5.1.8. Recevabilité des amendements
5.1.8.1. Dispositions constitutionnelles et organiques sur la recevabilité.
5.1.8.1.1. Recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution.
Les amendements parlementaires sont irrecevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique (art. 40 de la Constitution).
Par « ressources publiques » et « charge publique », il convient d'entendre celles de l'Etat, des collectivités territoriales et des régimes de protection sociale ; ce point a été explicitement jugé par le Conseil constitutionnel en ce qui concerne les charges (no 60-11 DC du 20 janvier 1961).
La diminution des ressources et la création ou l'aggravation d'une charge proscrites par l'article 40 doivent être appréciées, par principe, par rapport à l'état du droit existant au moment de la discussion de l'amendement (no 60-11 DC du 20 janvier 1961 et no 63-21 DC du 12 mars 1963) ; toutefois, elles peuvent également être appréciées par rapport au droit proposé, constitué généralement par le texte servant de base à la discussion, lorsque cette référence est plus favorable à l'initiative parlementaire. Le tableau joint en annexe 16 fait apparaître les solutions appliquées par la commission des finances de l'Assemblée nationale aux différents cas de figure envisageables.
Un amendement parlementaire compensant une dépense nouvelle par une ressource nouvelle ou par la diminution d'une charge existante tombe sous le coup de l'irrecevabilité prévue par l'article 40 de la Constitution (no 85-203 DC du 28 décembre 1985). Il n'en est pas ainsi, en revanche, d'un amendement parlementaire compensant une diminution de ressources par une ressource nouvelle, à condition que la compensation soit réelle et immédiate et bénéficie à la même collectivité publique (no 76-64 DC du 2 juin 1976).
Enfin, le contrôle de la conformité à l'article 40 de la Constitution d'une disposition issue d'un amendement parlementaire ne peut être exercé par le Conseil constitutionnel saisi d'une loi votée que si l'irrecevabilité a été soulevée devant le Parlement (no 77-82 DC du 20 juillet 1977).
5.1.8.1.2. Recevabilité au regard de l'article 41 de la Constitution.
Le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité aux amendements parlementaires qui empiètent sur le domaine réservé au pouvoir réglementaire par l'article 37 de la Constitution, ou qui interviennent dans une matière déléguée à l'exécutif en vertu de l'article 38 de la Constitution (art. 41 de la Constitution).
Comme pour l'article 40, la non-conformité, au regard de l'article 41, d'une disposition issue d'un amendement parlementaire ne peut être relevée par le Conseil constitutionnel saisi d'une loi votée que si le Gouvernement a effectivement fait usage de la faculté d'opposition que lui ouvre l'article 41 (pour un empiétement du législateur sur le domaine réglementaire : décision no 82-143 DC du 30 juillet 1982 ; pour une intervention du législateur dans un domaine faisant l'objet d'une habilitation non expirée : décision no 86-224 DC du 23 janvier 1987).
5.1.8.1.3. Recevabilité au regard des autres dispositions constitutionnelles.
L'article 44 de la Constitution prévoit deux autres cas dans lesquels le Gouvernement peut s'opposer au vote d'amendements d'origine parlementaire :
amendements qui n'ont pas été antérieurement soumis à la commission (art. 44, 2e alinéa) et amendements à des dispositions faisant l'objet d'un vote bloqué (art. 44, 3e alinéa).
L'article 45 (3e alinéa) de la Constitution subordonne à l'accord du Gouvernement la recevabilité des amendements parlementaires, au cours de la lecture, par chaque assemblée, du texte élaboré par la commission mixte paritaire.
Les articles 39 (2e alinéa, in fine) et 47 de la Constitution imposent l'examen prioritaire par l'Assemblée nationale de tout amendement à une loi de finances introduisant une disposition nouvelle. Cette exigence ne vise que le Gouvernement et ne s'oppose pas à ce qu'un sénateur présente un tel amendement (décision no 95-369 DC du 28 décembre 1995).
5.1.8.1.4. Recevabilité au regard des dispositions organiques.
Les articles 1er et 42 de l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances limitent le droit d'amendement du Gouvernement, comme celui des parlementaires (cf. annexe 16).
Une disposition figurant dans une loi de finances, issue d'un amendement gouvernemental ou parlementaire, qui constitue un « cavalier budgétaire » (disposition étrangère aux matières énumérées par l'article 1er de l'ordonnance), peut être déclarée non conforme par le Conseil constitutionnel, même si l'exception d'irrecevabilité n'a pas été soulevée au cours du débat au Parlement (décision no 76-74 DC du 28 décembre 1976).
5.1.8.2. Restrictions tenant à la notion même d'amendement.
Un amendement dont le contenu serait étranger aux dispositions du texte en discussion entacherait la constitutionnalité de la procédure législative. Peu importe à cet égard le titre (initial ou amendé) du texte.
Déjà, les règlements des deux assemblées imposent l'existence d'un lien entre le texte en discussion et ses amendements (art. 28 du règlement de l'Assemblée nationale ; art. 48 du règlement du Sénat).
Se fondant sur les termes des articles 39 et 44, deuxième alinéa, de la Constitution, le Conseil constitutionnel a précisé la régularité du lien existant entre un amendement et le texte qu'il modifie.
Un amendement - quels que soient son origine, l'initiative dont procède le texte, la nature de ce dernier (y compris un texte portant diverses dispositions) et le stade de la procédure législative - doit avoir un lien avec le texte en discussion. Si, en effet, un amendement était présenté hors du cadre du texte en discussion, son adoption méconnaîtrait les dispositions constitutionnelles relatives à la procédure législative, et plus particulièrement celles des articles 39 et 44 de la Constitution.
Dans sa décision no 86-220 DC du 22 décembre 1986, le Conseil constitutionnel a vérifié l'existence d'un lien entre l'amendement en cause et les dispositions du texte initial (proposition de loi), indiquant par là que l'existence d'un lien doit être recherchée avec le texte soumis en première lecture à la première assemblée saisie, et non avec le texte dans l'état dans lequel il se trouve lors de l'adoption de l'amendement.
Dans la décision no 86-225 DC du 23 janvier 1987, le conseil a décidé qu'en « raison tant de leur ampleur que de leur importance » des dispositions introduites par amendement excèdent les limites inhérentes au droit d'amendement.
Ainsi, excède par nature les limites du droit d'amendement toute modification d'un texte en discussion qui :
- soit ne présente pas de lien avec l'une au moins des dispositions du projet ou de la proposition de loi ;
- soit relève, par son objet ou sa portée, de l'initiative des lois et non du droit d'amendement.