A. - Les nouvelles obligations de contrôle
incombant aux Etats membres
1. Renforcement de la fiabilité des dispositifs
de gestion et de contrôle
Chaque Etat membre doit avoir mis en place une « piste d'audit » suffisante (article 2 du règlement), c'est-à-dire un dispositif permettant, d'une part, « de réconcilier les comptes récapitulatifs certifiés à la Commission avec les états des dépenses et leurs pièces justificatives aux différents niveaux de l'administration et du bénéficiaire final » et, d'autre part, « de contrôler l'attribution et les transferts des ressources communautaires et nationales disponibles ».
2. Accroissement du volume des contrôles
effectués par les Etats membres
Une nouvelle exigence de contrôle (article 3 du règlement) impose aux Etats membres l'obligation « d'organiser sur la base d'un échantillon approprié des contrôles des projets et actions ». Ainsi, « les contrôles effectués avant l'achèvement de chaque forme d'intervention doivent porter sur 5% au moins des dépenses totales éligibles et sur un échantillon représentatif des projets et actions approuvés ».
3. Exigence au regard de la certification délivrée lors de la demande de versement du paiement final ou lors de la clôture de l'opération
L'article 8 du règlement précité exige qu'« au plus tard lors de la demande de versement du paiement final et la présentation du certificat final des opérations pour chaque forme d'intervention, les Etats membres feront parvenir à la Commission une déclaration établie (...) par une personne ou un service indépendant dans ses fonctions du service de mise en oeuvre, qui fait la synthèse des conclusions des contrôles effectués les années précédentes et se prononce sur la validité de la demande de versement du paiement final ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations concernées par le certificat final des dépenses ».
Les dispositions de l'article 8 sont entrées en vigueur depuis le 1er janvier 1998.
B. - Les dispositions à prendre
pour répondre aux nouvelles obligations communautaires
Dans l'ensemble, le dispositif qui résultera des mesures d'amélioration recommandées dans la première partie de la présente circulaire devra comporter plusieurs des garanties nécessaires. Celles-ci devront cependant être complétées, à chacun des niveaux de contrôle, comme suit :
1o Pour garantir une piste d'audit suffisante, les contrôles du service fait, du suivi et les contrôles dits de « second niveau » doivent être renforcés.
a) Les contrôles du service fait : ils sont assurés par les services techniques de l'Etat compétents, conformément aux spécifications prévues dans le cahier des charges et dans la convention conclue avec le bénéficiaire final. Ces contrôles doivent non seulement garantir la réalisation physique des opérations et leur conformité mais ils doivent permettre également de vérifier, à partir de l'examen des pièces justificatives appropriées, la réalité des dépenses encourues.
Aucun versement de subvention ne peut intervenir sans le certificat de service fait, sauf en ce qui concerne le premier versement.
b) Les contrôles de suivi : s'exerçant pendant le déroulement des opérations, ils visent à garantir la régularité des opérations, celle des flux financiers y afférents ainsi qu'à prévenir toute dérive dans le déroulement des projets. Le contrôle informatique y tient une grande place. Ces contrôles internes, interdisant de poursuivre l'instruction du dossier si les données ne sont pas renseignées ou ne sont pas compatibles avec les prescriptions du programme communautaire, constituent un échelon de sécurité.
Ces contrôles relèvent de la responsabilité du préfet qui peut s'appuyer sur la cellule « Europe » pour suivre et contrôler les opérations en cours, notamment en fonction des indicateurs de la consommation des crédits fournis par le système de monitorage informatique, ou en fonction de critères d'analyse de risque portant sur les masses financières en cause ou sur la complexité d'une opération liée au nombre des cofinanceurs.
Les contrôles de suivi peuvent aussi présenter un caractère ponctuel et aléatoire consistant à vérifier par sondages, échantillons ou dossiers choisis au hasard, la réalité de l'avancement d'un projet.
Le réseau des comptables publics, par l'intermédiaire du trésorier-payeur général, devra contribuer à la qualité de ce suivi, en fournissant à la cellule « Europe » les informations relatives aux détails des paiements effectués par les porteurs de projets publics sur les opérations européennes clairement identifiées au préalable par les ordonnateurs et, en ce qui concerne plus particulièrement le secteur public local, selon les informations fournies par l'ordonnateur de la collectivité.
Dans les départements d'outre-mer, les préfets effectueront ces contrôles en fonction de l'organisation régionale dont ils ont la charge, dans le souci du principe de partenariat cité plus haut (I, B, 1. Rôle de la cellule « Europe »).
c) Les contrôles dits de « second niveau » : des vérifications ponctuelles portant sur les opérations cofinancées par les fonds structurels existent au niveau régional pour le Fonds social européen mais font défaut pour les autres fonds structurels.
Aussi, ai-je décidé que l'expérimentation du contrôle conjoint préfet de région/trésorier-payeur général de région, mise en place par la circulaire SGCI/CICC du 7 mai 1997 dans cinq régions, sera progressivement généralisée.
La France sera ainsi à même de présenter un dispositif complet offrant les garanties attendues par la Commission européenne.
2o Afin de garantir que 5 % au moins des dépenses totales éligibles visés à l'article 3 du règlement ont bien été contrôlés, les préfets de région voudront bien :
- s'assurer, pour les programmes régionalisés du FSE, que les contrôles effectués par les corps d'inspection dépendant du ministère de l'emploi et de la solidarité ont atteint le niveau de contrôle exigé et que l'échantillon est représentatif au sens de l'article 3-3 du règlement susvisé ;
- établir, pour les autres fonds structurels, outre le contrôle conjoint évoqué plus haut et sans attendre sa mise en place, en concertation avec les préfets de département et les chefs des services déconcentrés de l'Etat, une méthodologie et un programme de contrôles sur place qui pourront être effectués à l'occasion des visites attestant le service fait.
3o S'agissant de la délivrance de la certification prévue à l'article 8 du règlement, j'ai décidé de confier à la CICC la mise en oeuvre du règlement communautaire : la certification des dépenses devra être délivrée sous la responsabilité de la CICC. Cette responsabilité est unique quelle que soit l'origine des fonds, de façon à évoluer vers une uniformisation des systèmes de contrôles au regard de la logique de financement plurifonds de la plupart des actions.
Cette décision implique de renforcer les compétences de la CICC et de trouver des garanties supplémentaires de collégialité à son fonctionnement.
En attendant, la déclaration prévue par le règlement communautaire du 15 octobre 1997 sera effectuée par la CICC dans son fonctionnement actuel.
Cette déclaration, qui vient à l'appui du certificat final des dépenses délivré par le préfet de région, doit contenir de façon circonstanciée une appréciation de la validité de la demande de versement de paiement final et de la régularité probable des opérations. Pareille appréciation sera notamment fonction :
- de la qualité du système de gestion et de contrôle mis en place au niveau régional ;
- de l'effectivité, de la quantité et de la pertinence des contrôles effectués conformément à l'article 3 dudit règlement, avec l'appui le cas échéant des contrôles de second niveau complémentaires à ceux déjà opérés à l'échelon régional.
Pour atteindre ces objectifs, la CICC effectuera à compter de l'année 1998 des audits du système mis en place en application des instructions de la présente circulaire. Ces audits auront pour objectif de vérifier que les modalités de gestion, de suivi et de contrôle répondent aux exigences communautaires ou, au cas contraire, de recommander les améliorations à apporter pour y parvenir.
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En définitive, j'appelle tout particulièrement votre attention sur l'importance de la mise en oeuvre de trois des mesures mentionnées dans la présente circulaire, à savoir :
- un fonctionnement efficace des cellules « Europe » chargées de vous assister dans votre tâche de certification, accompagné d'une mise à niveau des fonctionnalités de contrôle contenues dans les systèmes informatiques existants ;
- l'association des trésoriers-payeurs généraux de région et du réseau des comptables publics au dispositif de programmation ;
- la généralisation du contrôle conjoint préfet de région/trésorier-payeur général de région.
C'est à ces conditions que la France sera en mesure de présenter un dispositif rénové et renforcé en matière de gestion, de suivi et de contrôle des fonds structurels, prouvant ainsi son attachement à une utilisation rigoureuse des crédits communautaires.