Le Premier ministre à Monsieur le ministre d'Etat,
Mesdames et Messieurs les ministres et ministres délégués
Le décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement modifie, dans un souci de simplification, les conditions dans lesquelles les ministres et secrétaires d'Etat peuvent déléguer leur signature aux agents des administrations centrales.
L'objet de la présente circulaire est de préciser la teneur de ce nouveau régime et d'indiquer les mesures à prendre pour préparer son entrée en vigueur, fixée au 1er octobre 2005.
1. Champ d'application du nouveau dispositif
1.1. Le décret régit les délégations dont disposent les agents des administrations centrales pour signer, au nom du ministre, les actes relatifs aux affaires de leur service. Il s'agit des agents de l'administration centrale du département confié au ministre, ainsi que des administrations sur lesquelles le ministre exerce son autorité conjointement avec un ou plusieurs autres ministres (c'est le cas, par exemple, de la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection placée sous l'autorité conjointe de trois ministres) ou qui sont mises à sa disposition pour l'exercice de ses attributions. Le décret prend également en compte l'organisation particulière de l'administration du ministère de la défense.
Le décret du 27 juillet 2005 ne s'applique pas, en revanche, aux délégations de signature données aux responsables des services déconcentrés de l'Etat. Le régime de ces délégations fera l'objet d'une réflexion ultérieure.
1.2. J'attire votre attention sur la question de l'articulation entre les dispositions du nouveau décret et celles du code des marchés publics qui fixent les conditions dans lesquelles le ministre peut confier à des agents de son administration la qualité de personne responsable des marchés.
Aux termes du troisième alinéa de l'article 20 de ce code, le ministre, qui est l'autorité compétente pour conclure les marchés de l'administration centrale de son département, désigne, le cas échéant, d'autres personnes responsables des marchés en tenant compte du choix opéré pour déterminer le niveau auquel les besoins de fournitures et de services sont évalués. « Les délégations de compétence ou de signature qu'il donne à cette fin précisent les catégories et les montants des marchés pour lesquels elles sont attribuées. »
Ces dispositions, qui, d'une part, donnent le choix au ministre entre la formule de la délégation de compétence et celle de la délégation de signature et, d'autre part, subordonnent en tout état de cause ces délégations à la détermination de catégories et de montants, ne sont pas modifiées par les dispositions du décret du 27 juillet 2005 prévoyant des délégations de signature de plein droit au profit de certains responsables de l'administration. Elles devraient être prochainement simplifiées. Jusque-là, il convient de les regarder comme une « loi spéciale » et de continuer à prendre des arrêtés exprès pour déléguer la signature du ministre pour la passation de marchés. Les arrêtés antérieurs à l'entrée en vigueur du décret du 27 juillet 2005 demeurent valides, même s'ils visaient, de manière surabondante, le décret du 23 janvier 1947.
1.3. Il reste possible, comme sous le régime antérieur résultant du décret du 23 janvier 1947, de donner par décret des délégations de signature qui n'entreraient pas dans le cadre défini par le décret du 27 juillet 2005.
2. Les délégations de signature à raison de l'exercice de certaines responsabilités
2.1. La principale innovation introduite par le décret du 27 juillet 2005 consiste en l'attribution automatique d'une délégation de signature aux agents assurant les principales fonctions d'encadrement du ministère.
Les agents disposant de cette délégation sont énumérés à l'article 1er du décret.
2.2. La délégation n'est toutefois acquise que si la nomination de l'intéressé a été publiée au Journal officiel de la République française.
Il conviendra donc de veiller attentivement aux conditions de publication des décisions de nomination. En l'absence de précision, la délégation entre en vigueur le jour suivant celui de la publication au Journal officiel de la décision de nomination. Si l'entrée en fonction effective est postérieure à cette publication, on en précisera la date dans la décision de nomination et l'octroi de la délégation sera alors différé à cette date.
En revanche, il va de soi que les effets de cette publication ne sauraient être rétroactifs et permettre de régulariser des actes pris par l'intéressé avant que sa nomination n'ait été publiée.
A cet égard, j'attire en particulier votre attention sur les dispositions du décret du 19 septembre 1955 qui prévoient que la nomination à un emploi de chef de service, de directeur adjoint et de sous-directeur est prononcée pour une durée de trois ans. Il conviendra de veiller à ce que les décisions de nomination intervenant à l'issue de cette période, y compris en cas de renouvellement dans les fonctions, soient publiées avant l'expiration du délai de trois ans. Dans le cas contraire, l'intéressé perdra sa délégation de signature pendant le délai compris entre l'expiration du délai de trois ans et la publication de la décision le renouvelant éventuellement dans ses fonctions.
Enfin, il faudra également publier l'acte chargeant un agent de l'intérim des fonctions assurées par l'un des agents mentionnés à l'article 1er, si l'on souhaite que l'intérim dispose de la même délégation que le fonctionnaire qu'il remplace.
2.3. Liée à l'exercice des fonctions du délégataire, la délégation n'est pas affectée par un changement de ministre. Il n'existe donc plus, en pareille hypothèse, de solution de continuité dans la validité des délégations. Il va de soi toutefois que, le délégataire ne pouvant exercer plus de compétences que le délégant, l'usage des délégations devra, comme auparavant, se limiter à l'expédition des affaires courantes pendant la période comprise entre la démission d'un Gouvernement et l'entrée en fonctions du nouveau ministre.
2.4. La délégation prévue par l'article 1er du décret vaut pour la signature de l'ensemble des actes relatifs aux affaires des services placés sous l'autorité du délégataire, à l'exception des décrets. Elle inclut donc aussi bien les actes unilatéraux que la décision de passer un contrat. S'agissant toutefois de la signature des marchés, on se reportera au point 1 de la présente circulaire. Le ministre dispose par ailleurs de la faculté d'en limiter par arrêté la portée, dans les conditions prévues à l'article 4 du décret.
2.5. Pour le reste, les délégations de l'article 1er du décret obéissent au régime traditionnel des délégations de signature. En particulier, à la différence d'une délégation de compétence, elles ne dessaisissent pas le ministre, qui a toute liberté pour évoquer les dossiers, signer les actes en lieu et place du délégataire et mettre fin à la délégation par un arrêté publié au Journal officiel de la République française.
3. Les délégations données à certains membres
du cabinet du ministre
3.1. Le dispositif antérieur demeure pour l'essentiel inchangé.
La délégation doit être donnée par un acte exprès, c'est-à-dire un arrêté publié au Journal officiel.
Peuvent en bénéficier le directeur du cabinet, son ou ses adjoints, le chef de cabinet et, ce que ne permettait pas le décret du 23 janvier 1947, l'adjoint du chef de cabinet.
La délégation ne vaut que pour la signature des actes qui n'entrent pas dans le champ des délégations dont disposent les responsables administratifs du ministère par application de l'article 1er.
3.2. Le nouveau décret règle en outre de façon souple la question de la signature des actes relevant des attributions de plusieurs directions ou services d'un même ministère. Ces actes pourront être signés, selon ce qui paraîtra le plus opportun, soit par le directeur ou le directeur adjoint de cabinet dans le cadre de la délégation qui lui aura été donnée par le ministre, soit par les responsables des différents services concernés qui useront alors conjointement de la délégation qu'ils tiennent de l'article 1er.
4. Les subdélégations au sein des directions et des services
4.1. Le décret du 23 janvier 1947 permettait au ministre de déléguer sa signature à des fonctionnaires de catégorie A appartenant à ses services, cette délégation ne valant qu'en cas d'absence des supérieurs du fonctionnaire. Le nouveau décret apporte plusieurs modifications à ce dispositif.
4.2. Le nouveau dispositif est un mécanisme de subdélégation.
Il s'agit bien, toujours, d'une délégation de la signature du ministre. Mais, au lieu d'être directement accordée par celui-ci, elle est donnée par l'un des principaux responsables administratifs du ministère. Ce sont les agents énumérés au 1° de l'article 1er et, en ce qui concerne l'administration du ministère de la défense, au 3° du même article. Sont notamment concernés, outre les secrétaires généraux des ministères et les directeurs d'administration centrale, tous les chefs des services directement rattachés au ministre, qu'il s'agisse des services à compétence nationale créés sur le fondement du premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 ou de services tels que les services d'inspection générale, qui sont placés sous l'autorité directe du ministre.
L'acte de subdélégation doit être signé par le supérieur le plus proche de l'agent parmi ceux qui sont compétents pour subdéléguer la signature du ministre en vertu des dispositions susrappelées. Ainsi, dans le cas où certaines des directions de l'administration centrale sont placées sous l'autorité du secrétaire général du ministère, c'est au directeur, et non au secrétaire général, qu'il revient de donner délégation aux agents de chacune de ces directions.
Comme il est normal, ces subdélégations cessent de produire effet si la personne qui les a données perd elle-même la délégation de plein droit dont elle disposait, c'est-à-dire lorsque le « subdélégant » cesse ses fonctions ou se voit retirer sa délégation par décision du ministre. Ainsi, les subdélégations données, par exemple, par un directeur d'administration centrale devront être reprises si un nouveau directeur est nommé.
Les subdélégations subsistent, en revanche, en cas de changement de ministre, y compris dans l'hypothèse où le titre du ministre et la répartition des attributions entre les membres du Gouvernement viennent à être modifiés. C'est la raison pour laquelle les actes de subdélégation doivent se borner, comme les autres textes réglementaires, à faire référence au « ministre chargé de... ».
4.3. L'acte consistant à déléguer la signature d'un ministre délégué ou d'un secrétaire d'Etat rattaché à un ministre est, d'un strict point de vue juridique, un acte superfétatoire. En effet, l'agent ne peut l'utiliser que s'il dispose, par ailleurs, d'une délégation de signature du ministre, puisque le ministre délégué ou le secrétaire d'Etat n'exerce lui-même ses attributions que par délégation du ministre auquel il est rattaché.
On évitera donc de « doubler » les délégations accordées au nom du ministre de délégations données au nom du ministre délégué, réserve faite, le cas échéant, des départements ministériels pour lesquels cette pratique procède d'un usage ancien et bien ancré.
4.4. Les délégataires peuvent être non seulement les fonctionnaires de catégorie A et les officiers, mais également des agents non titulaires, dès lors qu'ils sont chargés de fonctions d'un niveau équivalent.
Les agents exerçant des fonctions de chef de service ou de sous-directeur mais qui ne disposent pas d'une délégation de plein droit parce qu'ils n'ont pas été nommés en cette qualité et qui ne peuvent non plus être regardés comme des intérimaires peuvent également se voir accorder une délégation dans les conditions prévues à l'article 3 du décret.
La délégation s'exerce évidemment sous l'autorité et le contrôle des supérieurs de l'agent. Mais celui-ci peut désormais l'utiliser sans qu'il soit besoin de justifier de l'absence ou de l'empêchement de ces supérieurs.
Le décret n'impose pas de limiter la portée de la subdélégation aux affaires correspondant aux attributions habituelles de l'agent. Il sera ainsi possible, lorsque les nécessités du service l'exigeront et notamment pour les besoins d'une permanence, de donner délégation à un chef de bureau pour signer certains actes ne relevant pas des attributions du bureau concerné. De même paraît-il possible de donner une subdélégation à un sous-directeur pour prendre certains actes relevant d'autres sous-directions appartenant à la même direction, cette subdélégation venant alors s'ajouter à la délégation dont dispose l'intéressé en application de l'article 1er.
Il conviendra alors d'indiquer précisément la nature des actes en cause ainsi que les conditions dans lesquelles il peut être fait usage de cette subdélégation, qui ne doit être donnée que si les nécessités du service l'exigent (par exemple, pour les besoins d'une permanence).
4.5. Pour le reste, la subdélégation suit le régime traditionnel des délégations de signature :
- elle doit faire l'objet d'une décision expresse, qui précise la teneur des attributions déléguées et n'entre en vigueur, comme tout acte réglementaire, que le lendemain de sa publication au Journal officiel ;
- elle ne prive pas le subdélégant de l'usage de la délégation de signature dont il dispose lui-même en application de l'article 1er ;
- elle peut être abrogée à tout moment par un acte contraire du subdélégant.
On trouvera, en annexe à la présente circulaire, un modèle d'acte de subdélégation.
Ces délégations sont de même nature et obéissent aux mêmes règles que celles données aux agents relevant de la catégorie A.
5. Entrée en vigueur du nouveau régime
5.1. Le décret du 27 juillet 2005 entre en vigueur le 1er octobre prochain.
A compter de cette date, toutes les délégations de signature données par arrêté ministériel sur le fondement du décret du 23 janvier 1947 seront abrogées de plein droit. Les arrêtés de délégation de signature pris par le ministre en sa qualité d'autorité compétente pour conclure les marchés sur le fondement de l'article 20 du code des marchés publics ne se trouvent pas affectés par l'abrogation du décret du 23 janvier 1947 et demeurent donc en vigueur (voir supra le point 1.2).
A la même date, les agents mentionnés à l'article 1er du nouveau texte disposeront, sans aucune solution de continuité et sans qu'il vous soit besoin de prendre aucun acte, de la délégation régie par ce même article.
En revanche, les autres agents (c'est-à-dire ceux d'un niveau inférieur à celui de sous-directeur) qui avaient reçu délégation par arrêté ne disposeront plus de cette délégation et relèveront désormais du régime de subdélégation prévu par l'article 3.
Il convient également de reprendre, sur le fondement du décret du 27 juillet 2005, les délégations données aux directeurs, directeurs adjoints et chefs de cabinet.
5.2. Par ailleurs, dans un souci de clarté et de sécurité juridique, je vous demande de me saisir de projets de décret abrogeant les délégations de signature antérieurement données par décret, dès lors que ces délégations (notamment celles données à des agents non titulaires) peuvent désormais être accordées par arrêté sur le fondement de l'article 3 du nouveau décret et de les reprendre sur ce fondement.
Je vous invite à saisir le secrétariat général du Gouvernement (service législatif) de toute difficulté liée à l'application du nouveau dispositif.