I. - Contexte
Contexte relatif à la définition de l'encadrement tarifaire des tarifs de terminaison d'appel vocal
Par ses décisions n° 2004-937, n° 2004-938 et n° 2004-939, susvisées, en date du 9 décembre 2004, l'Autorité a imposé à la société Orange France, à la Société française du radiotéléphone (ci-après SFR) et à la société Bouygues Telecom plusieurs obligations, après les avoir désignées comme opérateurs disposant d'une influence significative sur le marché de gros de la terminaison d'appel vocal sur chacun de leurs réseaux respectifs, dont celle de pratiquer, concernant leurs prestations de terminaison d'appel « directe », des prix reflétant les coûts correspondants. Les décisions indiquent qu'à ce titre chaque opérateur est soumis à un encadrement tarifaire pluriannuel concernant ses prestations de terminaison d'appel vocal « directe », et ce jusqu'au 8 décembre 2007.
S'agissant de l'année 2006, les articles 10 des décisions n° 2004-937 et n° 2004-938 disposent que chacune des deux sociétés, Orange France et SFR, « met en oeuvre des tarifs de terminaison d'appel vocal "directe, tels que le prix moyen d'une terminaison d'appel "intra ZA n'excède pas 9,50 centimes d'euro par minute, et le prix annuel d'un BPN n'excède pas 3 722 EUR ». L'article 10 de la décision n° 2004-939 dispose que la société Bouygues Telecom « met en oeuvre des tarifs de terminaison d'appel vocal "directe, tels que le prix moyen d'une terminaison d'appel "intra ZA n'excède pas 11,24 centimes d'euro par minute, et le prix annuel d'un BPN n'excède pas 5 458 EUR ».
S'agissant de l'année 2007, les articles 11 des décisions n° 2004-937, n° 2004-938 et n° 2004-939 disposent que « l'Autorité définira l'encadrement tarifaire que [Orange France, SFR et Bouygues Telecom devront] respecter durant l'année 2007 pour [leurs] prestations de terminaison d'appel vocal "directe dans une décision ultérieure qui sera publiée au plus tard le 30 septembre 2006 ».
L'objet de la présente décision est de définir l'encadrement tarifaire des tarifs de terminaison d'appel vocal « directe » pour l'année 2007 de la société Orange France, de la Société française du radiotéléphone et de la société Bouygues Telecom en raison de leur influence significative sur les marchés de gros de la terminaison d'appel vocal sur leur réseau respectif.
Contexte relatif à la restitution des états de coûts et de revenus
Spécifications du système de comptabilisation des coûts :
La décision n° 2005-0960 de l'ARCEP, en date du 8 décembre 2005, définit les modalités d'application des obligations de séparation comptable et de comptabilisation des coûts imposées à la société Orange France, à la Société française du radiotéléphone et à la société Bouygues Telecom en raison de leur influence significative sur les marchés de gros de la terminaison d'appel vocal sur leur réseau respectif.
Cette décision impose notamment à ces trois opérateurs d'élaborer leurs états de coûts et de revenus relatifs aux exercices 2004, 2005 et 2006 conformément aux spécifications définies dans l'annexe A de la décision n° 2005-0960 et à partir du format des fiches de restitution mises en annexe de cette même décision.
Avant l'adoption de la décision n° 2005-0960, les opérateurs mobiles transmettaient à l'Autorité des rapports de comptes, selon des modalités et un format définis en annexe de la décision n° 2001-458 du 11 mai 2001 portant adoption de lignes directrices relatives aux conditions tarifaires d'interconnexion des opérateurs mobiles puissants sur le marché national de l'interconnexion. Orange France et SFR ont ainsi transmis à l'Autorité des rapports de comptes pour les années 1999 à 2002 et Bouygues Telecom pour l'année 2002.
Travaux d'audit :
Conformément au cadre réglementaire en vigueur, l'imposition par les décisions n° 2004-937, n° 2004-938 et n° 2004-939 des obligations de séparation comptable et de comptabilisation des coûts implique que les comptes réglementaires des opérateurs soient audités, selon un format que précise l'Autorité.
Pendant la période transitoire suivant l'adoption des décisions d'analyse des marchés (n° 2004-937, n° 2004-938 et n° 2004-939) et précédant celle de la décision n° 2005-0960, des travaux d'audit ont été menés sur les comptes réglementaires des opérateurs transmis conformément aux lignes directrices adoptées par la décision n° 2001-458. Orange France, SFR et Bouygues Telecom ont ainsi transmis à l'Autorité des rapports de comptes audités relatifs à l'exercice 2003.
La décision n° 2005-0960, adoptée le 8 décembre 2005, a imposé à chaque opérateur de transmettre à l'Autorité, à l'issue des audits de ses états de coûts et de revenus relatifs aux exercices 2004, 2005 et 2006 et à des échéances spécifiées, les rapports d'audit relatifs à chacun de ces exercices comptables ainsi que les états audités de coûts et de revenus correspondants.
A ce jour, conformément à la décision n° 2005-0960, les opérateurs ont transmis à l'Autorité les rapports d'audit de leurs restitutions réglementaires relatives à l'exercice comptable 2004, ainsi que leurs états audités de coûts et de revenus de l'année 2004. S'agissant de l'exercice 2005, conformément à la décision n° 2005-0960, l'Autorité a obtenu des opérateurs concernés leurs états non audités de coûts et de revenus relatifs à cet exercice en attendant la transmission le 30 septembre 2006 des rapports d'audit et des états audités correspondants.
II. - Eléments de coûts
Recensement des éléments de coûts à la disposition de l'Autorité
Il résulte des éléments de contexte précédemment exposés que l'Autorité dispose des éléments de coûts suivants :
- rapports des comptes pour les années 1999 à 2002 élaborés selon la décision n° 2001-458 et non audités pour Orange France et SFR ;
- rapport des comptes pour l'année 2002 élaboré selon la décision n° 2001-458 et non audité pour Bouygues Telecom ;
- rapports des comptes pour l'année 2003, élaborés selon la décision n° 2001-458 et audités pour l'ensemble des trois opérateurs ;
- états de coûts et de revenus pour l'année 2004, élaborés selon la décision n° 2005-0960 et audités pour l'ensemble des trois opérateurs ;
- états de coûts et de revenus pour l'année 2005, élaborés selon la décision n° 2005-0960 et non audités pour l'ensemble des trois opérateurs.
Analyse de ces éléments de coûts
L'analyse de l'ensemble des éléments de coûts d'Orange France, de SFR et de Bouygues Telecom figure respectivement dans l'annexe A, l'annexe B et l'annexe C. Le contenu de ces annexes est soumis au secret des affaires et sera communiqué aux opérateurs concernés ainsi qu'à la Commission européenne.
Le contenu de l'annexe D présente une analyse comparée des coûts des trois opérateurs Il est également soumis au secret des affaires et sera communiqué à la Commission européenne.
L'analyse de ces éléments de coûts fait apparaître des différences de coûts entre l'ensemble des opérateurs, pris deux à deux (ainsi que l'annexe D le fait apparaître). Au-delà du changement de référentiel de comptabilisation des coûts qui a pris effet sur les comptes de l'année 2004 et suivants, les différences de coûts constatées peuvent être liées à différents facteurs, les principaux étant les effets d'échelle dont bénéficient les opérateurs ayant des volumes de trafics plus importants ; les différences d'efficacité qui peuvent exister entre opérateurs, à effets d'échelle identiques ou corrigés de ces effets d'échelle.
Enfin les différences de coûts constatées peuvent aussi être liées à des choix différents des opérateurs relatifs à la mise en oeuvre des obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable auxquelles ils sont soumis. La décision n° 2005-0960, qui a défini les principales spécifications du système de comptabilisation des coûts, méthodes de valorisation et règles d'allocation des coûts, n'a pas spécifié l'ensemble des règles qui sous-tendent les systèmes de comptabilisation des coûts des opérateurs et ces derniers sont amenés à définir certaines règles non spécifiées par l'Autorité. De telles divergences de mise en oeuvre du système de comptabilité réglementaire ne constituent pas pour autant un non-respect des décisions de l'Autorité et ne sont donc pas relevées en tant que telles par l'auditeur dans son attestation de conformité des comptes réglementaires des opérateurs. L'Autorité analysera si de telles divergences de méthodes ont pu avoir un impact sur les écarts de coûts constatés et complètera, le cas échéant, les règles édictées.
En conclusion, compte tenu de ces différences des coûts, l'Autorité considère en premier lieu qu'il est important de disposer d'éléments de coûts audités supplémentaires. Elle rappelle que les opérateurs lui transmettront leurs états audités de coûts et de revenus ainsi que les rapports d'audit associés relatifs à l'exercice comptable 2005, respectivement 2006, à la fin septembre 2006, respectivement 2007. L'Autorité considère en deuxième lieu qu'un outil complémentaire à l'analyse des états de coûts et de revenus transmis annuellement par les opérateurs est nécessaire et pourra prendre la forme d'un modèle de coûts incrémentaux qui permettra de mieux identifier les déterminants des écarts de coûts constatés.
III. - Eléments de comparaison européenne
L'Autorité a repris la comparaison européenne relative aux niveaux des terminaisons d'appel mobile, qui est élaborée de manière régulière dans le cadre du Groupe des régulateurs indépendants (GRI) et rendue publique. La dernière comparaison européenne, en date du 1er janvier 2006, s'appuie sur des informations collectées auprès des différentes ARN concernées et est disponible sur le site du GRI à l'adresse suivante : http://irgis.anacom.pt/site/en/.
L'Autorité a conservé la méthodologie retenue dans le cadre des travaux du GRI. Les principales hypothèses sont les suivantes :
- l'analyse comparative a pris comme référence les charges d'interconnexion relatives au trafic fixe vers mobile (qui sont dans certains pays différentes des charges d'interconnexion relatives au trafic mobile vers mobile) ;
- un appel d'une durée de trois minutes a été retenu pour le calcul des niveaux moyens de terminaison d'appel mobile dans chaque pays. Le calcul prend donc en compte l'existence d'éventuelles charges d'établissement d'appel, de crédit temps ou de minute indivisible ;
- le calcul du niveau moyen de terminaison d'appel prend en compte un appel de trois minutes, passé en heures pleines (« peak »), ou en heures creuses (« off peak ») (1). Ce calcul prend en compte le ratio du nombre d'appels passés en heures pleines sur le nombre d'appels passés en heures creuses, communiqué par l'ARN concernée. A défaut, un ratio « peak / off peak » (2) de 1 est appliqué ;
- le niveau moyen de terminaison d'appel calculé au niveau national correspond à la moyenne des niveaux moyens de terminaison d'appel calculé pour chaque opérateur actif dans le pays pondérés par le nombre respectif de clients ;
- lorsque les charges d'interconnexion sont exprimées en devises locales, l'analyse comparative du GRI les convertit en euros en utilisant les taux de change spécifiés sur son site.
Après vérification des données et corrections éventuelles (3), l'Autorité a obtenu l'analyse comparative suivante :
Comparaison des niveaux moyens de TA mobile en Europe au 1er janvier 2006
La France apparaît à la 9e place sur les 31 pays pris en compte par cette analyse comparative.
Cette dernière offre une vision qui ne tient pas compte des spécificités nationales, comme celle relative au prix associé à l'acquisition d'une licence UMTS. Or il existe une forte disparité en Europe des prix des licences 3G : ainsi, si les opérateurs mobiles métropolitains avaient dû s'acquitter du prix accompagnant l'acquisition d'une licence UMTS au Royaume-Uni ou en Allemagne, le surcoût induit pour chaque opérateur mobile métropolitain sur le coût de référence de sa terminaison d'appel voix aurait été de l'ordre de 2 à 3 cEUR/min, calculé sur la base des restitutions réglementaires transmises par les opérateurs métropolitains, toutes choses égales par ailleurs.
De surcroît, l'Autorité tient à souligner que cette analyse comparative offre une vision statique au 1er janvier 2006, qu'il convient pourtant d'apprécier de manière dynamique.
L'Autorité note que les différents rapports de la Commission européenne (4) reflètent bien une tendance à la baisse de la moyenne des niveaux des tarifs de terminaison d'appel mobile dans les quinze pays formant l'ancienne Union des Communautés européennes.
L'Autorité considère que la moyenne des niveaux des tarifs de terminaison d'appel mobile et l'analyse comparative des niveaux moyens de terminaison d'appel dans les différents pays évolueront au fur et à mesure de l'entrée en vigueur des mesures d'encadrement tarifaire des tarifs de terminaison d'appel mobile que les régulateurs adoptent. L'Autorité note à cet égard que, durant l'année 2006, la Commission s'est montrée particulièrement attentive, notamment dans ses observations aux dernières notifications relatives à la terminaison d'appel mobile transmises par des régulateurs européens, à l'harmonisation des politiques de régulation des niveaux des tarifs de terminaison d'appel mobile en Europe. A ce titre, la Commission a été amenée à formuler des commentaires à plusieurs régulateurs leur demandant d'accélérer la mise en oeuvre des obligations de contrôle tarifaire et d'augmenter l'effectivité de ces obligations notamment au regard des coûts sous-jacents. Par voie de conséquence, le rythme de la baisse moyenne des terminaisons d'appels européenne devrait se poursuivre, voire s'accélérer.
L'action de la Commission est de ce point de vue déterminante car elle vise à garantir une mise en oeuvre qui, tout en prenant en compte les spécificités nationales, soit la plus harmonisée possible dans l'ensemble des Etats membres. L'Autorité se félicite de cette action de la Commission qui permettra l'établissement de conditions de concurrence propices à l'innovation et à l'investissement, au bénéfice des clients finaux dans l'ensemble de l'Union européenne.