée en vigueur au 1er juillet 2006 du code général de la propriété des personnes publiques.
Ces mesures ont permis de porter le produit des cessions d'immeubles de 100 millions d'euros jusqu'en 2003 à près de 800 millions d'euros en 2006, conformément aux engagements pris à l'égard du Parlement. Sur la période de 2005 à 2007, les recettes encaissées à travers ces opérations atteindront près de 2 milliards d'euros.
Au-delà d'une politique active d'arbitrage de ses actifs immobiliers, le Gouvernement a souhaité, en s'appuyant sur les recommandations du conseil de l'immobilier de l'Etat, faire évoluer l'organisation et le mode de fonctionnement de son administration vers une gestion professionnelle veillant à l'efficacité du service public, à la rationalisation des implantations et des occupations et à la maîtrise des coûts globaux.
Le Président de la République a décidé, le 6 janvier 2006, de confier le patrimoine immobilier de l'Etat à France Domaine. La mise en oeuvre de cette décision doit permettre à ce service et aux ministères occupants de mieux assurer leurs responsabilités respectives, clarifiées et assorties de moyens adaptés.
A travers ces actions, le Gouvernement poursuit un triple objectif : rendre un meilleur service public aux usagers ; faire des économies au bénéfice des contribuables ; mieux soutenir l'action des agents publics.
I. - La stratégie immobilière de l'Etat
1. Le Gouvernement a fixé lors du conseil des ministres du 22 février 2006 la stratégie immobilière de l'Etat. Elle vise plusieurs objectifs : un parc moins onéreux et mieux adapté au service public ; l'optimisation des implantations et de l'occupation des sites ; la cession de ceux qui sont sans usage ; l'aménagement plus rationnel des espaces et l'amélioration de l'entretien ; la mobilisation du foncier disponible pour contribuer à la production de logements.
2. Le ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat conçoit le cadre dans lequel cette stratégie est mise en oeuvre :
- les critères de performance, y compris en matière d'entretien, traduisant les objectifs d'adaptation aux missions de l'Etat, d'efficience et de soutien aux agents vers lesquels doivent évoluer les administrations. Ils sont homogènes avec ceux qui sont constatés dans les activités privées comparables ;
- les indicateurs financiers, sachant que le bilan budgétaire et financier de chaque opération doit contribuer au désendettement de l'Etat, renforcer les marges de manoeuvre budgétaires et optimiser sur la durée la dépense immobilière (nombre de sites, surface et coût par agent) ;
- les orientations sur l'implantation des administrations qui doivent évoluer vers des localisations moins onéreuses et mieux adaptées à leurs missions ;
- les outils communs constitutifs d'un système d'information de gestion immobilière permettant de connaître, de gérer et de maîtriser les coûts immobiliers.
Le ministre chargé du budget et de la réforme de l'Etat met à la disposition des ministères les instruments nécessaires à l'application de ces orientations.
3. Chaque ministère tient actualisé un schéma pluriannuel de stratégie immobilière qui est le support clé sa politique immobilière. Il y détaille l'état de son parc et celui des opérateurs sous sa tutelle sur la base d'une grille permettant des comparaisons interministérielles et définit les perspectives d'évolution sur cinq années au regard de l'anticipation de ses besoins fonctionnels. Ce document est accessible au public.
Les schémas doivent faire l'objet d'un dialogue de gestion avec :
- le ministère en charge du budget et de la réforme de l'Etat, qui apportera si besoin un soutien méthodologique, garantira l'articulation interministérielle et validera le contenu ;
- le ministère chargé de l'aménagement du territoire dans le cadre de la politique d'implantation territoriale des emplois publics.
Les ministères ont établi en 2006 les schémas pluriannuels de stratégie immobilière de leur administration centrale. Cet instrument est désormais étendu aux services déconcentrés.
Dans une première phase, il s'appliquera aux bureaux situés à Paris et en région parisienne, dans les dix autres principales agglomérations et dans les six départements de province qui expérimentent la fusion des directions départementales de l'équipement et de celles de l'agriculture et de la forêt.
Le ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat mettra en place un dispositif permettant à l'ensemble des administrations de mener à bien ce chantier, en s'appuyant en tant que de besoin sur une assistance externe.
4. Les préfets développent les mutualisations et les regroupements géographiques des services, dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat. Ils s'efforcent par exemple de tirer le meilleur parti des fusions entre les directions départementales de l'équipement et de l'agriculture et de la forêt. Ils assurent la cohérence des projets des différentes administrations.
II. - L'exercice des fonctions de propriétaire de l'Etat
La distinction nouvelle décidée par le Président de la République entre les droits et obligations du propriétaire et ceux des administrations occupantes permettra de clarifier les responsabilités dans le pilotage du parc immobilier de l'Etat et de moderniser les instruments de sa gestion.
1. A travers des conventions d'occupation négociées à compter du 1er janvier 2007 avec le ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat, les ministères bénéficieront d'une visibilité à moyen terme sur le principe et les conditions de l'usage de leurs locaux domaniaux et seront responsabilisés. Ces documents, conçus sur le modèle des baux privés, mais prenant en compte les contraintes résultant des missions de service public, formaliseront les engagements pris de part et d'autre, en particulier sur l'entretien de l'immeuble, le montant du loyer, les échéances de réexamen.
Les conventions porteront dans un premier temps sur les immeubles abritant majoritairement des bureaux. Elles seront conclues à l'occasion des nouvelles occupations de biens domaniaux et à travers une révision progressive des autorisations réglementaires actuelles sur trois ans à partir de 2007. Le dispositif est mis en oeuvre à titre expérimental à compter du 1er janvier 2007. Un modèle est annexé à la présente circulaire.
2. Le dispositif incitatif des loyers, qui se traduit par des facturations et des paiements effectifs, sera progressivement étendu. Leurs niveaux seront rapprochés de ceux pratiqués par le marché immobilier local.
Sur la base des retours de l'expérimentation conduite par les affaires étrangères, la justice et les finances en 2006, le ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat établira une charte de gestion des loyers en lien avec les autres ministères.
Les loyers s'appliqueront ainsi, dans le cadre de la loi de finances pour 2007, aux administrations centrales. Ils seront étendus, dès 2008, à l'ensemble des immeubles de bureaux de l'Etat occupés par les services déconcentrés à Paris et en région parisienne, dans les dix autres principales agglomérations, et dans les six départements de province expérimentant la fusion des directions départementales de l'équipement et de celles de l'agriculture et de la forêt.
Une simulation de loyers de marché réels sera conduite en 2007 sur le parc de bureaux des administrations centrales afin d'en tirer les conséquences dès l'élaboration du budget pour 2008.
3. Afin d'optimiser l'entretien des immeubles de l'Etat, y compris les cités administratives, en veillant à associer les ministères à leur programmation, des expérimentations seront engagées sur la base d'un protocole détaillé au cours de l'année 2007.
En matière de financement, en cohérence avec l'extension des loyers, les expérimentations viseront à mieux identifier, au niveau interministériel et ministériel, les coûts des travaux d'entretien du propriétaire et à en organiser le pilotage.
En outre, deux modalités d'organisation seront expérimentées :
- la délégation de la fonction d'entretien d'immeubles à plusieurs prestataires publics ou privés ;
- la création, en région Rhône-Alpes, d'un pôle de compétence interministériel régional pour les immeubles des administrations implantées au niveau territorial, associant sous l'autorité du préfet l'ensemble des services territoriaux disposant d'une expertise technique en la matière, en particulier ceux des ministères de l'équipement ainsi que de l'économie, des finances et de l'industrie.
III. - Entrées et sorties du patrimoine de l'Etat, prises à bail
Afin d'assurer l'adaptation des locaux domaniaux occupés par les administrations à leurs besoins fonctionnels, l'Etat conclut des cessions, des acquisitions, des prises à bail, et recourt, le cas échéant, à des formules de financement innovantes comme les partenariats public-privé.
Le ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat, placé dans la situation du propriétaire et responsable de la modernisation du parc, s'assure que ces opérations, demandées par les administrations, s'inscrivent dans une démarche de gestion dynamique.
Ces opérations sont retracées par le compte d'affectation spéciale de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat. Celui-ci permet de donner aux administrations des garanties quant au rattachement des produits, au remploi des fonds et au report des crédits inemployés en fin d'exercice.
1. Les cessions permettent de procurer aux ministères les fonds nécessaires à leurs projets de modernisation. Le montant des produits annuels correspondants fait l'objet d'une prévision en loi de finances.
En cohérence avec leurs schémas pluriannuels de stratégie, les administrations font des propositions au ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat. Ce dernier participe à l'identification des cessions nécessaires à la bonne gestion du patrimoine immobilier de l'Etat.
Après avoir proposé aux collectivités d'acquérir les biens à leur valeur vénale dans le cadre du droit de priorité, en particulier à des fins de production de logements sociaux, le ministère du budget et de la réforme de l'Etat conduit les cessions. Une commission de transparence et de qualité, créée par arrêté du 20 octobre 2005, est chargée de veiller à la régularité des procédures et à la préservation des intérêts patrimoniaux de l'Etat.
Cette procédure de cession est applicable aux biens immobiliers de l'Etat occupés par ses établissements publics administratifs.
2. Les ministères disposent, dans le cadre du compte d'affectation spéciale, d'un retour sur les produits des cessions pour pouvoir assurer le relogement des services et bénéficier des marges de manoeuvre budgétaires permises par leurs projets de modernisation :
- ils reçoivent 85 % des produits de cession sur les immeubles qu'ils occupent, le reste étant affecté au désendettement. Les terrains et sites inoccupés donnent lieu à retour de 50 % puisqu'il n'y a pas de relogement ;
- certains ministères peuvent bénéficier d'un taux supérieur en contrepartie des engagements d'un contrat de modernisation ou de performance. L'actuelle loi de programmation militaire permet au ministère de la défense de recevoir 100 % des produits des cessions qui le concernent.
Lorsque le produit de la cession est inférieur à deux millions d'euros, la fraction revenant à l'administration qui occupait le bien est automatiquement inscrite à son bénéfice, dans le mois suivant l'encaissement des fonds par l'Etat.
Lorsqu'il est supérieur à ce seuil, le remploi des fonds est soumis à une décision du ministre chargé du budget et de la réforme de l'Etat, sur la base des propositions de l'administration concernée. Il vérifie à cette occasion les conditions et les limites du remploi des produits de cession. Il s'assure que le projet correspond aux orientations de la gestion immobilière de l'Etat fixées par le Gouvernement et au schéma pluriannuel de stratégie immobilière du ministère correspondant.
Le compte d'affectation spéciale financera dès 2007 les dépenses d'investissement des cités administratives à travers une contribution des ministères.
3. Afin de garantir que les modalités, en particulier financières, d'acquisition et de prise à bail des locaux par les ministères et leurs établissements publics sont favorables par rapport aux conditions du marché, et de vérifier que les implantations choisies satisfont aux critères d'amélioration de la performance immobilière de l'Etat, ces opérations sont soumises à l'avis conforme du ministre chargé du budget et de la réforme de l'Etat, aux termes du décret n° 86-455 du 14 mars 1986 relatif à la suppression des commissions des opérations immobilières et de l'architecture et aux modalités de consultation du service des domaines. En l'absence de prise de position sous un mois, il est réputé avoir donné son accord.
Au regard de la politique d'implantation territoriale des emplois publics, l'accord de la délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires sera requis pour les opérations susceptibles d'exercer localement un fort impact ; les seuils seront définis par décret. L'accord de la délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires sera délivré dans le même délai d'un mois.
Il est essentiel que les ministères puissent avoir accès à l'ensemble des offres du marché, dans des conditions optimales. A cet égard, France Domaine leur fournit le soutien nécessaire dans la recherche des implantations et dans les discussions avec le vendeur ou le bailleur.
4. Les ministères et leurs établissements publics peuvent recourir, lorsque cette solution est avantageuse, à des contrats de partenariat permettant de confier à un tiers une mission globale de financement, de construction, d'entretien, de maintenance, d'exploitation, et de gestion d'ouvrages et d'équipements nécessaires au service public.
IV. - Le patrimoine immobilier des opérateurs
Le Gouvernement a décidé de poser les bases d'une stratégie de gestion du patrimoine immobilier des organismes contrôlés par l'Etat et exerçant une mission de service public.
1. Elle passe en premier lieu par le recensement et l'évaluation du patrimoine mis à la disposition des établissements publics. Ce recensement, qui porte en 2006 sur les 50 établissements identifiés comme disposant des actifs les plus importants, sera étendu à 223 nouveaux en 2007 et généralisé d'ici 2009. Il est essentiel que chacun des organismes concernés coopère à ce travail.
2. A titre expérimental, le Gouvernement a constitué en 2006 une société foncière, la SOVAFIM, pour accélérer la mise sur le marché et la mobilisation pour le logement des actifs de Réseau ferré de France inutiles à ses missions de service public.
Sur la base de cette expérience, le recours à ce type de dispositif pourra être élargi.
V. - Les acteurs de la politique immobilière de l'Etat
1. Le conseil de l'immobilier de l'Etat, composé de parlementaires et de professionnels, évalue pour le compte du ministre chargé du budget et de la réforme de l'Etat la démarche de modernisation et l'évolution du parc, au regard des schémas pluriannuels de stratégie immobilière des ministères, et lui adresse des avis.
Il dispose, au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, d'un secrétariat général chargé de préparer ses travaux, et d'y associer les responsables des ministères dans des réunions du comité d'orientation de la politique immobilière de l'Etat. Ce comité favorise la mutualisation des expériences et organise les échanges d'analyse entre les ministères.
2. Le secrétariat général du Gouvernement instruit les dossiers d'implantation des cabinets ministériels et ceux relatifs aux logements de fonction des membres du Gouvernement.
Il coordonne le groupe d'experts chargés d'examiner les propositions de réorganisation immobilière des administrations déconcentrées présentées par les préfets.
La commission interministérielle de la politique immobilière de l'Etat, dont le secrétariat général est placé sous son autorité, assure la mise en oeuvre du programme annuel d'investissement des cités administratives.
3. Sous l'autorité du ministre chargé du budget et de la réforme de l'Etat, France Domaine, service de la direction générale de la comptabilité publique, décline la stratégie patrimoniale de l'Etat et assume la fonction de propriétaire. Compte tenu des expérimentations engagées, il fournira aux administrations un cadre de pilotage et de financement et des instruments de gestion en matière d'entretien.
Le préfet représente le ministre du budget et de la réforme de l'Etat au plan territorial. Responsable stratégique du parc des administrations dans chaque département, il met en oeuvre les orientations gouvernementales, en lien avec le collège des chefs des services de l'Etat. Il dispose, sous la responsabilité du trésorier-payeur général, du service local de France Domaine.
4. Sous l'autorité du ministre, le directeur immobilier de chaque ministère met en oeuvre la politique de gestion des immeubles de ses administrations. Il élabore le schéma pluriannuel de stratégie et gère le budget opérationnel de programme sur le compte d'affectation spéciale.
La présente circulaire abroge la circulaire du 21 février 1992 relative à la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat.